广东粤东三市社会保险扩面工作情况调查报告

为推动省委、省政府提出的“今年底社会保险覆盖全社会”目标的落实。今年四月，我们参加了省政协社会和法制委员会组织的委员调研组，到粤东汕头、揭阳、汕尾三市及所属的潮阳、澄海、普宁、惠来、榕城区、海丰、汕尾城区、红海湾经济开发区等五县三区，就社会保险扩大覆盖面和加强社会保险基金征收工作进行了专题调研。调研组听取了当地政府及职能部门的情况汇报，召开了9场近百人次的有关部门、各类企业座谈会，深入到7家不同类型的企业了解情况，发出问卷120份。历时半个月的调研，使我们看到，随着社会主义市场经济发展而建立起来的广东社会保险制度有了较大的进展，但要使社会保险覆盖到全社会仍需作很大的努力。现就粤东三市社会保险扩面征收工作的基本情况及存在问题作以下概括：

一、社会保险扩面征收工作发展势头良好

自省委、省政府提出2000年社会保险覆盖全社会(即：参保率、基金征收率分别达到95%以上；养老金社会化发放率达到100％)的任务要求以来，粤东三市党政领导及有关职能部门积极贯彻，采取措施，狠抓落实，社会保险扩面征收工作发展势头良好。今年一至三月份：

汕头市，全市养老保险应参保人数：360000人，已参保人数：271218人，比去年底新增25829人，增长9．4％，参保率：75．3％；三资企业参保率达30％，个体私营企业参保率15％。失业保险参保人数221，300人，与去年同期相比，增长11．23％，参保率达54．6%。征缴社保金1．0361亿元，比去年同期增加32．21％。收缴率54％。   

揭阳市，全市养老保险应参保人数：159261人，已参保人数：90779人，与年末相比新增3664人，增长3％，参保率57％；三资企业参保率达89%，个体私营企业参保率7．6％。失业保险参保人数69，100人，与去年同期相比增加42．8％，参保率达35％。征缴社保金2112万元，实收1272万元，收缴率43%。

汕尾市，全市养老保险应参保人数137247人，已参保人数83578人，与年末相比新增1425人，增长1．8％，参保率61％。三资企业参保率达13％，私营企业参保率达8％，失业保险参保人数4919人，比去年同期增加0.21％，参保率达56％。征缴保险金1862万元，实收880万元，收缴率47％。

三市有效推进社保扩面工作的主要做法和经验

㈠加强领导，落实目标责任制。三市党委、政府把社保扩面征收工作列入重要议事日程，认真部署。党政一把手重视，各分管领导和职能部门具体抓。各市都召开了动员大会。市委、市政府主要领导亲自动员和布署工作。要求各级党政要以抓计划生育和降低农村电价

的决心，去抓社保扩面工作；三市政府均下发文件，将目标分解下达到各县(市、区)、各条战线(部门)，签订责任书，层层抓落实，并逐月检查进度，定期通报，及时表彰先进，督促后进，做到有计划、有步骤、有目标的全面推进社保扩面工作。

㈡广泛宣传发动，增强社保意识。各市充分利用报刊、电台、电视台等宣传媒体宣传政策法规。印发宣传资料、开展咨询活动、举办培训班、开展社保知识竞赛、召开企业领导人座谈会，派出工作组深入企业实际发动等多种形式，广泛宣传社会保险的重要性，增强干部职工的社会保险意识。当前粤东地区，处处无不感到浓厚的社保宣传氛围。这对推进社保扩面，起到了有力的促进作用。

㈢部门紧密配合，形成合力。自省政府下发了《关于我省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》(粤府[1999]71号文)和《省政府办公厅转发省社保局、省工商局关于强化推行企业、个体工商户参加社会保险问题的请示的通知》(粤府办[1999]93号文)以来，三市政府结合本地实际，认真贯彻上级文件精神。税务、工商、社保等部门密切配合，共同承担了社保扩面的业务。在开展社保扩面工作过程中，各地政府形成了共识：社会保险是社会公益事业，既联系着广大干部职工的切身利益，又需要社会各界的共同关心和支持，这项事业才能办好。澄海市政府下发了《印发市直有关部门社会保险管理工作职责分工的通知》(澄府(1999)44号文)共涉及23个单位，每个单位都有明确的责任。汕尾市红海湾经济开发区，由国税、地税、工商、劳动人事、银行、外经贸、财政、社保8家单位联合发文，各单位结合本部门的职能为促进社保扩面工作各尽其责。由于有众多的部门关心和支持社保扩面工作，澄海市的社保扩面工作一直处于汕头各县(市、区)的前列。说明哪个地方，部门之间的配合协调工作做得好，那个地方的社保工作就肯定能促上去。

(四)采取措施，促进扩面征收。各市结合实际制定各种行政措施，推动扩面征收工作的开展。汕头市龙湖区对四家长期拒不参保的“钉子户”，在报纸上公开曝光，并限期参保。澄海市政府颁发的44号文明确规定：市工商行政管理部门对出现以下情况可采取行政处罚措施：1、对不参加社会保险登记的企业可暂扣营业执照；2、对未按时缴清社保费的企业，可不给予营业执照年检或验证。对长期拖欠养老保险费又没能力偿还的企业，要将固定资产变现抵偿所欠保费，对拒不参保或漏缴保费的企业，要依有关法规追究负责人的责任。澄海市政府还颁发了《关于进一步做好扩大社会保险面和社会保险费征收工作的通知》在市区范围内实行了“一证否办”制度，对推动社保扩面工作，起到了积极有效的作用。

汕头市为了鼓励非公有制企业参保，制定了特殊的办法：一是外商投资企业，私营企业和个体工商户，养老保险缴费比例可降低5％，二是外来工与企业终止劳动关系，可选择三种退保方式，退保者除发还个人缴费账户基金，缴费满三个月，可发还企业缴费的30%；满六个月，可发还企业缴费的40％；满一年以上的，可发还企业缴费的50％。

汕尾市城区对非公有制企业制定了相对灵活的缴费标准。这类企业可以上年度市职工月平均工资为基数，在300％与60％之间选择申报。低于全市上年度职工月平均工资60％的，按职工月平均工资的60％计征。非公有制企业职工的个人账户，原则上按缴费总额的8％计缴。这种做法，使非公有制企业职工个人缴费率一步到位，扩大了基金的收缴额度。

二、当前扩面征收工作存在的主要问题

㈠非公有制企业职工参保率很低。

目前，非所有制企业扩面举步维艰，参保率远低于国有集体企业。据调查统计，至三月底，汕头市“三资”企业职工参保率为30％，个体私营企业职工参保率为15％。揭阳市个体、私营企业职工参保率仅为7．6％。汕尾市“三资”企业职工参保率13％，个体、私营企业职工参保率仅为8％。目前，大部分非公有制企业只为管理人员、技术骨干办理社会保险。各市发展很不平衡，有的私营、个体企业社保扩面征收刚起步，有的甚至没动。非公有制企业扩面仍没有取得突破性进展。主要有三方面原因：

一是经营者有抵触思想。他们认为，要为企业全体员工投几种社会保险，必然要增加企业的支出。所以，在主观上他们不会主动参保，他们还强调了诸多的理由：一是企业人员流动性大，对投保者的投保时限不好掌握；二是企业为员工投了养老保险，当员工缴费年限达不到15年时，则只能一次性领回个人帐户的钱，共济基金那部分，企业得不到，员工也得不到，认为企业“吃亏”员工未受益。

企业不参保，工商行政管理部门就不给验证或发证。具有一定规模的企业公司没有营业执照不行，他们就搞变通，即只为企业少数技术骨干投保，而那些个体工商户则干脆就不验照不办证，做起无证经营的卖买。据普宁市工商局提供的情况，每年5月底是《营业执照》年审截止期，(《公司登记管理条例》规定年度检验期为：每年1月1日至4月30日)，往年这时企业验证已办理了98％，而今年同期，只有3．5％的个体私营企业申报执照年检，出现这一现象，使当地工商行政管理部门深感担忧。

二是缺乏全局观念。有的地方领导认为参保加重了企业负担，怕企业搬走，因而对非公有制企业不参保采取宽容态度，缺乏强硬措施，致使非公有制企业社保扩面工作难度加大。  

三是国家立法滞后，执行法规不配套。社会保险是法定保险但至今国家的《社会保障法》仍未出台，就是在实施社保扩面过程中。更缺少强制执行的法律依据。据工商行政管理部门的同志反映，虽然省政府颁发了《广东省养老保险条例》，但国家工商行政管理局颁布的企业和公司法人登记条例中，均没有不参加社会保险就不发营业执照或不让年检的条文，执行中总感依据不足。税务部门也有类似的情况，现社保费改由地税部门征收，但费与税有差别，企业拒不缴社保费，要采用税法规定对其作处罚，同样依据不足。   

㈡收不抵支。基金征收难。   

社保基金征收率低的状况仍没有改观，欠缴社会保险费严重的地方甚至还出现收缴率下降的情况，历史欠帐是养老保险基金人不敷出的最根本原因。据统计，至三月底止，汕头、揭阳、汕尾市收缴率分别为54％、43％．、47％。社保基金征收难主要原因：一是国有、集体企业拖欠社会保险费的情况严重，基金收缴困难。这些企业多数是老企业，退休人员多，老职工多，历史上没有养老金积累，欠债成了现在的包袱；加在设备和生产技术落后；经营缺乏活力导致企业效益不佳。还有按老体制保留下来的如：粮食、供销、食品等企业，多数处于微利或亏损状况，要让他们缴交社保费确实有困难。三个市这类企业历年欠社保费高达上亿元。二是大多数非公有制企业，只是为少数业务骨干和管理人员投了保，要按实际人数实现社保覆盖征收率达95％相差太远。

汕头市历年累计缺口养老保险基金达3794万亿元。汕尾市仅第一季度养老保险基金就赤字500多万元。目前，部分市(县、区)基金缺口很大，有的甚至已经揭不开锅。不能确保养老金按时足额发放，社会保险可持续发展面临严峻考验。

㈢养老金社会化发放率低。

汕头、揭阳、汕尾市社会养老保险金社会化发放率偏低。三市社会化发放率分别为11％、6．9％、28％。未能完全实现养老金社会化发放的原因主要有：l、历史欠账没填补，养老金储备严重不足，个别县发放养老金甚至已动用了个人养老账户的钱。2、在未做到完全通过税务部门征收社保金的情况下，一些地方对企业实行缴交养老保险费与发放退休金挂钩，作为提高征收率的“土”政策。违反了国家“设施或社保机构未能与银行衔接好。由于不能做到社会化发放，目前仍存在截留社保金和缴不起社保费企业的离退休人员领不到养老金的情况。

(四)社会保险服务管理工作滞后。

在召开的投保企业座谈会上，与会人员集中反映了一个问题，就是社会保险管理服务未到位。对非公有制企业来说，参加社会保险是件很陌生的事情，开始参加社会保险，

他们只知道要缴交社保费，其它方面所知甚少。社会保险服务管理存在的不足之处有：l、透明度不高；2、服务工作跟不上，如：对投保人未能提供快捷、方便的投保、退保服务等；3、对投保单位的有关人员缺少必要的业秀培训；4、养老保险还未能完全实现社会化发放。

社会保险属法定保险，它可以通过强制性措施，扩大覆盖面。但另一方面它又属于社会福利事业，也很有必要不断地提高管理水平和服务质量，树立起良好的形象，使社会保险更具有吸引力，让广大企业和职工自觉投保。

㈤工会组织未能充分发挥作用

工会组织在社会保险扩面征收工作中存在参与力度不够，监督不到位的问题。其原因：一是参与渠道不畅。地方工会不知该如何主动地在社保扩面征收中开展工作。二是监督力度不够，没有建立起监督制约机制，工会对社会保险工作缺乏有效的监督权。三是基层工会没有普遍建立，工会组织的维护作用没有得到充分发挥，特别是非公有制企业工会组建率低，有的地方甚至空白。

三、推进扩面征收工作的几点建议

㈠进一步提高各级党政领导对推进社保工作重要性的认识。

当前扩面征收任务重、时间紧、难度大，要实现省委、省政府确定目标关键在于各级领导干部。

推行社会保险，会加大企业生产经营成本，赶跑外商和抑制私营、个体经济发展，影响投资环境等。针对当前各级领导存在的思想，加大学习、宣传，省人大制定的《条例》和省政府颁布的《实施细则》，加深对社会保险覆盖全社会的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，提高各级党政对社保扩面征收工作的正确认识，增强责任心和使命感。只有各级党政树立了正确的指导思想，社保扩面工作才能够促上去。

对非公有制企业经营者应进行教育引导。要充分发挥工商联、私营企业协会：工会等单位的作用，向他们多做宣传解释工作，促使他们逐步提高认识，转变观念，使之积极主动地支持这项有益于社会进步的工作。

㈡完善法律法规，保证社保基金全额征缴。

目前社保基金收缴率不高，除了投保人认识不足外。影响基金收缴率的因素有两个方面：一是确保社会保险的法律法规欠完备；二是提高基金收缴率的具体办法不力。因此，要加强调查研究，进一步完善法规和制度。一、对单项费用改综合费用“费改税”的可行性调研，以增强基金征收的刚性；二、研究加大调剂力度，提高统筹层次。三、研究制定监督制约机制，防止和惩处各种虚报、瞒报、截留、冒领等弄虚作假行为。四、规范和核准应参保基数的标准，实现真正的全覆盖，五、规范企业用工制度，国有集体企业身份的在职职工名在企业人不在企业的，要按照有关规定限期与其解除劳动关系，不能让混乱的人事管理状况拖累了社保事业。对非公有制企业，要求严格把关，凡参保单位，必须一律按《广东省社会养老保险条例》及省政府57号令的精神执行。

㈢建立政府注资机制。拓宽社会保险基金筹资渠道。

我省在实行社会保险制度改革时，政府既没有投入资金作为补偿又没有具体承担部分社会保险费用，而是由企业承担已离退休人员的保险费及固定职工的视同缴费年限的费用，这样企业就承担了新老职工缴费和养老的两副担子。从三市情况看，多数地方财政并没有对社保基金作出过实质性的援助。一些长期处于支大于收的地区，基金运作往往捉襟见肘，因而也导致了保费收缴比例居高不下，这些地区的企业抱怨社保费负担太沉重，社保扩面工作也步履蹒跚。在重视社保扩面征收的同时，不能忽略另一个问题，就是企业的负担能力。如果过度的增加企业的负担，在一定程度上就会影响经济的增长。政府应对这方面作科学的测算，要认识“隐性债务”的危机。因此，建立可靠稳定的资金筹措机制是建立完善社会保障体系的关键，政府要调整财政预算支出结构，将对社保的投入纳入预算，财政要从后台兜底转变为前台投入，以增强群众的信心和保障能力。财政要逐年投人和提高比例，支援社保基金，减轻企业负担。政府应重视研究这个问题，拿出切合当地实际的财政措施为企业减压，促进经济快速发展。  

(四)尽快出台行政机关、事业单位养老保险基金计征和发放办法，完善社会养老保险制度。

目前企业职工与机关事业单位的工作人员是执行两套不同的养老保险制度。而且机关事业单位的社会养老保险办法未出台。难免产生一些弊端：1、机关事业单位不缴纳社保费削弱了社保统筹基金的实力。在一些社保费收缴难的地区这一问题更显得突出。2、存在差别，产生矛盾，企业方面认为机关事业单位不但不缴社保费，而且还可以享受远高于企业的养老待遇，有失公平。3、实行两种养老保险制度又没衔接的办法，因此，限制了人员的流动。这种体制不适应市场经济发展的要求。   

揭阳市的榕城区、惠来县开始试行机关事业单位向社保基金缴交社保费的做法，他们认为这一做法是可行的，并收获不小。一是扩充了社保基金。二是机关事业单位缴交社保费起到了示范带头作用，有力地促进了社保扩面工作。   

㈤加大非公有制企业组建工会组织，充分发挥工会在组建率不到10％。工会组织没有，如何谈得上发挥工会作用。工会组织对促进社会保险扩面工作的力量不可忽视。1、工会组织有大批熟悉社会保险业务的干部。2、工会是群众组织，它能发挥群众监督的优势。3、开展社保扩面工作同时促进了工会组织的自身建设。当前在非公有制企业中组建工会遇到不小的阻力，需要有各级党政的大力支持，重视在非公有制企业组建工会工作。使工会组织在促进社保扩面工作中发挥应有的作用。

    (作者单位：广东省总工会)