优化就业结构 促进广东就业

我国是一个人口大国，就业矛盾十分尖锐，就业是我国全面建设小康社会所亟待解决的一大问题。江泽民同志在十六大报告中指出“就业是民生之本”，要求“千方百计扩大就业，不断改善人民生活”。改革开放二十多年来，广东经济社会发展很快，为解决广东的乃至全国的就业问题做出了贡献。但是，广东也是一个人口大省，而且劳动力群体的年龄重心向青壮年偏移。因此，广东就业总量的矛盾已日渐凸现。特别是广东的经济体制改革、产业结构调整，以及区域经济发展不平衡等，使广东的结构性失业问题十分突出。本文试图通过分析广东就业结构的特点和存在的问题，探讨就业结构的内在变化规律，为优化就业结构，促进广东就业提供科学的决策依据。

一、广东就业结构的基本特点

就业结构是就业人群在各地区和产业、行业等的分布情况。就业结构受经济社会发展水平、产业结构调整、工资水平以及劳动者自身素质等方面的因素所决定和影响，同时它也会制约产业结构调整。改革开放以来特别是近几年来，随着经济社会的快速发展和产业结构调整力度的不断加大，广东的就业结构也发生了很大的变化，主要呈以下几个特点：

1、就业人群在三大产业的分布持续调整。

改革开放以来，广东加快了三大产业结构的调整，就业人口在三大产业的分布发生了很大的变化：第三产业在近十年得到了迅速的发展，对就业的贡献增长较快。就业人数由1990年的618．02万人增加到2000年的1605．43万人，在三大产业中位居第一。第二产业近几年在GDP的比重都达到了50％，但对就业的贡献呈现出下降的趋势，第二产业中就业的增量虽然达到1503．45万人，但从业人员的比重近几年有所减少。从事第一产业的劳动力持续减少，10年下降19个百分点，但近几年减速有所放缓。在三大产业中就业的劳动力的比例，已由1990年的52．97：27．21：19．82。调整为2000年的33．86：31．99：34．15(见表一、图一)。表一：三大产业GDP和从业人员的构成 ，图一：三大产业GDP和三大产业从业人员变化图。

2、流向非农行业的劳动者较多。

1990至2000年十年间，在国民经济的13大行业中，除农、林、牧、水利业的从业人员有较大的减少外(共减少51．93万人，所占比例下降了18．84个百分点，降为33．86％)，其他行业的从业人员数均有不同程度的增加。在从业人员构成和绝对人数中上升较快的是工业和商业、饮食业、物质供销和仓储业，两者所占的构成分别由1990年的19．02％和7．5％，上升为2000年的23．97％和1 1．93％，分别上升了4．95个百分点和4．43个百分点，从业人数则分别增加了480．36万人和326．9万人；建筑业与房地产、公用事业、居民和服务业的从业人员也增长较快，构成分别上升了2．08个百分点和1．52个百分点，达到了8．02％和2．82％(见表二)。表二：按国民经济行业分的劳动力分布

3、非公有制企业逐步成为就业的热点。

随着所有制改革的深化和劳动力配置的所有制多元化，广东国有和集体经济单位对就业的贡献在持续下降，而非公有经济对就业贡献的增长趋势较快。1990年国有企业就业人数为368．65万人，到2000年已降至242。82万人，城镇集体单位从业人员也由207．62万人减至123．93万人，减幅分别为34．13％和40．31％。而其他各种经济单位从业人数则由1990年的49．74万人，增加到2000年的231．79万人，增加了3．66倍；城镇个体从业人员由67．94万人增加到164．94万人，上升1．43倍，私营企业从业人数从1995年的76万人增加到2000年的151．73万人，5年间上升了近1倍。(见图二)

4、多种灵活就业方式活跃。

随着广东经济社会的快速发展，改革的深化和人民生活水平的提高，劳动者参与社会经济活动的方式也变得越来越灵活多样，经济发达的珠三角经济区的灵活就业尤为活跃。目前广东从事灵活就业者是下岗失业人员、外来工和一些专业技术人员及退休人员，他们主要是以从事个体经济或私营经济的形式参加社会经济活动，或以季节工、临时工等多种多样的方式从事着社会经济活动。2000年广东城镇从事个体经济和私营经济的从业者共有316万人，占城镇从业人员总数的16．5％。广东灵活就业涉及的领域广泛，人数比较多的，一是开办微型企业，为大中型企业承包生产零配件、包装印刷等；二是城市社区服务业，主要是从事家政、卫生、保洁、修理、美容美发、文化娱乐、小商店、下饭店等；三是独立服务者，如街头小贩、卖报员、钟点工等，还有少数独立开业的专业技术人员和具有特殊技艺的人员，如律师、自由撰稿人、中介经纪、广告人等自由职业者。

5、从业人员分布的区域差距大。

广东从业人员分布存在很大的区域差异性，这种差异性体现在两个方面，一是地区间从业人员分布的不平衡性，二是城乡间的差异性。珠三角经济区作为广东乃至全国经济最活跃的地区之一，劳动力向其集中的趋势较为明显，不仅广东省内东西两翼和山区的劳动力频密地流向珠三角地区，省外劳动力也相对集中在珠三角经济区。从人口的分布情况看，全省人口密度为474．11人／每平方公里，而珠三角经济区的人口密度却达到1028．32人／每平方公里，最密集的深圳和东莞，分别达到3596人／每平方公里和2615人／每平方公里。鉴于流动人口中人力资源的比重超过93g／o，故我们还可以通过流动人口来分析从业人员的分布情况。据统计，2000年，珠三角经济区的流动人口达到1929．34万人，占全省流动人口总数的91．64％，而分布在东西两翼和山区的流动人口仅为8．36％。同时，东西两翼和山区流出人口达到600万人，占全省外出人口的80．87％。从城乡分布来看，省内流动人口中，来自农村的人口高于来自城镇的人口，两者之比为1．15：1。但无论是省内流动人口还是省外流动人口，其去向主要集中在城镇，其中流向市的占53．95％，流向镇的占24．93％，流向乡的占21．12％(见图三)。广东流动人口的这种趋向，大大拉大了城乡从业人员的分布差距。

二、广东就业结构中存在的突出问题

广东就业结构的变化总体来看是积极的，适应了经济结构调整的需要，促进了经济社会的发展。但广东的就业结构仍然存在许多问题，总的来说是滞后于经济结构的调整和经济社会的发展，具体来说主要存在以下几方面的突出问题：

1、三大产业的从业人员结构仍不合理。

一是分布在第一产业的从业人员太大。目前广东第一产业GDP仅占整个GDP的10．35％，但容纳的从业人员却占整个从业人员的33．86％。近几年第一产业的从业人员减速缓慢有的年份甚至不减反增，这反映出目前广东农业劳动力向非农产业转移的困难，农业劳动力并没有随着工业化、城市化的发展而大量转移到城市和工业部门中。二是在第二产业的从业人员的比重下降过快。近几年广东第二GDP所占份额一直在50％以上，但从业人员所占份额却在持续下降。这其中有因广东工业科技进步等原因而导致对劳动力需求的减少，但在另一方面也反映出在产业政策上，目前阶段的广东如何在发展高新技术产业和资本密集型产业的同时，继续适度发展劳动密集型产业，以解决广东的就业问题。三是第三产业吸纳劳动力偏少，与其GDP所占的比重和产业特点不称。2000年第三产业GDP比重已达39．26％，而从业人员的比重只有34．15％。由于第三产业吸纳劳动力就业的成本较第一产业低，因此第三产业在吸纳劳动者方面尚有很大的空间。总的来看，广东从业人员在三大产业的分布，要达到发达国家的标准(5：30：65)尚有比较大的距离。

2、劳动者到高新技术产业和第三产业的一些行业就业困难。

近年来，广东特别是珠三角经济区的工业经济结构不断变化，电子及通讯设备制造业为代表的高新技术产业发展很快，已成为广东经济增长的“主力发动机”，2000年其产值达到2846．81亿元，占工业总产值的17．2％，比1995年提高了10个百分点。但由于广东从业人员的科学技术水平和职业技能素质偏低，严重制约着这方面的就业。据统计，2000年广东人口中，具有大学(指大专以上)仅占3．56％。目前在广东的流动人口中，具有大学(指大专以上)仅为3．19％，初中及以下程度的占三分之二多，基本上只能适应劳动密集型企业的工作。据广东省企业调查队的一项调查，广东企业技术工人整体素质呈现“三多三少”现象，即文化程度低的多，高的少；中低等级的多，高等级的少；高等级技术工人年龄大的多，年轻的少。企业普遍认为技术工人的合理结构应是：高级工及以上等级的技术工人比例为45％(其中高级技师占5％，技师占10％，高级工占30％)，中级工及以下的技术工人比例为55％(其中中级工为35％，初级工为20％)。但目前企业技术工人结构是：高级工及以上为24．2％，中级工及以上为75．8％，两者相差甚远。有测算指广东缺10万名数控机床熟练工，又有报道称，年薪10万难招数控机床的高级技工。除了劳动者素质不适应企业的需要外，第三产业中的一些行业，如电讯、电力、自来水等存在不同程度的垄断，用人也未放开，不利于劳动者到这些行业、企业竞争就业。

3、东西两翼和山区劳动力分布的数量与素质矛盾尖锐。

东西两翼和山区由于区位条件、产业结构、经济社会发展水平等方面的原因，虽然人口密度较珠三角经济区要小，但其劳动力资源仍然供大于求，农村劳动力仍需大量外输。但另一方面，东西两翼和山区经济发展所急需的各类人才却严重不足。东西两翼和山区高素质的劳动力本来就少，从每10万人中拥有高中、中专及以上文化程度的人口数这一指标来看，东西两翼和山区平均不到1万人，而珠三角则在1．5万人以上。东西两翼和山区大量具有较高文化层次和一技之长的劳动者已经外流，而外出接受高等教育的新成长的劳动力又不愿意返回本地。最近在暨南大学举行的广东省高校毕业生银行系统专场招聘会上，就出现了一幕对比鲜明的景观：广州、深圳等珠三角城市的支行摊点前迅速聚集起了几条“人龙”，而其他城市的支行却热闹不起来，有的甚至难见人影。这只不过是东西两翼和山区人才匮缺的一个缩影。大量低素质的富余劳动力无法外输，同时急需的高素质的劳动力又严重不足，是东西两翼和山区劳动力分布的一大矛盾。

4、部分从业人员流动性过大。

在广东的2000多万流动就业大军，普遍具有很强的兼业性、“两栖性”和短期性。对大多数人来说，外出打工只是暂时的，他们一年一度或长或短时间返乡探亲。由于广东各地以及不同行业、企业的工资收入存在差异，加上现有劳动政策法规对劳动者的流动缺少约束。而且广东各地劳动力市场的开放度普遍较高．导致大量的流动从业人员频繁换厂；由于劳动力市场信息不畅而盲目辞工转工的也不少，造成就业的不稳定性较高。据调查，外来工较多的企业，职工年流动率一般在20％以上，高的甚至达到50％0不少打工者一年转两、三个厂的情况属于普遍现象。即使是待遇较好的技术工人，外流现象也呈逐年增加的趋势。广东省企业调查队在一项调查中发现，1998—2000年企业技术工人外流比重分别达到4．0％、6．0％、10．5％，关键岗位外流人员占外流人员一半的企业占47．2％。按照国际通行标准，如果技术工人外流达到10％，就会被视为企业公众现象不佳。这种较高的流动性，不仅对企业的正常生产经营造成很大影响，不利于企业生产工艺水平和劳动生产率的提高，也不利于劳动者自身职业技能和工作能力的提高和事业的发展。

5、结构性失业增多导致城镇登记失业率不断上升。

广东近几年登记失业率呈现逐年上升的趋势。2000年，全省平均失业率为2．9％，较高的是清远、河源和广州，分别达到3．6％、3．3％和3．2％，最低的是东莞，为0．6％。(见图四)从这几年广东城镇失业人员的情况来看，大多数是就业转失业人员。广东近几年平均下岗失业的职工约为50万人，他们大多数是因为国有经济体制改革和产业结构调整而下岗失业的。由于这部分人主要是在广东传统的轻工、纺织、食品、电子(主要是组装)、机械等行业改组改造兼并过程中淘汰出来的，适合他们就业的岗位已不复存在或以及很少，而他们本人又面临年纪偏大、职业技能单一等问题，再就业普遍困难。因此，尽管广州、深圳等珠三角经济区的城市，虽然就业环境较其他地区来说是比较宽松的，但由于结构性失业人员较难再就业，导致这些城市的城镇登记失业率依然比较高。随着广东从以轻工为主的产业结构进一步向蓖化产业结构演化，广东因产业结构调整而导致的结构性失业问题仍然在一个时期内比较严重。

图四：部分地区城镇登记失业率变化图

三、优化广东就业结构的对策意见

广东的就业结构调整、优化，必须适应广东产业结构调整的需要，有利于促进产业结构调整和生产力的发展，必须按照全面建设小康社会和广东率先实现现代化这个大要求来考虑。针对广东就业结构存在的突出问题，结合广东经济社会发展的实际，提出促进广东就业结构调整优化的建议。

1、树立就业优先的发展目标，制定有利于不断增加就业岗位的经济社会发展政策。

广东在全面建设小康社会，率先实现现代化的过程中，应坚持以人为本的发展观，妥善解决日益严重的结构性失业问题。如果不把失业率控制在一个适当的水平上，实现比较充分的就业，全面建设小康社会和实现现代化就会变成一句空话。因此，广东各级党委和政府要按照十六大的要求，“必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责”，把实现充分就业作为宏观调控的目标，把降低失业率，创造就业机会作为国民经济和社会发展的重要目标和政府经济工作的首要任务。解决就业问题，必须依靠经济发展；但经济发展了并不等于就解决了就业问题。广东这几年一直保持较高的经济发展速度，主要是依赖技术进步和资本投入，劳动投入的增长贡献越来越小，失业率持续攀升，这种经济增长方式与广东的基本省情不符，应对这一经济增长方式做必要的调整。当前，广东经济正处在结构调整的重要时期。在研究制定产业政策和经济社会发展目标时，应充分考虑广东是一个人口大省，劳动力资源丰富的特点，把增加就业岗位，扩大就业总量，解决好结构性失业问题作为经济社会协调发展的优先目标，实现有利于促进就业的长期发展战略和宏观经济政策，统筹好产业结构调整、国有企业改革与扩大就业的关系，继续大力发展劳动密集产业，选择“节省资本、多用劳动”的工业化技术路线，有选择的发展资本密集、资源密集和技术密集的产业，提高就业弹性。这样既可以满足产业结构升级的需要，又可以利用丰富的劳动力资源，降低失业率，减少经济发展的社会成本。轻工、纺织、服装、玩具、工艺、制鞋、皮革、食品等是广东具有一定比较优势的产业，也是劳动密集型产业。广东的产业结构在向重化产业演化时，仍然要重视发展这些产业；在利用高新技术对这些产业进行改造，以提高效率时，要重视如何充分利用广东丰富的人力资本。

2、大力发展第三产业，不断扩大其就业容量。

在三大产业中，第三产业不仅吸纳一名劳动者就业所需的资本量比起第二产业来要少得多，而且它的就业领域宽广，形式多样，适合于不同特点的就业人群。因此，广东近几年来第三产业的就业增长率明显高于其他产业，已成为就业的主渠道。但在第三产业就业的从业人员所占份额仍然偏低，继续扩大就业容量的空间还很大。广东在产业结构调整中，应进一步发展第三产业，通过实现服务业的快速发展，推动就业容量的扩大。当前在一些服务行业还存在比较浓厚的计划经济色彩，不少仍然处于国家垄断之中，这既不利于这些服务行业的发展，也不利于扩大就业。广东应加大这方面的改革力度，尽快打破这些服务行业的地方保护和部门、行业垄断，深化国有服务企业的改革，及早实现各类服务市场的开放，推进市场化、产业化、社会化和国际化。通过打破垄断，加快服务行业的发展，进一步扩大就业。要适应城镇居民服务消费增长的需求，积极培育社区服务业这个新增长点，促进城市服务业就业岗位的增加。

3、加快发展教育和培训事业，提高人力资源开发水平。

劳动者科学文化素质和职业技能水平偏低，是当前制约广东就业结构调整和扩大就业的一大因素。2000年广东各类机构、高校和大中型企业从事科技活动的人员仅14．61万人，其中科技家和工程师仅9．13万人，比1995年只提高0．1个百分点。广东每10万人中具有大学程度的仅有3560人。从农村劳动力的素质来看，初中文化程度以下的农村劳动力的比重仍占86．4％，没有受过专业技术培训的劳动力达到88．6％。劳动者这样的素质，是无法适应科学技术日新月异，产业结构调整速度日益加快的新形势的。广东是一个人口大省，在经济转型时期应该走人力资本投资、强化人力资源开发利用之路，扬人力资源丰裕之长，避物质资源不足之短，以人力资本积累代替和补充物质资本积累之短缺，这样才可能有效缓解经济发展中的特殊困难和矛盾，从而推动经济建设顺利进行。发展多种形式的教育与培训，是提高劳动者素质的重要手段，也是人力资源开发的基础工作。因此，广东要进一步大力加强作为提高人口素质奠基工程的基础教育，使中小学教育由应试教育向素质教育转变；适应

改革开放和现代化建设的需要，积极探索高校发展的新路子，在规模有较大发展的基础上，使结构更加合理，质量和效益明显提高；重视和积极发展职业教育，充分调动各部门、各单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业教育的局面，面向生产建设的第一线，根据劳动力市场的需求，培养大批动手能力强、职业技能水平高、具有创新精神的劳动者；加强学校教育和校外培训、职前教育和职后教育的衔接，本着学用结合、按需施教和注重实效的原则，大力开展岗位培训和继续教育，同时，逐步建立和完善岗位培训制度、证书制度、资格考试和考核制度。

4、加快城镇化建设和推进农业产业化并重，积极解决农村剩余劳动力。

从数量来看，农村劳动力就业问题是广东就业的主要矛盾。解决广东农村劳动力就业的问题，一方面要继续实行现行的一些行之有效的办法，如积极开展“劳务扶贫”、“智力扶贫”，有组织地对农村劳动力进行培训和输出。但在当前农村劳动力因多种原因而出现转移困难的情况下，另一方面也是更重要的方面，是要坚持两条腿走路的办法，一是加快广东的城市化进程。按照区域协调发展的方针，形成合理的城镇体系，特别是要通过调整、优化地区、城市间的产业布局与分工，加强广州、深圳两大中心城市和珠三角经济区的的经济辐射作用，大力推进东西两翼和山区的城市化进程，积极发展小城镇，进一步推动乡镇企业的发展，加快形成这些地区经济发展的增长极，引导农村劳动力就近转移到小城镇，解决农村剩余劳动力的就业问题。二是积极推进农业产业化经营。农业产业化把农业生产、加工、销售有机地结合起来，有利于把分散的农户生产和市场需求统一起来，克服农户生产的分散性和盲目性，形成农村规模经济。农业产业化不仅可以大大提高农业生产的经济效益，而且可以使农村人力资源得到较好的使用，并促进农村人口向城镇积聚，推动城镇化建设。东西两翼和山区农村和农业都有各自优势和特点，有各自的主导产业、龙头企业和名牌产品，很多地方形成了“一村一品”、“一乡一品”的格局，并形成“公司+基地+农户”这种新型的生产经营模式，既振兴了一方经济，又吸纳了当地大量的劳动力。如韶关市30家农业龙头企业2001年的销售收入就达19．2亿元，带动紧密型农户13万户，占全市农户总数的30％。

5、理顺政策，进一步发展多种灵活就业形式。

从市场经济转轨国家的经验来看，采取多种灵活就业形式的就业呈上升趋势是其共同特点，这是就业结构调整的必然结果。广东多种灵活就业形式还有很大的发展空间。但是现行的大多数劳动和社会保险的政策法规，主要是依据正规就业所设计的，不适应灵活就业。因此，很有必要在劳动关系的建立、劳动合同的文本及其签订、工资制度及工资支付办法、社会保险制度等方面，制订出台能覆盖灵活就业的政策法规。同时要营造有利于灵活就业形式发展的环境，针对不同的就业群体，在工商登记、资格许可证发放、税收、信贷等方面给予扶持。要积极探索实行灵活的就业制度，鼓励在职职工留职停薪、退职下岗、提前退休，允许在职女职工分阶段就业，如怀孕、生孩子、照顾年幼子女、照顾家中病人或老年人，鼓励失业青年和下岗女职工非全日制的记时或记件工作，逐步降低总人口就业率和妇女就业参考率。鼓励、指导有潜力的下岗失业人员自行组织起来，以社区为依托，以社区服务业、家庭手工业为主体实现自我创业。

6、制定落实优惠政策，增强东西两翼和山区对人才的吸引力。

由于东西两翼和山区与珠三角经济区经济社会发展水平差距过大，收入差距悬殊，造成这些地区人才外流现象严重，极大地制约着这些地区的经济社会发展，并进而影响这些地区的就业。为了改变这个现状，增强东西两翼和山区对人才的吸引力，加快这些地区的经济社会发展，以促进这些地区的就业，很有必要实行鼓励人才到东西两翼和山区工作的优惠政策。省政府应建立东西两翼和山区人才补助制度，由省财政安排资金，对到东西两翼和山区工作的人才，按照略同于珠三角工作的同类人才的工资予以补差，鼓励人才流向这些地区，解决这些地区人才不足的问题。东西两翼和山区政府也要在户籍流动、住房安排、家属安置、子女就学等方面给予优惠政策措施，更重要的是为人才提供良好的创业环境和发展机会，使他们能够有用武之地，能够发挥自己的才华。

7、积极开展就业援助行动，帮助就业弱势群体尽快实现再就业。

保护就业弱势群体，帮助他们尽快就业，是各级政府的重要职责，也是就业结构调整过程中不可回避的问题。广东应充分利用自身的有利条件，积极实施就业援助行动。对就业弱势群体的援助，应根据援助的具体对象，研究制定帮助、扶持弱势群体就业的政策措施和工作目标；要逐步建立和完善在市场经济条件下为弱势群体提供就业帮助的常规制度，综合运用政策引导、市场调节的机制，积极开发、组织就业岗位，特别是要结合开展社区就业工作的实际，大力拓展适合不同类型弱势群体就业的岗位，提供给弱势群体选择就业；要按照“一三一”再就业服务规定，重点为弱势群体免费提供职业指导、职业介绍和职业培训，同时为他们提供劳动关系、社会保险转移和接续等方面的服务。多方筹集资金，通过对弱势群体给予一定的经济补助，降低企业使用这部分劳动力的成本，增加这部分人的收入水平，增强其就业愿望和动力，变以往的保生活为促就业。广东近几年来开展了大规模的基础设施建设，最近省政府又决定，这两年省财政分两年拿出80亿元进行公路建设，其中30亿元用在山区。在开展这些基础设施建设时，应积极实施以工代赈计划，通过这些公共项目建设，创造适合就业弱势群体就业的岗位，优先安排本地城镇下岗失业人员上岗。

    (作者单位：广东省劳动和社会保障厅)