阳江市职工社会保障体系的状况及工会工作的探索

社会保障问题关系到亿万国民的基本民生，是广大职工最关心的热点问题。协助政府完善社会保障体系是工会的一项重要工作。社会保障是保障由于各种原因因而面临生活困难的职工的基本生活提供的资金、物资帮助。社会保障体系是社会主义市场经济的重要组成部分。新中国成立初期，阳江市根据国家制定的关于社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等一系列法律法规，初步建立起适应国情的社会保障体系，这对于保障广大劳动者的基本权益，促进经济发展和社会进步发挥了重要的作用。但是，随着国有企业改革的不断深入以及产业结构的调整，原有社会保障体系不能适应改革开放事业发展的需要。阳江市的改革开放和建设需要一个稳定的社会环境，需要逐步建立一个完善的社会保障体系。阳江市的各级工会组织应该在完善社会保障体系中发挥作用。

一、阳江市职工社会保障体系的状况

(一)、解放以来阳江市职工社会保障体系的状况

阳江市有职工15万人。过去，职工都是国有企事业单位和集体单位的职工，根据1951年颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》的规定，阳江市的职工都实行退休养老和公费医疗保险制度，对他们的直系亲属建立了公费医疗制度。对城镇贫困居民给予社会救济，对烈军属和伤残军人实行优抚安置，经费由国家统配。这一时期，阳江市社会保障的主要特点是：“低工资，多就业，高补贴，高福利。”企业招工由国家计划分配，工资由国家统一确定，保险福利待遇由国家统一规定，企业经营由国家统负盈亏。在这种体制下，企业对职工的生活，诸如住房、医疗、养老、子女入托、上学等要一包到底，对职工的生、老、病、死、残承担无限的责任。但不可否认，我国的《劳动保险条例》颁布时，阳江市的工人十分感动，认为这是党和政府的关怀，在当时的经济条件下，这种制度发挥了积极作用，即使在政治运动频繁，社会动荡不安的特殊时期，阳江市的职工群众处乱不惊，说明了职工对国家的社会保障深信不疑的结果。但是，正是由于这种“大锅饭”体制，给目前企业体制改革转换过程中难以摆脱的大量历史遗留包袱。

“文化大革命”期间，国家对社会保险基金统筹发生困难，1969年以后，阳江市的企业改为按国家规定各自支付保险金数额，社会保险实际上成了“企业保险”。1978年国务院颁布了关于安置老弱病残干部和职工退休退职的暂行办法，后又颁布了老干部离职退养的暂行规定，对原来的《劳动保险条例》局部的修改、补充和调整。在中国共产党第十二届三中全会发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》之前，阳江市职工养老保险制度的基本特点主要表现为以下几个方面：一是以企业(单位)为载体，企业(单位)按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理。二是养老金统筹模式为现收现付制。具体做法是养老金在企业(单位)营业外项目列支，职工个人不缴费。三是在国家财政对国有企业实行统收统支的计划管理体制下，这种单位列支模式，事实上是一种国有经济大统筹制度。四是在传统计划经济体制下，这种事实上的养老保障大统筹制度，后来扩展到城镇集体经济、二轻集体经济，实际上覆盖阳江市当时全部城镇工薪劳动者。五是退休职工领取养老金多少取决于工龄的长短和退休前工资的高低，在低工资条件下，作为一种补偿，养老金的替代率普遍较高。

(二)改革开放后，阳江市社会保障体系的状况

1984年中国共产党的十二届三中全会发布了《中共中央关于体制改革的决定》之后，阳江市国有企业改革全面展开，要求企业实行独立核算，自负盈亏。这一改革对养老保障体系的影响非常大，国有企业之间过去那种事实上的大统筹关系开始瓦解。新老企业之间养老不均衡问题，部分老企业如阳江市国营渔船厂、阳江市国营漆器厂等无力承担养老责任等问题迅速显露，原来那种“养老金在企业外项目列支”的办法也执行不下去。

为了解决这些问题，阳江市的一些行业试行对养老保险费用进行统筹，如阳江市二轻行业，农垦系统。即在统筹区域内的企业之间，按照“以支定收，略有节余”的原则，确定养老金的支出比例。

国家为了继续维护困难企业职工的保险待遇，保障待业(失业)职工的基本生活，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》等一系列政策，阳江市从点到面逐步推行养老、医疗、失业、工伤、生育等险种的“社会统筹”，缓解新老企业之间劳动保险费用负担畸轻畸重问题。“社会统筹”的基本内涵包括三点：一是受益准型，即保险待遇继续按国家统一规定不变或基本不变；二是社会共济，代际转移；三是“以支定收，现收现付，略有积累”的基金筹集方式。社会统筹的积极作用是在一定程度上维护了困难企业职工的保险待遇。但是，企业的既得利益与地方的既得利益难以调整是主要矛盾，社会基金收缴难，企业逃费，抗缴的现象比较普遍；由于地区间基金调剂异常困难统筹层次低，社会保险基金的管理水平和抗风险能力十分薄弱。部分地区出现风险，职工养老金欠发严重，医疗费不能报销，下岗职工基本生活没有保障，社会弱势群体中越来越多陷入贫困。

(三)、近年来阳江市社会保障的状况

在中国共产党的十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》对社会主义保障体系建设提出了全面的要求。阳江市社会保障体系的特点是“一个中心，二个确保，三条保障线”。(即“下岗职工再就业中心”；确保下岗职工基本生活费按时足额发放、确保离退休职工养老金按时足额发放；下岗职工基本生活费、失业救济费、城镇居民最低生活费。)随着社会主义市场经济目标定位和国有企业改革的逐步深化，阳江市社会主义保障体系进入一个新的阶段。

阳江市设立了“下岗职工再就业中心”，配合国有企业改革，妥善处理分流下岗：人员。根据1998年以来的统计，阳江市国有企业下岗职工共有1．69万人，其中进入再就业中心6876人。共发放下岗职工基本生活费6122万元，为下岗人职工缴纳养老保险费1738.5万元。分流安置下岗人员5789人，为配合建立独立于企业之外的社会保障体系，适时提出并启动由中心保障向失业保险保障转轨的举措。

在养老保险方面，按照“统账结合”的模鼓统一了各县(市、区)基本养老保险。阳江市共有28610名离退休人员，为了确保按时足额发放养老金，在扩面征缴，社会化发放等诸方面采取有力措施，督促落实。2002年，全市征缴养老保险费14139万元，发放养老金11673万元，全面实现按时足额发放。

在医疗保险方面，推出了职工基本医疗保险，在明确基本医疗保险的有限责任之外，建立多层次的补充医疗保险方式，对医疗机构的改革提出了比较明确的措施。

失业保险已经走上法制化轨道，基金支付能力有所增强，为保障下岗职工和失业人员基本生活发挥了重要作用。

最低生活保障救济方面，全市对12590户，共27677人以实施最低生活保障制度共发放低保金932万元。

二、阳江市职工社会保障体系存在的问题

改革开放以来，为适应经济结构转型和经济体制转轨的要求，阳江市的社会保障体系的改革取得了重要的进展，对于保障广大劳动者的基本生活起到重要的作用，有力地维护社会稳定，保障了改革开放和经济建设的顺利进行。但是，目前的社会保障制度就与多种经济成分并存的经济结构和建立社会主义市场经济体制的要求还存在着一些问题。

(一)、过去旧的社会保障体制遗留的问题

养老保障体制从“现收现付”转为“社会统筹与个人帐户相结合”是一种根本性制度的变革。通过个人帐户制实行(部分)养老金的积累，对新参加工作的职工来说没有问题，他们有足够的勤工俭学时间在个人帐户中为自己积累未来的养老金。但是，已退休的职工和实施个人帐户制度以前较早参加工作的在职职工，他们在过去的工作年限里并没有直接为自己进行养老金的积累。而是通过以前现收现付体制对上一代退休职工作出了自己的养老贡献，此外还有一部分劳动贡献通过低工资的“预先扣除”转化为政府收入并凝固在固定资产中，他们的现收现付的养老保障体制保持不变。已退休职工的养老问题及在实施个人帐户制度以前较早参加工作的在职职工进入新的养老制度后，个人帐户中必然存在部分“空帐”问题就显现出来。这种“空帐”运行的问题使一些老职工较多的县(市、区)收支不平衡，造成养老保障体制运行中的危机。

(二)、社会保障统筹的层次不高，缺乏必要的调剂

层次不高就是目前社会保险的统筹没有实施全市统筹，阳江市农垦系统的社会保险只在系统内统筹。社会保险金在各县(区)之间的调剂十分困难，其结果就是不同县(区)之间的社会保险负担苦乐不均，如阳春市面临的支付压力过大，阳东县在支付工伤保险中感到吃力。

(三)、养老金替代率过高

养老金替代率过高是传统体制“低工资、高福利”分配模式的遗留问题，由于保障观念，既得利益人及体制惯性等多方面因素的影响，至今的养老金替代率一直在80％以上，这远离大多数国家40％—60％的规律，大大增加了养老保障的支出压力。

(四)、退休年龄过早

阳江市职工法定退休年龄是男职工60岁、女职工50岁，这个退休年龄是较低的。改革以来，不但没有推迟法定退休年龄，近些年阳江市出现一些企业内提前退休，如电信、银行、电力等行业，这虽然在一定程度上减少了国有企业的就业压力，却大幅度提高了“体制内”的扶养率，使本来就已捉襟见肘的养老保障体系的收支矛盾进一步加剧。况且，许多提前退休人员并没有真正退出就业队伍，而是重新进入新经济企业中工作，从整体上看，劳动力的市场状况也没有真正得到改善。

(五)阳江市面临的城镇失业问题相当严峻

城镇失业概括主要表现两种形式：一是一般意义上的失业问题，包括因各种原因失去工作的城镇劳动力和无法获得就业机会的城镇新成长劳动力。二是在中国经济体制改革特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业，即国有企业、城镇集体企业及其他公有经济部门的职工“下岗”的问题。1998年以来，全市共有1．69万国有企业下岗职工，由于下岗人员事实上已经失去工作机会，从经济学意义上讲无疑就是失业。但较之一般意义上的失业，下岗又有其特殊性，因为按照目前的政策要求，下岗人员仍保持着原企业的劳动关系，是一种特殊形式的失业。

三、阳江市社会保障体系中工会工作的探索

(一)、养老保障是阳江市社会保障体系的核心内容，因此，我认为以下的因素需要工会认真考虑：

第一、阳江是一个欠发达地区，经济发展水平较低，城乡二元结构明显，存在一定比例的贫困人口。因此，养老保障只能是低水平的基本保障，而且应当尽可能是广覆盖的，确保全市大多数人的养老安全，这是社会稳定的需要。

第二、由于50至60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育，采取了独生子女政策，所以阳江市将面临迅速人口老龄化。因此，养老保障必须能够承受2020—2030年左右人口老龄化的压力，应具有稳定性和可持续性。

第三、随着经济结构的变化，城镇将出现大量的流动人口。因此，养老保障体系应当具有开放性，目前，以城镇居民或职工为主要对象的社会保障体系不能忽视农民工的问题，更不能忽视城市化率和乡镇企业职工保障问题。

第四、阳江市目前正在发展多种所有制经济，并对国有企业进行改制。大量的私营企业、股份制企业象雨后春笋地成长，所以，养老保障与其他方面的改革之间，应当相互协调，互相促进，应当有助于减轻国有企业过重的负担，有利于不同所有制企业之间的平等竞争。

针对以上的几个因素，工会应该(1)加强对社会保障体制中各个问题的专题调查研究，例如：扩大社会保障覆盖的问题、养老保障体制如何承受面临人口老龄化问题、农民工和乡镇企业职工的养老保障问题、国有企业改制后职工的养老保障问题，给政府制定相关的政策提供依据。(2)依托退休职工管理委员会，建立退休职工服务的中心，真正使退休职工得到老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为。(3)积极参与政府的社会保障扩面工作，发挥宣传教育作用。

(二)、阳江市各级工会组织应协助政府建立一个与社会经济发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式多层次，权利和义务相对应，管理和服务社会化，统一规范，持续可靠的社会保障体系。

首先，从社会保障项目上，要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、社区服务等。地方工会组织应积极开办深受职工欢迎的职工医疗合作保障、养老补充保险。的范围，应该根据不同的项目、险种而确定不同的覆盖范围，社会保险对象适用于所有的城镇从业人员，其它保障项目适用于城镇居民，逐步扩大到全体社会成员。

第三、社会保障的方式上，工会组织协助政府动员社会各方面的力量建立一个由社会共助、共建和共享的社会福利体系，应采用多层次社会保障方式以体现国家、企业、个人的责任，充分发挥市场经济各主体的积极性，社会保障构成分三个层次：社会基本保险，由政府强制推行；企业补充保险，由雇主自愿选择；个人储蓄保险，由个人自愿选择。应鼓励企业补充保险、个人储蓄保险的建立和发展，同时也鼓励社会互助保障，社会慈善组织，家庭保障继续发挥作用，应该支持人寿保险市场的发展，以满足社会不同群体的保障需求。

第四、工会组织应积极参加社会保障的监督，社会保障的监督由市政府组织工会、企业、有关部门组成监督委员会，负责定期公开社会保障基金筹集、使用情况，形成有效监督机制。