对当前工会参与公共政策过程的思考
在我国，随着市场经济体制的建立和逐步完善以及利益多元化格局的出现，各种利益集团也将进一步形成和发展，如何改善其参与公共政策过程的方式，以扩大公民有序政治参与的机会，实现“善治”，是当前一项十分重要的理论课题和实践课题。中国工会作为中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是覆盖所有以工资收入为主要生活来源的劳动者的利益集团，在政治生活中具有其他组织所不可替代的重要作用。然而，学术界对当前工会组织参与公共政策过程的专题研究并不多，社会上对工会在事实上有无参与作用的认识也不一，尽管工会的理论工作者都认为工会具有参政议政职能，但多是从参与的内容来进行论述，鲜有对新时期工会参与机制的探讨。因此，笔者试图从政策科学的角度，对当前中国工会参与公共政策过程的现状及其作用机制予以分析，进而指出存在问题，并提出思考对策，以期为推进党的十六大提出的政治文明建设，贡献一份力量。
一、当前工会参与公共政策过程的现状和意义
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。而所谓公共政策过程，是指公共政策从起始构想到最终实施完成的过程，包括政策创议、论证、合法化、执行、评估和监控等环节或活动过程。
当前中国工会对公共政策的影响，突出表现在依法通过各种途径和形式，积极主动地参与涉及职工切身利益的法律、法规、政策的制定和修改，参与社会协调与执法监督，从宏观和源头上维护职工的合法权益。据全国总工会统计，1979年以来，中华全国总工会参与了近300项全国性法律、法规的起草和制定，其中，近5年来参与国家立法100多项；参与与《中华人民共和国劳动法》相配套的几十项行政法规、规章的起草或修订工作，与有关方面联合发布维护职工权益的文件30余件；仅2001年一年就参与起草制定法律法规14件。5年来，各级工会参与制定涉及职工切身利益的地方性法规和政策1264件。此外，工会在政策合法化后，在政策动员和政策传播方面也起着十分积极的作用。正如胡锦涛总书记于2002年11月22日与工青妇三家负责同志座谈时指出的：“事实证明，工青妇组织不愧为党联系群众的桥梁和纽带，不愧为国家政权的重要社会支柱。”
中国工会积极参与公共政策过程，是适应市场经济导致利益格局多元化，推动公共政策过程向利益平衡方向发展的需要；是适应政治现代化促进公众主体意识觉醒，推动公共政策参与向社会化方向转变的需要；是适应现代社会信息化为公众参与创造了条件，推动公共政策质量向科学、合理、公正方向提高的需要。总之，是工会维权职责在新时期的更高层次发展，是落实全心全意依靠工人阶级基本方针的新体现。
二、当前工会参与公共政策过程的作用制分析
在公共政策过程中，当前中国工会主要发挥了如下作用：
1、通过调研体察政策问题，推动政策议程建立。公共政策创议阶段从发现、认识、建构政策问题到公共政策正式议程的建立，是一个有各种社会力量参与其中并发生相互作用的复杂的互动过程。工会体察政策问题的主要手段是依赖于其庞大的并深入到各企业、机关、事业单位基层的组织体系，采用“从群众中来、到群众中去”的调研方式，对职工群众普遍关心(甚至于已进入公众议程)的涉及职工切身利益的或工会组织自身利益的问题，进行认知、界定和整理，使之形成政策问题；在推动政策问题进入决策中枢考虑范围的正式议程建立过程中，与美国等西方国家工会常用的游说、宣传、助选、抗议示威、施加压力等外部输入方式不同，中国工会主要是通过内部输入方式，即向党委、政府、人大及有关部门报送专题报告、调查报告、信息、提案的方式，实现将工会提出的要求列入政策议程。
2、应党委或政府又或人大有关部门要求，参与对政策方案论证。政策论证是政策方案制定过程中的一个关键的环节。早在1985年8月，中共中央和国务院就批准全国总工会的请示，同意“中央、国务院及有关部委在研究有关国家的经济和社会发展计划以及重大方针政策时，凡涉及职工切身利益问题时，通知全国总工会参加必要的会议或工作”，“各产业部和地方也应参照上述原则，吸收产业工会和地方工会参与这方面的工作和活动”。2001年10月新修改的《中华人民共和国工会法》更进一步明确国家机关在起草、制定涉及职工利益的法律、法规、规章及有关政策、措施时，“应当听取工会意见”。在工会的主动努力下，目前这些规定正在中央和多数地区逐步得到落实。以江门市为例，大凡重要的政策方案起草后，一般都以市委办或市政府办、又或以起草政策方案的部门名义，将政策草案印发给相关党政部门和市总工会征求意见，重要的政策咨询会议、价格听证会议一般都邀请市总工会派人参与。
3、积极做好政策动员、政策传播等输出性参与工作，为政策执行提供有利环境。在政策执行阶段，每当重要的法律、法规、政策、特别是以职工为主要目标群体的政策措施出台后，工会总是主动地、不遗余力地通过各级工会的宣教机构及专兼职宣教工作者、工会积极分子，依托工会的报刊、电教中心、职工学校、培训中心(基地)、文化宫(室)、俱乐部、图书馆等宣传阵地，开展广泛的宣传教育活动；在宣传教育中，针对职工思想动态，以释疑解惑、化解矛盾、平衡心态、理顺情绪等方式，组织职工配合政策的贯彻落实，包括做好那些提出与政策规定不符的、过高要求的职工的思想政治工作，尽量减少或消除来自政策对象的不合作因素，从而确保政策的有效执行。
4、参与由政府或人大、政协等部门组织的政策监控活动。政策监控是指对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程。从政策过程层面上看，政策监控实质是一种程序性的跟踪纠偏机制。工会的政策监控体现在工会参与公共政策各个过程之中，其中最为有效的是，促请或派人参加由政府有关职能部门或人大、政协发起组织的各种监督检查机构或执法监督检查活动。因为这些监督机构和监督活动具有较高的权威性，尤其是人大和政府有关职能部门的监督更具法定强制力，因此工会借助这种权威性及强制力，可更为有效地实现工会参与对政策系统及其运行的监督、控制和调整。
前面所述的，主要是从公共政策过程中各个环节来逐一考察当前工会参与的作用方式。从全国总工会及部分地方或产业工会参与公共政策过程的实践来看，工会还有三条极为重要的参与途径是值得肯定的：
1、通过在各级人大、政协的来自各级工会的代表、委员和进入党政领导班子的工会领导人员发挥作用。在各级人大代表和各级政协委员中，都有为数不少的工会专、兼职工作者；在全国总工会和各级工会，有一部分工会领导人是由中央政治局委员、中央委员或各级党政副职兼任，其中在省级总工会、全国产业工会、中共中央直属机关工会联合会和中央国家机关工会联合会中，目前有21个工会主席是按同级党政副职配备。他们在履行职责同时，通过与其他人大代表、政协委员或党政决策者直接接触、沟通，努力促使公共政策反映广大职工利益要求。
2、通过建立各级工会与同级政府及相关部门召开联席(联系)会议制度发挥作用。参照《中华人民共和国工会法》的有关规定，至2()02年底，全国各级工会与同级政府及其相关部门建立联席(联系)会议制度的单位有10232个，其中，省级地方工会21个，市级地方工会181个，县级地方工会1388个。通过定期或不定期召开工会与政府的联席(联系)会议使双方及时就当前职工关心的若干问题进行沟通研究，尽可能达成一致意见。
3、通过参加劳动关系三方协商机制发挥作用。三方协商机制是指，工会与政府劳动保障部门和企业代表组织之间就解决劳动关系领域的重大问题定期进行协商。根据1990年全国人大常委会批准的国际劳工组织《三方协商促进履行国际劳工标准公约》(第144号公约)，2001年8月，建立了由中华全国总工会、劳动和社会保障部、中国企业联合会／中国企业家协会组成的国家级劳动关系三方会议制度。2001年10月修改后的《中华人民共和国工会法》对此作了明确规定。目前，全国有30个省、自治区、直辖市建立了劳动关系三方协商机制。有些省市三方协商机制已向地(市)和县(区)一级延伸，多层次的三方协商机制开始形成。
三、当前工会参与公共政策过程中存在的主要问题
随着经济体制改革和政治体制改革向深层次推进，当前中国工会在参与公共政策过程中已开始发挥重要的作用。但从整体上来说，仍存在如下几个主要问题：
1、决策体制方面的缺陷制约了工会对公共政策的影响和作用的发挥。由于长期以来形成的经验决策和人治传统，我们远未形成科学化、民主化决策的机制。在政策制定过程中，主要领导者是否愿意听取和吸纳来自不同方面的意见，有很大的随意性，拍脑袋决策、个人决策屡见不鲜；在政策制定、执行、评价、监督各要素之间，又没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制；加上一些党政领导者自身素质不高，没有系统接受过现代政策科学知识的训练，用计划经济时代眼光看待工会，视工会为党的“群工部”，对工会参与公共政策过程的地位认识不清。这就难免对工会参与公共政策过程产生消极影响。
2、对工会参与公共政策过程的权利规定，缺乏有效的法律保障和救济制度。尽管《工会法》及有关法律法规为工会参政议政提供了法律依据，但却无具体的可操作的保障规定，倘若参政权利无法实现或受到损害，则无法律救济途径可循。正因为这一制度性缺陷，导致了难以解决当前各地工会参与公共政策过程的实践发展不平衡的问题，为数不少的地方工会与政府召开联席(联系)会议制度、以及三方协商机制迟迟未能依法建立。
3、工会组织整体参与还不够有力。主要表现在：一是工会干部受客观因素影响，对参与缺乏信心，包袱较重。由于干部管理体制的制约，工会干部担心在参与中坚持原则、提出不同意见会招致冷遇、报复，顾虑重重的心态比较普遍。二是工会干部的素质亟待提高。一些工会干部对法律、法规和有关政策理解不深，不掌握独立的信息反馈、调研统计的方法和先进工具，对全局形势了解不够，对问题的见解把握不准。三是工会相对于决策系统而言，抓输出性参与的工作精力不如抓输出性参与工作的精力大。不少地方没有把工会的参与放在战略位置上思考，总体上还处于“来什么，议什么；搞什么，参什么”的状态。四是缺乏对工会参与公共政策过程的系统理论研究和全面实践总结，对工会参与的权限划分和具体工作程序、工作规范、法律责任等，还有待作进一步研究和论证。五是参与公共政策过程还存在空白点，主要是工会缺乏独立的政策评估机制。
4、工会在整合、认定职工利益过程中，与所代表的职工之间缺乏有效的互动。在工会组织的现行架构中，基于工会组织的性质和职能，对职工利益的表达和利益综合，主要是由工会内部的各级工作者、特别是上级工会领导机关来主动体察和认定，其中所发生的互动也是上下级工会之间的信息沟通性质的互动过程。虽然基层普遍设立职代会制度，但其本质是属于组织职工参与本基层的民主管理。在工会参与公共政策过程中，目前还没有形成经常组织广大职工参与表达意见的机制。由于主动一方在工会工作者，其在信息加工处理过程中出现的信息过滤现象就在所难免。当职工集体感受到其个人利益受到严重威胁或严重损害时，而因所在单位尚未建立工会或基层工会因各种原因而又不予体察认定时，就可能引发职工集体越级信访、游行、示威、罢工等冲突性参与行为，危及社会的稳定。
四、进一步改善工会参与公共政策过程的对策
改善工会参与公共政策过程的思路，应是保障工会作为职工利益代表者，有充分的机会和通过有效的途径切实参与公共政策各个过程，并对公共政策产生有效的影响和作用。其两个基本要求是：一要解决工会参与的广泛程度。这是一个数量问题，决定于工会实际或可能参与公共政策过程的比率。因此，在公共政策全过程中应该尽可能多地让工会有机会表达职工的各种利益要求。二要解决工会参与的有效程度。这是参与的深度问题，是如何提高已经实现的参与的质量问题，即公共政策程序所确保的工会参与行为对政策的实质影响力，或者说是职工利益要求被实际采纳而得以转化为政策规范的实质性结果。也就是说，不仅要保证工会有充分的机会表达自己的观点，更重要的是应通过一定的机制使工会所表达的意见真正切合职工利益要求，并使决策者对这些主张予以认真地、实质性地考虑，而不是把工会参与当作一种摆设。基于上述思考，针对目前存在的主要问题，特从工会的外部和内部两个方面，提出进一步改善工会参与公共政策过程的对策：
1、要大力营造有利于工会参与公共政策过程的环境和氛围
一是建立和完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的公共政策机制。要按照党的十六大提出的目标要求，健全民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主制度，丰富民主的形式，特别是要在各级决策机关建立和完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
二是大力开展工会参与公共政策过程的理论研究活动。要引起各级党政工，尤其是党政领导者对工会参与公共政策过程的认识和重视，没有理论的突破是不行的。正如上世纪八十年代全国范围内的工会维权理论大研讨，最终使工会的维护职能不仅成为工会上下的共识，更为后来的党政普遍接受。在工会参与公共政策过程理论研究中，要在认真总结已有实践经验的基础上，把科学的思想引入到工会中来，要注意结合当前学术界有关公共政策、治理理论等的研究成果，依据实际，实现工会参与理论的创新。
三是继续完善工会立法工作，健全工会参与公共政策过程的法律规范。建议全国总工会要积极与国家有关部门协商，尽快制定《中华人民共和国工会法实施办法》或有关法律、法规、政策文件，重点明确工会参与的范围、程序、程度和保障救济等可操作性强的规定。各省、市、自治区也应结合本地区的实际，出台相关的地方性法规，以形成有法律保障、有制度约束、上下贯通、相互支撑、科学规范的工会民主参与体系和工作机制。
2、工会要采取切实措施，提高参与公共政策过程的质量和效率
一是搞好工会组织的自身建设。要加大基层工会组建力度和发展会员力度，最大限度地把职工组织到工会中来，以更好地体察他们的利益要求；要按照与时俱进的要求，改革工会传统组织体制、思维方式和工作模式，转变长期以来下级围着上级转、工作做给上级看、成绩靠上级来评判的倒服务机制，形成上级工会服务下级工会、工会组织服务全体职工、下级工会评判上级工会、会员群众评判基层工会的运行机制和考核评价机制，以确保职工的利益要求有效地通过各级工会的参与，在公共政策过程中得到体现。
二是加强工会干部队伍建设。为适应工会、参与公共政策的需要，建议将现行的工会正、副主席由同级党委主管和上级工会协管的体制，逐步改革为工会正、副主席由上一级党委主管和上一级工会协管的新体制；要进一步完善各级工会干部工作责任监督制度，实行工会主席向本级会员(代表)大会述职、接受评议监督和罢免。要广泛开展学习活动，努力提高工会干部素质，用先进的理论和知识武装他们的头脑，进一步提高他们的创新意识和对新形势下工会工作遇到的各种矛盾和问题的认识，以不断增强工会干部参与公共政策工作的主动性、预见性和科学性。
三是多层面、宽领域、富有成效地推进工会的参与工作。要通盘设计工会参与公共政策各个过程的策略，做到有计划、有重点；要坚持经实践证明行之有效的工会参与方式，继续依法推动建立各级工会与政府召开联席(联系)会议制度和建立劳动关系三方协调机制，还要积极创造条件，以适当形式加强与各级人大、政协等有关部门的联系，不断拓宽工会参与公共政策的途径；工会应建立新闻发言人和记者招待会制度，发表工会对时政或有关问题的意见，定期向社会施加影响；同时，可以在工会自己的媒体或大众媒体上经常开展民意测验活动，还可以采取各种灵活方式，直接组织职工就重大政策问题进行讨论、表达意见，形成工会与职工双向互动的综合利益要求的机制；为正确检验政策执行后对职工的影响和效果，工会还要依靠自己的组织优势和专、兼职研究专家队伍，建立独立的政策评估机制。
四是加强调查研究和政策研究。这是工会做好参与工作的前提和保证，鉴于工会研究队伍普遍薄弱的情况，建议各级工会采取自由招标、委托研究方式，努力与社会各有关方面合作，建立工会的专、兼职专家队伍，通过借势、借力开展共同调查、共同研究、共同运用和转化调研成果，逐步形成工会上下、内外联合调研的工作格局和运行机制。在政策导向上，要鼓励工会系统内外多部门跨学科的自由研究，以利新思路的产生。与此同时，要制定研究规划，确立研究课题，要特别重视组织力量开展前瞻性的研究。要建立工会自己的信息统计系统，运用先进的科技手段、统计方法和工具，做好信息、数据等第一手基础材料的收集工作，并做到前瞻性的定性、定量研究分析，及时为工会在参与中更好地表达职工利益要求提依据。
(作者单位：江门市总工会)