国有企业破产碰到的难题及对策

为适应社会主义市场经济要求，按照国家关于调整企业组织结构和优化资本结构的规定，对那些长期亏损、扭亏无望、资不抵债、无法偿还到期债务的企业，依据《破产法》的程序和规定，实施破产还债，这是市场经济发展的必然趋势。为了摸索这方面的经验和做法，我们遵照省人民政府的指示，会同有关专业部门，在全省抓了几户国有企业实施破产试点。经过调查摸底，比较分析，排队筛选，决定先选清远市氮肥厂等四户国有大中型企业进行破产试点。

对照《破产法》的规定，这四户企业都符合破产条件。千是，我们派出专门人员，会同有关部门进厂，组织开展破产指导工作。经过深入调查了解，制定了破产方案，清理了企业债权、债务和各种资产。同时，为实施顺利破产，对有关问题进行了协调处理。经过近半年的艰苦工作，虽然理出一些头绪，准备了大量的文件资料，做了很多具体细致的组织、思想工作。但是，由千法律不健全，政策不配套，人们的思想认识跟不上，有关具体操作程序、规定不明确，一旦破产案件户请到人民法院受理，实施起来阻力将会很大，难题也会很多。从目前进展情况看，除清远市氮肥厂，巳经市人民政府行文批准同意破产，市人民法院受理公告外，其他三户企业还在艰难地徘徊，迟迟不敢向人民法院申请破产。为什么会这样呢？原因错综复杂，归纳起来，主要有三大难题。

一、思想认识很不统一，政府和企业很难下定破产的决心

在市场竞争中，企业有生有死，优胜者生存，低劣者淘汰，这是自然规律，也是经济规律。平时，在人们的言谈中，在领导人的讲话中，这种冠冕堂皇的理论和语言，慷慨激昂，津津乐道。但是，这种情况一旦落到自己的部属和企业头上，需要动真格实施破产，那么各种顾虑和问题就都全部涌现出来。如某市召开市长办公会议讨论一家企业破产问题，并且这家企业已做好了实施破产前的各项准备工作，结果在会上讨论时就发生了争论。有的说，国有企业破产，政府应承担全部债务。还有的说，现在政策还不明朗，存在的问题很多，我们最好不要赶头班车。也有的说，国有企业破产，破来破去还不是破国家的产，没有什么实际意义。你一言我一语，说乱了市领导的心，最后市长办公会议认定，企业破产，政策性强，牵涉面广，搞不好会引起社会动荡，政府不好收拾，这件事还是等一等，看一看再说。结果该下的决心又缩了回去。企业厂长（经理）对破产也是顾虑重重，他们除顾及面子不好看之外，对企业严重亏损也有不同看法。他们说，企业亏损的形成不是一朝一夕的事情，换了几茬厂长（经理）没有什么责任，现在轮到我的头上，要搞破产，这多不光彩，多不体面，还是等调走或退休后再破产吧，千方百计找理由推托，迟迟不愿意拿出破产方案的意见。企业职工也有各种不同想法，特别是老职工想法更多。他们说，社会主义国有企业搞破产，从来没有听说过。过去说，社会主义社会好，职工可以安居乐业，现在企业破产了，工作都没有了还有什么乐业可言。如果真的要破产，也得给我们出路，给我们饭吃，反正共产党的政府不能让老百姓饿死。这就可以看出，广大职工对企业破产的思想承受能力是很弱的。由于各方面的思想认识不一致，致使该下的决心不敢下，该办的事情不敢办。为什么会出现这么多思想反映呢？原因很简单，就是人们对改革的承受能力不够强。改革对自己、对个人的利益，要作出某些局部牺牲时，思想上就承受不了，有的甚至抵制反对。这种叶公好龙的行为，在某些入的头脑中还占有上风。要解决这方面的问题，怎么办？除了反复进行改革的思想教育外，关键是要从实际出发，对破产企业的利弊关系，得失状况，进行实事求是的比较分析，真正让人们认识到企业实施破产的必要性和可行性。从目前来看，无法生存发展的企业实施破产，对社会，对玫府，对企业，对职工都是有得有失，有利有弊。得失相比，得大千失；利弊相衡，利大于弊。对政府来说，一家国有企业，不管是好是坏，有利无利，政府都得包揽管理。如果下决心，将无法生存的企业实施破产，这样长痛不如阵痛，政府可以卸掉包袱，不要花更多人力和精力去考虑为企业解困而奔走。同时，在某种程度上也会减轻政府财政补贴的压力。对企业来说也有好处，因为长期亏损企业，在社会上生存下去是要到处磕头求人，甚至求爹爹、拜奶奶才能活下去。企业破产后，就解决了那种要死不能死要活不得活，办什么事情都办不成的被动局面。对职工来说，好处会更多，企业破产后，就可以甩开膀子走向社会，选择具有生机、更适合自己施展才能的单位工作。当然，企业破产，对那些年大体弱和已经离退休的职工来讲，这是一个大转折，因为国家的社会保障体系不健全，搞不好，他们连吃饭都会出现问题。但是，政府对这一点巳经作了充分的考虑。企业破产后，安置好职工，特别是安置和管理好离退休职工，在《破产法》和国家有关政策中巳作出明确规定。如国务院文件规定：“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置”“处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从处置其他破产财产所得中拨付。”省政府和有关市政府，以及政府有关部门对从破产财产中计提安置职工费用标准也作出了具体规定。这就说明，企业破产，只要有土地，有破产财产，安置职工是有经济保证的。就是企业没有破产财产，各级政府也绝不会让破产主业职工饿坐街头。因此，只要我们各方面从思想认识上统一起来，行动步伐上一致起来，认真落实好国家有关企业破产的法律、政策规定，扎扎实实做好各项工作，符合破产条件的企业实施破产是可以推行的。

二、安置破产企业职工困难益重，政府担心职工闹事，引起社会不稳定

的确，在社会主义制度下的国有企业，工人阶级是国家的主人，也是国有企业的主人，这是我们常常喊在嘴边的口号，写在墙上的标语。国有企业中的职工也是这祥看待和标榜自己的。现在国有企业要破产，企业的主人要成为无依无靠，甚至自谋职业，流落街头的流浪汉，这将成为天大的笑话。企业真的破产了，这种状况将会很抉成为现实。为什么这么讲呢？原因很简单，目前，我国的社会保险制度不健全，政策、法规不配套，一旦企业破产，职工将失去工作。由于工人过去工资收入低，本人没有什么积酋，如果工人一两个月拿不到工资，可能过吃饭都将成为大问题。所以，各级政府十分害怕出现这种状况，因此，对企业破产普遍采取慎之又慎的态度。因为，我们毕竞是共产党领导的人民政府，为人民谋幸福是我们党的宗旨，所以对破产企业职工的安置必须认真对待。但是，在目前，安置破产企业职工又有很多困难，主要表现在以下五个方面：一是过去国有企业职工就业是国家包揽的。企业于部由组织人事部门统一调配任免，企业工人由劳动部门全权负责办理招工入厂。于部、工人本身没有自由选择的余地。有的企业干部职工甚至从北方调到南方，或者从南方调到北方。他们以服从组织调动安排为天职。现在企业破产了，干部、职工理所当然由组织人事部门和劳动就业部门负责包揽安置。但是，经济体制改革后，企业有了招工招聘的自主权，组织人事部门、劳动部门不好再用行政手段向企业安置人员，如果硬要这样做，将会受到企业抵制，甚至会指控政府部门侵见企业自主权。这就使政府用行政手段安置职工带来了阻力。这种新旧制度的冲突，政府一时还拿不出好办法。职工也摆脱不了旧制度的束缚，所以就出现了双向的不适应。二是社会保险、社会救济部门要实施对破产企业职工生活保险救济，还缺乏这方面的经济实力。因为，我国职工的待业、养老、伤残、医疗等方面的保险业务起步比较晚，有的企业直到目前还没有开展起来。就是参加社会保险的企业，也只是统包统支，社会保险部门恨本没有什么积累，要他们全部承担破产企业职工的生活费用，目前还无能为力。这就把破产企业职工推向社会安置的大门给阻住了。三是我国国有企业过去实行的是低工资，高税费制度，企业职工创造的财物，大部分通过利税形式交给了国家，企业本身基本上没有什么积累。职工的收入只能勉强维持生活，解决温饱问题，职工自身也没有什么积蓄。根据这种状况，企业破产后，全靠企业和职工自身的能力来解决生活问题是无法办到的。如果硬性规定，要求职工去自谋职业，自找出路，一旦谋不到，生活不下去，就会造成职工对政府的不满。到那时，不稳定因素可能爆发出事故来。作为国家和各级人民政府是不愿意看到这种局面出现的。四是国有企业离退休职工多，他们的生活出路，安置管理主要依靠原来的企业，特别是没有参加社会养老保险的企业，依赖企业的程度更高。过去，这些老职工工资收入低，劳动创造的剩余价值贡献给了国家。现在企业要破产了，国家对离退休职工不作妥善安置是不行的，在道义上和情理上也是说不过去的。但是，当前国家要全部包揽下来，安置好离退休职工还缺乏经费。如果不顾及这些，那么企业破产后，离退休职工失去了依靠，到那时，他们将可能流离失所，甚至饿坐街头。作为为人民谋利益的人民政府是不会这样做的。五是国有企业职工对打破“铁饭碗”的心理承受能力不强。他们总认为，国有企业就应该由国家包揽下来，衣食住行，生老病死，工作出路等等都是国家的事。现在企业要破产，也只是国家破产，与职工个人无关。这种思想认识与推进企业改革的差距，也是阻挠企业破产的一大障碍。

种种原因和现状，严重困扰着职工的安置。要解决这方面的问题，国家的法律和政策又没有明文规定。那么，到底怎么办呢？唯一的做法就是走一步看一步，办一件总结一件。有这方面的政策、法律规定就认真加以利用，没有这方面的规定，政府就制定规定，以便加以指导。比如从破产财产中计算提取安置职工（包括安置离退休职工）的费用标准问题，就可以根据国家的法律、条例、政策的原则规定，制定出具体标准和操作办法。国务院最近下达通知，对破产企业职工的安置费用，要从处置企业土地使用权所得中拨付，其费用不足时，再从处置其他破产财产中拨付。这就为安置职工的费用的来源大开了方便之门。我们应当积极运用这方面的政策规定，尽快将这些规定具体化、标准化，于方百计将破产企业职工安置好。为运用这方面的规定，政府有关部门拟定了从破产财产中计提安置职工费用的标准和支付办法，具体意见大致是：全民所有制身份职工，每一工龄年计提2400元；全民合同制职工，按合同年限计算，每一合同年500元；临时合同制职工，   按到期合同年限计算，每一到期合同年500元；离退休职工计提养老费、医疗费、生活补助费，从当前起，计提到73岁，具体标佳根据当地实际支出计算．这些费用，从破产财产中首先支付，有接收单位接收安置的，安置费拨付给单位，保留正式职工身份。自谋职业者，安置费支付给本人，不保留正式职工身份。离退休职工费用拨付给社会事业保险部门，其生活全部由其管理。这样做，为破产企业安置好职工提供了政策保证，同时，也解决了职工的后顾之忧。

三、破产财产不足以抵偿债务时，未得到清偿的债务处理起来十分棘手

据四户企业财产数字统计，企业资产总额14506.22万元，负债总额42681.1'17万元，其中欠银行贷款34104.117万元，其他债务8577.03万元。从这些数据可以看出，就是将企业总资产全部用来抵偿银行的贷款，还差19597.897万元。那么，破产企业无法偿还的债务怎么办呢??破产法“第38条规定：破产程序终结后，未得到洁偿的债务不再清偿。但债权人因企业破产造成债权损失，特别是银行贷款损失如何冲销？谁来承担这笔帐目？目前，国家的法律、法规还不明确。因此，债权人，特别是当地银行对企业破产采取不支持态度，有的甚至大肆阻拦。他们提出的理由有三条：一是国有企业破产，政府应该负责。银行的同志说，国有企业盈亏都应由政府负责，盈利时政府拿走，亏损时政府补亏，这是天经地义的道理。如果采取破产的办法甩掉企业亏损包袱，转移企业负债禹使银行饱受贷款损失，那就完全错误了。从大局来讲，银行也是国家的，银行损失，实际上是国家损失，手心手背都是肉，政府在这个问题上绝不能有偏心眼，不能从当地的小局出发来损害国家的大局利益。国有企业破产，当地政府应该拿出一笔经费来偿还企业债务。如果政府不考虑这个问题，强行将损失转移给银行，那么，今后企业要银行贷款，银行将不予支持。二是追究企业贷款担保人的连带责任。过去企业向银行贷款，绝大部分有担保单位充当担保人。有的是政府部门，有的是政府部门指定的企业。按国家法律规定，债务人不履行债务的，按照约定由保证人履行或者承担连带责任。这是不可推卸的法律责任。但是，从实际情况看，这一条很难办得到。因为政府部门充当担保人，是没有经济能力给企业还债的。如果债权人认真抓住不放，担保人又无力偿还，那么企业破产将会搁浅。政府也非常害怕出现这种局面。三是银行因企业破产造成贷款损失，如何冲销的政策不明确，从原则上来看，企业破产后，银行贷款损失可以在核定的呆帐、坏帐准备金中冲销。但是，具体如何冲销？由当地银行自行冲销还是由中央银行统一冲销？这些问题都不明确。银行的同志说：如果要当地银行自行冲销呆帐、坏帐准备金，那么企业最好不要破产，因为我们各银行没有这个能力）搞不好，企业破产后，我们银行也要跟着破产。如果贷款损失全部由中央银行冲销，目前又没有这方面的具体规定。所以，在具体配套政策未明确之前，企业最好不要实施破产。为解决这方面问题，国务院作出了行政规定：银行因企业破产受到贷款本金、利息损失，应当严格按照国家有关规定，经国家有关银行总行批准后，分别在国家核定银行提取的呆帐准备金和坏帐准备金控制比例内冲销。按这个规定，需要办好两件事：一是企业破产，必须要有当地人民法院的裁决。银行凭人民法院的法定裁决书，如实上报因企业破产受到的贷款本金，利息损失数额：二是由各银行总行统一冲销呆帐和坏帐准备金。当地银行只负责冲帐，不负责拿钱。如果这两条做到了，来自银行的阻力也就解除了。

总之，国有企业实施破产，问题很多，难度很大。但是，既然认定了市场经济这条路，企业破产就是一种必然。因此，政府指导经济工作和管理企业的部门必须用改革进取的精神，努力将难题一道一道列出来，然后运用市场机制的办法加以解决。这就是我们对待国有企业破产的正确态度。

（作者单位：省经委企管处）