解决特困职工“五难”问题的思考

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，改革的深化和国有企业的战略性改组，部分职工因下岗、失业、患病等原因而导致生活困难的问题将长期存在。作为职工队伍中的弱势群体的特困职工，目前在基本生活保障、医疗、住房、子女就学及法律援助等涉及切身利益方面所遇到的困难(以下简称“五难”)显得较为突出。“五难”解决不好，势必影响改革的进程和职工队伍的稳定，其重要性和紧迫性是不言自明的。而现有的法规和政策中对于解决“五难”的规定尚嫌欠缺和滞后。包括特困职工在内的弱势群体的困难问题已引起广东省委省政府的高度重视，目前省政府正在收集相关部门和工会的意见和建议，准备出台新的政策来解决这些问题。以下就几个方面的情况作一简要分析，并提出相应的政策建议。

一、特困职工的基本生活保障问题

在经济较为发达的广东省，据不完全统计，全省生活在最低生活保障标准以下的特困职工仍有20多万人，12万多户，其中在职职工约占7成多，离退休职工约占近3成。99年3月，全省开始施行省人大常委会通过的《广东省社会救济条例》(以下简称《救济条例》)。《救济条例》采纳了广东省总工会向省人大提交的《关于尽快把特困职工救济转由民政负担的建议》提案中的意见，将包括在职人员、下岗人员、离休退休人员家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员均纳入社会救济范围，这是广东省民政救济工作的一个突破。但《救济条例》施行至今一年有余，12万多户特困职工，仅有5．2万多户纳入了民政救济，占43％，过半的人仍末得到救济。主要原因是：

1、少数地方政府以财政困难为由，没有执行《救济条例》的规定。

2、有些地方的民政部门与工会协调沟通不够，统计口径不一致，工会掌握的特困职工的数字与民政部门掌握的数字不一样，民政部门掌握的数字往往少于工会统计的数字，而民政部门并不认同工会统计的数字，致使部分职工未被列入民政救济的范围。

3、有些地方工会的特困职工档案，也存在动态管理跟不上的情况，致未能准确及时地向政府反映特困职工的情况。

要解决这一问题，首先要加大有关法规的执法力度。《救济条例》是省级人大通过的地方性法规，其权威性和强制性不容置疑，但仍有少数地方政府不予执行，反映出这些地方政府法制意识的淡薄。因此’省级人大有必要在全省范围内进行一次《救济条例》的执法检查，监督落实有关的规定；上一级政府也应督促下一级政府限期执行这一条例并落实资金。

其次，地方政府在财政预算中应把包括对特困职工的社会救济金的安排放在优先的位置，保证资金的落实到位。   

第三，作为地方工会，应主动加强与民政部门的沟通协调，统一统计口径，并加强对特困职工档案的动态管理，做好第一知情人、第一报告人的工作，配合民政部门争取使所有的特困职工均得到民政救济。

二、特困职工的基本医疗问题

目前，广东省多数地区的医改方案尚未施行，企业职工的医疗仍属企业行为，企业实行医疗费包干，每月发给职工几十元甚至几元的医疗费，看一次感冒就用完了。特困职工多身处困难企业，这些企业往往拖欠职工大笔医疗费，职工住院费报销不了，甚至人死了几年后都报销不了。企业破产或职工失业后，职工不仅拿不回被拖欠的医疗费，连最基本的医疗保障都失去了。由于收入微薄，很多人有病不敢看，一些患重病的职工债台高筑，沉重的医疗负担使他们雪上加霜。据我们对许多企业的了解，因职工本人或家属患病导致生活困难的占了特困职工的相当部分。

解决特困职工的基本医疗问题，应采取如下措施：

第一，各地应加速城镇职工基本医疗保险制度改革步伐，建立、完善运行机制，制定城镇特困人员中在职、退休、下岗和失业人员参加基本医疗保险的办法，尽快落实他们的基本医疗保险待遇。在当地城镇职工基本医疗保险制度未实施前，可先搞大病统筹，使患大病的人员获得医疗保障。

第二，政府应增加对特困人员的基本医疗救助金，尤其对患绝症、危重病的特困人员，要提高救助标准。广东省规定城镇特困人员群中的离退休、下岗、失业人员中家庭成员的基本医疗保障，原则上按当地最低生活保障标准人月增加14％的比例安排基本医疗救助金，纳入城镇居民最低生活保障资金。这是一种很好的补充保障方式，但仍需增加救助金比例，进一步提高救助水平。

第三，政府应鼓励、支持社会各界力量对弱势人群开展慈善医疗救助活动。如兴建慈善医院，对特困人员免挂号费、注射费、诊金及减收检查费、医药费等，再如经广州市人大常委会审议后设立的“广州市红十字会医疗救助专项资金”，专门救助在市范围内造成一定影响的意外伤害或患危重病而又无力支付医疗费用的困难人员。此项资金向社会各界募集，目前所募资金已超过2000万元。

第四，应继续完善“特困职工证”制度。目前广东省各市工会都实行了对特困职工发放“特困证”制度，工会经与政府有关部门如教育、工商、税务、卫生等协调，持“特困证”的职工在就医、子女就学、经商等方面可获得一些优惠待遇。

三、特困职工的住房问题‘

据我们调查了解，特困职工在住房方面遇到的问题主要是：

1、相当部分特困职工住房困难。如广州市3千多户特困职工中，人均居住面积少于7平方的近千户，占近三成。

2、企业推行货币分房难度较大，特困职工也负担不起。据了解，目前相当部分特困职工包括非特困职工都没有分到、买到福利房，而大多数企业又尚未实行货币分房，成为企业一个难题。不少企业反映，以企业的经济状况，确实难以实行货币分房，特别是困难企业，连职工每月的基本工资都难以发得出去，更不可能给职工每月发几百元的住房津贴。对于特困职工，要拿一大笔钱出来买房，也是难以想象的。

3、特困职工难以承受房租加价压力。没有买到福利房的职工面临房租升价，普遍反映难以承受。尤其特困职工收入微薄，又无住房津贴，难以承受每月每平方一元多升到三元多的房租。

4、破产企业职工住房产权关系不明晰。部分企业在破产前已资不抵债，根本无力筹资建房，有部分职工因此分不到住房。而有部分职工虽然在企业分到住房，但住房未买下来，房产归属关系未明晰，企业破产后，房子被划为破产清算财产或由新单位接管，造成很多关系难以处理。

针对上述问题，我们提出如下建议：

1、各地政府应大力推行“廉租房”计划，将其在新的住房体系中作通盘考虑。这是解决特困家庭住房问题的较佳途径。汕头市早在1990年即着手为“双特困家庭”(经济和住房特别困难)筹建廉租公房，现住廉租公房的特困户已达2000多户。广州市从98年下半年开始实施“廉租房”政策，为人均收入低于300元／月的家庭提供廉租房，以1元／平方米每月的租金出租，产生了良好的社会反响，申请者众。到去年底，共实施了三期共288套。廉租房对如完全丧失劳动能力、无生活来源的特别困难人员还应采取更优惠政策，如减租，甚至在一段时期内免租。

2、为经济状况差的人员兴建的经济适用住房应实行微利的政府指导价，为双困户减轻购房负担。确实无力支付房款的特困人员可为其购房提供低息或无息贷款。

3、对于下岗、破产企业职工在原单位的住房，参加房改的，应实行一些优惠政策，买房后应根据有关规定明确个人和原企业的产权关系，未购买的，应可继续租用，租金标准应适当降低。对于伤残致无劳动能力的特困职工，参加房改应视情况予以缓交、减交房款的优惠，未购买的，房租应可减交或免交。

四、特困家庭子女的就学问题

广东省虽然在1996年普及了九年义务教育，但仍然有不少困难家庭的子女未能入学或面临辍学。据去年的统计，广东16个贫困县的31024户特困家庭的义务教育阶段适龄儿童少年40819名，失学4000多名，由于经济困难失学的占90%以上，已入学的也有许多因经济困难无法缴交杂费。清新县今年上半年中途失学的学生中，由于经济困难而失学的，小学占100％，初中占80．4％。高中以上的教育阶段，由于就读费用比九年义务教育阶段有较大幅度的增加，特困家庭子女入学难的问题就显得更为突出。   

中共中央政治局委员、中共广东省委书记李长春曾指示：“要保证贫困县特困户子女都能入学”。广东省在去年发出的《关于做好贫困家庭中小学生学杂费减免和困难补助工作的通知》中提出：“要制定相应的配套措施，对家庭经济特别困难的学生实行学杂费减免制度，避免因家庭经济困难导致失学、辍学现象的发生。” 扶助特困家庭子女就学应根据义务教育、中等教育和高等教育三个不同教育阶段的特点制定相应的助学措施：

1、在义务教育阶段，对困难学生要实行“减、免、助”杂费的措施，使其不致因家庭生活困难而失学。同时，发动社会各界捐资助学，帮助特困学生渡过入学难关。

2、在普通高等学校，对家庭经济困难的学生，一是对属于学习成绩突出的和学业优秀的，可准予提前毕业，或适当延长这类学生在校修业年限。经本人提出申请，学校有关部门同意可暂停、中断学业或复学、续学，允许这类学生勤工俭学或边学习、边工作。、二是对一般家庭经济困难的学生适当减收部分学费。对家庭经济特别困难的学生免收全部学费。三是采取发放特别困难补助的办法，以保证这部分学生顺利完成学业。四是在同等条件下，可优先获取各类奖学金。

3、在成人教育中，对家庭经济困难学生，一是在成人中专、成人高校为贫困家庭子女专门开设“智力扶贫”的中专班或大专班，为他们提供学习机会，并实行学费适当减免。二是在全省的成人中专、成人高校，主动招收贫困家庭子女入学读书，在学费上根据家庭困难程度予以减免，对表现好，学习好的学生实行奖学金制度。三是在校内或校外，为贫困学生提供勤工俭学的工作。

4、要及时发放教师工资，避免产生教师特困家庭。目前广东省某些市、县拖欠教师工资情况严重，仅雷州市拖欠教师工资就达近8000万元，教师家庭陷入特困，无钱供子女上学的现象屡有发生，严重影响正常的教学工作，控制学生流失的工作也大打折扣。

五、对特困职工的法律援助问题

目前对特困职工的法律援助主要存在如下几方面问题：

一是法律援助仍未为困难职工充分认识和接受。从工会接到的投诉来看，有许多困难职工，其与企业或其他当事人发生的法律纠纷，已符合法律援助的申请条件，但由于不知道法律援助机构的存在，或不了解法律援助机构的运作，而不会到法律援助机构申请援助。也有些困难职工，虽然知道有法律援助机构存在，由于认为法律援助是不收钱的，有关律师必然不会全力以赴为他们办事，故如不是迫不得已，也不太愿意找法律援助。

二是法律援助的对象范围嫌窄，致使一些困难职工确有困难而得不到法律援助。困难职工申请法律援助，要面对一个程序，就是证明经济状况，包括房屋、生活资料、储蓄存款等财产所有情况和个人经济收入情况。以广州市为例，如具有一定家庭财产或家庭人均收入超过市最低生活保障标准，将不能获得法律援助。事实上，这些职工中有相当部分仍属较困难，需要法律援助。

三是法律援助机构的网络欠完善、专业。仍以广州市为例，目前广州市只有广州市法律援助中心是广州市司法局属下的专门法律援助机构。而广州各区(市)虽有相应机构，但都不是专门的，人员的素质、水平(如起码应具有律师资格)等有待提高。其他市县状况并不比广州好，有的地方甚至是空白。

为了使特困及困难职工获得法律援助，建议采取如下措施：

一、加大普法教育的力度和法律援助的宣传。特别是要深入到困难企业和外来工较集中的外资、私营企业进行普法教育，提高职工的法律意识和自我保护意识。加大法律援助的宣传，让更多的职工群众了解和接受法律援助。各法律援助机构应设立和公布热线电话，通过新闻媒介广为宣传，扩大影响。

二、建立和完善法律援助机构和网络。尚未成立法律援助机构的市县，应尽快设置机构。各级工会应成立依托于法律援助机构的职工法律援助部门。

三、建立省法律援助最低经费保障制度，保证困难群众获得法律援助所需的基本经费，法律援助所需业务经费列入政府财政预算。

四、放宽法律援助申请条件，援助对象经济困难的标准可适当高于当地最低生活保障标准，同时简化法律援助申请的程序，为困难职工提供更为便利的法律服务。

五、法院、仲裁机构对困难职工的案件，应酌情缓收、减收或免收案件受理费、诉讼费和仲裁费等。

(作者单位：广东省总工会)