浅谈政府在解决下岗失业人员再就业中的作用

近年来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，产业结构的调整，企业体制改革的不断深入，导致了大批的职工下岗失业。椐国家统计局的统计公报，1998年至2002年上半年，我国国有企业下岗失业人员累计近3000多万人。如何促进下岗失业人员实现再就业，保持改革、发展、稳定的社会政治局面，已成为近年各级政府亟待解决的问题。就业是民生之本。再就业，既是一个就业问题，同时又是一个特殊的就业问题，既是重大的经济问题，又是重大的政治问题，这个问题政府既不能忽视，更不能回避，而必须承担起在解决下岗失业人员再就业问题上的职能和责任。

由政府解决下岗失业人员再就业问题，并不是要政府重新将他们的就业都包揽下来，而必须从全新的视野和角度，从宏观决策的高度分析和解决这个问题。具体来说，政府应从如下几个主要方面发挥作用，促进下岗失业人员实现再就业。

一、将再就业工作纳入政绩考核，落实政府责任制

“就业靠市场，岗位靠竞争”，讲的是广大下岗失业人员要转变就业观念的道理，这并不是说，政府可以撒手不管了。相反，让成千上万的下岗失业人员实现充分适度就业，各级政府是第一责任者。我国是社会主义国家，各级政府都是人民的政府，为人民谋利益，办实事是我们的宗旨，这就决定了在加大企业改革力度时，不能简单地将工厂一改了之，一关了之，将工人一裁了之，必须有组织、有领导、有步骤地解决好下岗失业人员再就业问题，把改革中因利益调整带来的“阵痛”减少到最低限度，以确保改革、发展、稳定的良性循环。

人民安居乐业是社会稳定的基础，再就业问题解决不好，劳动者不能乐业，就等于没有饭碗，这是社会稳定的大事。但是，我们现在在评价一个地方的领导者的政绩时，总是习惯于看增加了多少产值，上了多少个项目，很少将再就业问题解决得好与否，与政绩联系起来。一些政府的领导在淡经济时谈上半天也未必会提到失业和再就业问题。要改变地方领导的这种状况，应当通过落实责任制度等措施，将责任落到各级政府领导身上，像控制物价上涨那样控制失业率上增长，像抓项目那样抓就业率，像抓菜蓝子工程那样抓就业工程。

二、把发展经济与促进再就业有机结合起来

在过去很长一段时期里，我国制定国民经济发展计划中，就业问题一直摆在次要位置，就业工作在政府工作中也相应排在次要地位，并且只有作为劳动部门的一项工作。

近年来，由于失业职工和企业下岗职工人数急剧增多，就业形势十分严峻，从而引起了各级政府对就业和再就业问题的高度重视，并且制定了一系列政策和措施促进再就业。然而，目前各级政府在宏观经济管理与促进就业和再就业的有机结合方面，仍然存在着一些薄弱环节。例如，在政府制定经济发展计划方面，往往偏重于规模、速度和效益，对如何促进就业和再就业则显得不够具体和明确，在制定各项经济政策时也未充分考虑扩大就业的需要。经济增长是扩大就业的重要前提条件，因为就业机会是在经济增长过程中创造的。但这并不意味着保持一定的经济增长速度就业问题就能自然而然地得到解决，近年来，我国经济速度保持良好的增长势头，但有相当部分国企职工是由于产业结构调整下岗失业的。因此，就业和再就业问题解决不仅需要有一定的经济增长速度，还需要有一个合理的经济结构，同时要有一套有利于扩大就业的产业政策，投资政策和贸易政策。西方发达国家制定产业政策和贸易政策时，一般是充分考虑扩大就业的需要的，能够创造一定数量的就业机会，往往能够作为政府批准一个贸易项目的重要理由。相比较而言，我们的产业政策和贸易政策等经济政策，对扩大就业的考虑就显得很不够。你很少会听到在论证某项政策调整或论证一个项目某一笔贸易时，会将这会带来多少就业机会作为一条理由，或者说在作出这些决策时就没有很好地去研究一下这项决策与就业的关系。这种状况应当改变。各级政府应认真结合当地实际，研究产业政策、贸易政策、投资政策和产业结构、企业结构等经济结构、经济项目的立项，不但要考虑经济效益，更要考虑能否创造就业岗位。如果既保持一定的经济增长速度，又保持一种合理的经济结构，则会带来更多的就业机会。

三、加强人力资源开发，实现劳动力资源优势的转化

中国劳动力资源丰富而物质资源相对贫乏，这是中国最基本的国情。所以，如何以丰富的劳动力资源替代短缺的物质资源，将人口多，就业压力大这个包袱转化为物质财富这个优势，是中国政府解决就业和再就业的重要问题。在我国，长期以来由于只注重财力、物力的分配与增长，忽视人力资源的开发和利用，更没有将两者统筹起来加以考虑，使得本可以发挥重要作用的人力资源优势变成一个难以承受的阻碍经济发展包袱。因此，我国政府要解决就业和再就业问题，必须将就业和人力资源开发利用作为一个战略问题对待，加强对劳动力资源开发利用的宏观决策。企业下岗失业人员大部分是有劳动能力的甚至还有丰富业务(技术)经验的劳动力，是人力资源的重要组成部分。人力资源开发的战略目标和规划理应包括这部分人员，政府应制定适应不同阶段开发利用的引导政策，并把解决企业下岗失业人员再就业纳入整个劳动就业工作中去，与城镇新成长的劳动力和向城镇涌动的农村剩余劳动力统筹兼顾、做到科学安排、综合开发利用。

四、从总量上控制劳动力的增长

一个国家劳动力的供求状况主要取决于劳动力的供给和经济发展对劳动力的需求。目前，下岗失业人员再就业难的一个重要原因，是我国劳动力供给远远大于需求，市场上可供用人单位选择的人才太多了，所以招工非常挑剔，一般都要求30岁以下，而女的35岁以上、男的40岁以上，已经是比较难找到工作了。因此，解决下岗失业人员再就业问题从根本上来说，是要控制劳动力的供给，而减少劳动力的根本措施是降低人口自然增长率。多年来，我国政府狠抓了计划生育，有效地控制了人口的过快增长，但在我国农村，尤其部分落后地区的计划生育工作比较薄弱，超生现象仍然比较严重，这就给将来的劳动力问题埋下了祸根。据劳动部门测算，今后15年，是我国劳动力增长高峰期，每年新成长的劳动力在1000万左右，农村剩余劳动力跨地区流动将达3000万2，如此巨大的劳动力供给，将给下岗失业人员再就业造成巨大的压力。因此，各级政府应坚定不移地严格执行国家的计划生育政策，从源头上控制劳动力的过快增长，从根本上缓解就业压力。否则，就业——失业——再就业——再失业将不断重演。

五、在调整产业结构中，进一步发展第三产业

产业结构的调整是解决就业问题的重要途径。目前我国下岗失业人员中，有相当部分是由于产业结构的不合理造成的。调整产业结构短期内可能会使大量的剩余劳动力被抛出，下岗失业人员队伍进一步扩大。但从长远看，通过产业结构的调整、优化，可以促进国民经济协调发展，增加大量的就业岗位。

为了加速国家经济腾飞的过程，强化技术、信息密集型企业建设是正确的，但是依照国家总体现状，在科技兴起的同时，通过加大劳动密集型企业的投资量，开发具有竞争力和市场潜力的劳动密集型生产项目，来分流企业下岗失业人员也是十分必要的。在产业结构调整中，应进一步发展第三产业。在国民经济的三大产业中，第三产业主要是劳动密集型企业，它是最大的劳动力“蓄水池”，它能够吸呐大量的劳动力，而且它的就业领域宽广，形式多样，适合于不同特点的就业人群，是非常重要的就业渠道。从从业人员比例看，去年我国第三产业从业人员占全部从业人员的比例不到三成，而发达国家却在60％以上，即使是发展中国家也达到50％左右，从绝对数字看，90年代，我国第二产业增长值每增长一个百分点平均增加就业岗位17万个，而第三产业增加值每增加一个百分点平均增加就业岗位在85万个。因此，发展第三产业解决就业和再就业问题大有可为。

六、进一步完善社会保障制度

社会保障制度的建立是一个国家达到社会稳定、实现人民安居乐业、长治久安的一项重要内容。从市场经济国家的经验看，建立健全完善的社会保障制度对于保障失业者的生活，为其再就业创造条件，具有重要意义。从目前情况看，我国现行的社会保障制度虽然实施多年，保障范围也较广泛，有养老、医疗、工伤、失业等等，但其主要在国有和集体企业单位中实施。在当前市场经济体制的大环境下，显示出了明显的滞后性与不适应性，存在着覆盖面小，实施范围窄，社会化程度低等问题，许多外商投资企业、私营企业、民营企业等没有参加上述社会保险的统筹。这种状况使国有企业集体企业下岗失业人员对进人非国有企业就业和自谋职业存在后顾之忧。某市举办的一次有4000多个工作岗位的职业介绍活动，1000多人进场洽谈，达成’700个意向，但最后上岗的只有240多人。大多数人拒绝新岗位的一个重要原因是社会保险问题得不到解决。因此，政府应加快以养老、医疗、工伤、失业保险为重点的社会保险制度的改革步伐，使其覆盖所有企业和所有职工，解决下岗失业人员到非国有企业就业的后顾之忧。

七、强化劳动力市场管理，积极推进劳动力市场建设

劳动力市场的培育是市场经济条件下深化劳动用工制度和就业制度改革，增强企业活力的重要途径。下岗失业职工的再就业主要是通过劳动力市场实现的，在这方面，各地已创造出了不少成功的经验。但目前劳动力市场管理比较混乱，一方面登记失业人员和下岗职工数量很大，另一方面在失业和下岗人员中又有大量的隐性就业者；不少地方的劳动力市场建设工作没有跟上，对下岗失业人员的再就业服务不够；有的地方劳动力市场秩序不够规范，用工信息不灵，招工企业存在歧视下岗失业职工现象；非法劳务中介、虚假招聘行为等现象时有发生。劳动力市场存在的这些不合理现象，给再就业造成了障碍，也说明我国劳动力市场的建设远远不能适应市场经济和就业方式市场化的新形势。因此，各级政府必须加快劳动力市场的管理和建设。首先，要健全就业登记制度，尽快使隐性就业显性化，把有限的资金用于急需帮助的下岗失业职工。其次，尽快出台劳动力市场管理法规，规范职业介绍程序，坚决打击非法职介活动。其三，进一步健全劳动力市场信息网络，建立统一管理的全国和地方劳动力市场信息网，以利于劳动力资源的管理与协调。其四，要逐步有条件地向非劳职介机构开放信息，让他们使用劳动部门的系统，安装电脑终端，利用劳动部门的信息，做到资源共享，把劳动部门的工作延伸下去，调动一切积极因素，共同为再就业服务。

八、实现劳动力素质的全面提高

中国劳动力资源丰富，这更多的是从数量上讲的。如果从质量上看，中国的劳动力资源又显得十分匮乏了。据有关资料显示，在我国劳动人口中，大专水平以上的只占2％，城镇企业1．4亿职工中，技术工人只占一半，在7000万技术工人中，中级技工仅占35％，高级以上技工仅占3．5％4。因为劳动力素质低下，高素质的劳动力稀缺，形成了我国就业的奇怪现象；一方面大量的下岗失业人员找不到工作，另一方面又有许多岗位找不到合适的劳动者。这表明，劳动者素质低下亦成为障碍再就业的一个重要因素。实际上，任何一个岗位对劳动者素质都有相应要求，劳动者素质越高，适应性就越强，就业机会越大，因此，加强职业培训，提高劳动者的技能与素质，成为所有国家解决就业问题的重要举措。80年代以来，随着失业危机日趋严重，西方工业化市场经济国家把发展职业培训特别是就业训练作为促进就业、减少失业的优先措施。这些国家发展职业培训的趋势是，把培训和实现就业紧密地结合起来。而在我国，由于经济比较落后，国家财力有限，对教育的投入一直不足，对职工教育也不够重视，无论是培训规模还是培训的内容和质量，都还远远不适应市场经济发展的要求。要提高劳动者的素质就必须要求政府调整教育结构，加大在对职业培训的投入，扩大职业培训的规模，为就业和下岗失业人员再就业创造良好的条件。

九、鼓励创业型就业，并为其营造良好的环境

为了解决下岗失业人员再就业问题，各级政府相继出台了下岗失业人员申办个体工商户、私营企业或通过灵活方式自谋职业的可申请2万元左右小额贷款；下岗失业人员从事个体经营的3年内免征营业税、教育费附加和企业所得税；开辟再就业一条街、创业市场等一系列优惠政策措施，但起到的作用并不理想。如某市为下岗失业人员提供的再就业市场，虽然是做生意的黄金地段，但生意总是旺不起来。究其原因有三：一是政府的引导不够，政府只允许下岗人员进场经营，不允许有资金懂做生意的其他人进场经营，因而未能形成良性循环；二是宣传力度不够，下岗人员因缺乏资金等原因无法做广告，政府对此类公益广告却很少，该创业市场虽邻近一大型购物中心，但光顾的人却甚少，因而生意很难做；三是下岗人员会做生意的人不多。针对这种状况，首先，政府应加强创业培训。德国的创业培训开展得比较成功，对于有意创造企业并有合理化市场预测的失业者，可参加德国行业协会免费举办的全日制企业创始人培训班，培训期长达1．5年，培训的学员全面学习信贷、财务、税收、营销等基本知识，以及国家和州的有关法律、法规、了解企业申办程序，遇到问题专家可及时给予指导和帮助。培训期间，学员享有生活费用补贴。一些小型企业随着培训的进行逐步建立了起来。其次，开放创业市场的部分摊位，让那些有能力会做生意的人进场经营，以带旺创业市场。其三，加大对创业市场的公益宣传，扩大影响。通过这一系列措施，为创业型就业营造良好的创业环境。

(作者单位：江门市总工会)