关于珠海城区贫困线和贫困救济问题的探讨

随着特区经济的发展，珠海人民生活水平有了很大提高。从1936年到1994年8年间，人均生活费收入，剔除物价因素的影响，年递增达8.8%。从总体水平看，珠海市民不但已解决了温饱问题，还迈进了小康门槛。但随着市场经济的进一步发展，竞争、风险既降临到企业，也降临到企业的每个职工身上，失业这一市场经济的件生物不可避免地出现了，不少原来的国有企业的固定工已经或正在品尝这一杯并不美妙的苦酒。收入的差距日益扩大，加上物价通涨等诸多因素，致使部分家庭正走向贫困，出现两极分化，这种现象引起了党和政府的重视。从中央到各地方各级政府都在着手研究解决的办法。解决贫困的根本出路是发展经济，积极创造条件，增加就业机会和再就业机会。但作为解决燃眉之需，扶贫、实行贫困救济是解决的办法之一。要实行贫困救济，首先要摸清底细、界定一条切实可行的“贫困线”。近几个月来，我们对珠海市区的贫困和“贫困线”问题进行了初步的调查和探索，现提出来，供领导和有关部门参考。

一、贫困和“贫困线”的含义

“贫困”，一般是指物质生活困难，即一个家庭或个人的生活水平达不到社会可接受的鼓低标准，他们由于缺乏一些生活消费的必需品，生活处于困难境地。

“贫困线”，是指一个国家或地区为救助难以维持家庭基本生活需要的低收入者而制定的救济标准。也称“基本生活保障线”。其内容是由政府向低收入者提供维持基本生活消费需要苤救济金，以保证最低生活需要。

二、贫困问题的现状

据有关部门统计，我国目前尚有7000万人口没有解决温饱问题。1994年全国接受失业救济金的职工人数为187万，相当于建立失业保险制度7年来失业职工的总和，待岗放长假的人员也达300多万。广东省有大部门最近对全省企业特困职工进行调查，结果显示，全省有特困职工10829户，其中占34%是由于企业陷入困境领不足工资而造成的。

调查的结果表明，珠海内情况与全国各地一样，企业因停产、半停产导致职工下岗等待重新安置的问题突出。据市劳动部门统计，截止今年六月底，全市到劳动部门登记的失业职工为6076人（不含未登记的失业人员和待岗放长假的隐形失业人员），其中，符合条件享受失业救济的人数为2984人，占半数以上的下岗人员失业后不享有失业救济，目前政府在经济上对他们尚无任何救助措胞。家底殷实者尚可勉强支撑，那些原本家底微薄者则不堪承受。他们只得靠节衣缩食和向亲友借贷来维持生计。据抽样凋查资料，去年最低收入组的人均月生活费收入为291元，远远低于平均水平的767元，仅是平均水平的37.9%。贫富差距在拉大，群众反映强烈，情况不容乐观。最近，珠海市总工会对特困职工生活状况进行一次调查，结果显示，全市有特困职工家庭187户共计682人，人均月收入仅为80.81元。其中，市属为113.74元；万山区76.67元、平纱区71.88元、三灶区64.12元；斗门县92.78元。这些贫困职工所来源的37家企业中，国有企业占了94.6%。停产、半停产、整顿等不正常生产的企业数占被调查企业总数的24.3%。这些特困家庭的基本特征是：

1.下岗失业。这是目前城镇居民造成贫困的主因。调查中，就市区情况而言，特困职工的失业率高达37.9%。作为－个正常的普通家庭，以劳动者就业作所其生存、生活的前提条件，下岗失业，意味着生活来源无着。这些由于各种原因下岗的职工，有的还可在单位领取一定的生活补助，有的则无分文的固定收入，靠外出打零工维持生计。双双下岗的职工情况更甚。

2.收入低、负担重。有的职工家庭，虽无下岗入员，但家中的就业人口少，负担系数大，而且大部分所在单位经济效益不好，处于陀形失业状态。上有老下有少，家庭负担很重；个别则因同时有几个子女上学，特别是上大学，不堪重负，只得举债供子女读书而造成暂时的贫困。

3.企业退休职工。他们大部分属于经济效益差的企业单位，几年前的退休金标准，基本未变。随着物价上涨，微薄的退休金收入已不能维持原有的生活水平，造成了生活水平的下降。这次调查的企业主要集中在国营单位，一些未被调查的被承包企业和三资企业，退休人员的生活保障程度更差。机关事业单位的退休人员的工资、福利全保，还有奖金；而有些企业的退休人员连基本的退休金都不保，与机关事业单位形成鲜明的对比。企业退休人员对这种现象极为不满，怨声载道，呼吁政府出面理顺这一分配不公现象，要求让企业退休人员也享受物价补贴，以保证生活水平不致降低。

4.健康原因。这类特困职工家庭中一般有长期病人或重病入，需支付昂贵的医药费，所在单位不予报销或只部分报销。久病拖穷。群众反映，现在有病住院，费用动辄上千上万。对于家底薄而又无公费医疗的下层贫民来说，已到了有病没钱医治的地步。他们越病越穷，却越偏越穷越病。

三、制定“贫困线”的必要性

我们知道，在计划经济体制下，贫困公民的基本生活保障是通过两种渠道解决的：一种是作为国家的优抚对象，由民政部门负责救济，主要局限在“三无“（无法定抚养人和赡养人、无生活来源、无劳动能力）等孤寡病残特殊人员；另一种是作为福利待遇的享受对象，在工作单位依靠“生活困难补助”来消足基本生活需要。随着市场经济的发展，这两种传统的救济方式已远远落后于客观形势发展的需要。一方面，随着收入的多元化，城镇的相对贫困现象突出，处千低收入阶层的贫困居民，其收入水平远远低于当地居民的平均水平。传统的社   会救济面窄，对虽有收入，但收入低微不足以维持基本生活需要的居民，没有纳入救济范围。另一方面，企业经营机制的转换，也使得越来越多的企业由于竞争的失败而亏损、半停产、停产甚至破产，下岗失业人员和隐形失业人员日渐增多。虽然投了失业保险的职工，失业后还可以享受到最长不超过24个月的失业救济，但那些不够条件享受失业救济金和面临失业期满仍无法重新就业、无收入来源的贫困公民，求告无门。

我们是社会主义国家，社会主义的本质是实现共同富裕。经济的发展要靠良好的大小气候，特别是国内社会的安定和人民的团结。市场经济的竞争势必会有困难企业和下岗职工，有这样那样的原因而使某些家庭陷入衣食不保的困境，政府部门不能对此坐视不管。建立、完善和配套全方位的社会救济网络，缓解一些日益突出的社会矛盾和问题，避免社会震荡，这对社会稳定和经济发展至关重要，社会救济标准的晕化界定便被提到议事日程上来。上海、大连、海口、广州等城市对此已有具体政策，珠海作为特区之一，尤不应落后。

四、贫困线的界定

1.确定贫困线的几种常用方法

＠比例初算法。它从收入低于其它大多数人这一相对概念出发，按一定比例的景低收入居民（即占全部居民5%的最低收入户）定义为贫困居民，把他们的实际消费水平定义为贫困标准。

＠思格尔罕数法。它根据满足人们生活需求的最低营养素摄取量标准确定食品消费项目和数量后，估值计算出饮食费用，用它除以某一报告期，某一最低收入水平组的思格尔系数，所得的商就是贫困标准。即：贫困标准＝近期的饮食费用／最低收入阶层消费的恩格尔系数。

＠基本需求进。它根据各项消费对于生活的重要程度，确保生活必需消费的商品数和很小需求量，再对每一项依据5%最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额，其总支出即为贫困标准。

2.各地的做法

作为从事城市居民生活调查和物价调查的政府机构，城市系统拥有测量居民生活保障线的权威的调查资料。但不少地方仅由民政部门和劳动部门去关心这事，城调部门并未有界入。去年广东省城调队对全省城镇居民的贫困线采用“比例法”进行测算，测算的标准是每人每月160元；广州市和深圳市都采用“恩格尔系统法”进行测算。不同的是广州对国家营养学会提供的标准食谱，对其中各种食品的标准饮食量以当地抽样调查资料中当年的人均月消费量取代；深圳则完全按国家所提供的饮食标准。广州市测算的标准为每人每月200元，市郊县按每人每月170—200元的幅度参照执行；深圳市测算的标准为每人每月227元。

3.计算珠海贫困线的主要依据

经对贫困线的三种常用方法及郊市的计算方法的比较，我们认为，鉴于我市样本量很少的实际情况9应用第一、三种方法，有可能造成较大的误差。根据观察，我市居民生活消费的思格尔系数从1986年至1994年以来呈缓缓降低的趋势，采用“恩格尔系数法；朔行测算较为相宜。但对于标准食谱中的标准消费菜问题，考虑到地区间的差异和饮食习惯的不同，若完全按国家营养学会的标准，则忽视了南北方不同民俗饮食习惯不同的影响；若按当地居民消费习惯的标准，则又忽视了居民消费的营养性、科学性、合理性。为此，我们认为，应根据各标准食物的营养索含量，结合本地居民的饮食习惯，对标准食谱的消费量作适当调整，以满足联合国粮农组织提出的2385大卡／天是维持地球上－一个正常人所需的最低热量的科学要求）测算的依据是1、94年度50户城区居民生活检查中的最低收入的消费资料。2、中国营养学会提供的标准食谱。3、根据住户历年抽样检查资料和南方的饮食习惯确定适合本地区的标准食谱消费数测算。

4.测算过程

首先，我们根据国家营养学会标准食谱中的消费数量修定符合本地区实际的消费数量，作为标准食谱中的消费数量。国家营养学会提供各种标准食品的月消费数量为：粮食14公斤、薯类3公斤、豆类1公斤、蔬菜12公斤、水果0.8公斤、肉类1.5公斤、乳类2.0公斤、蛋类0.5公斤、鱼虾0.5公斤、植物油0.25公斤。我们根据本地区的居民饮食习惯和沿海的特点，适当减少主食的比重，增加鱼类等副食的消费量，并以符合世界卫生组织和联合国粮农组织专家提出的每天2385大卡热量、75克蛋白质、65克脂肪是维持“地球上一个普通公民”正常活动的标准饮食指标为依据，定出适合珠海市市情的标准消费量。

其次，根据标准食谱与地方特点相参照而确定的最低标准消费量，结合94年住户调赉最低收入组消费的各类商品的混合平均价，测算出标准食品的消费全额为134.4G笐，若扣除食品中大约5%的不可食部份（皮、壳、渣等）“调整后的适量食品费用为[13446元X(1+5%)]=141.18元。

再次，去年最低收入组的罔格尔系数为57.6%,根据调查资料，我们对最低收入组的消费进行分类9扣除一次性的非正常消费和消费弹性系数大于1的奢侈性消费，调整后的最低收入指数的恩格尔系数为65.3%。假定当时的非食品消费均为正常合理的消费，则：最低的生活费用标准＝适量的食品费用是指居民家庭的所有收入，包含固定性的工资收入和不固定性兼职、打临工的收入和财产性（利息、红利、赠送等）收入；而工会部门所调查的仅是居民家庭在单位的固定性收入。最低生活保啼线的界定，要考虑地方财政的承受能力，做到需要与可能的相结合，进行可行性的测算。根据统计资料，我们做了一简单的财力测算。按100户抽样调查资料，生活在贫困线下的城区家庭户为1%,94年底城区共有珠海的居民为81709户。按比例需接受救济的贫困家庭约为817户，切平均每户家庭人口3.29人、救济额为补足其家庭人均生活收入达不到最低生活保障线的差额部分，按人均100元计算，则：年救济款所需财力=100元／人月X3.539人／户X817户X12月=381.4万元若以94年的统计资料计算，所需财力约占财政收入的2.9%o。与广州、深圳对比，珠海的最低生活保障线略低于深圳高于广州，广州、深圳两市在界定贫困线标准时均进行了全市范围的贫困家庭情况的摸底调查，结果是广州的贫困人口（以“贫困线”为标准）占总入口的2.5%o,深圳为7%。；珠海抽样调查资料显示为10%0,估计全面调查的结果不会高于此标准。因此，我们认为上述测算的最低生活保障线，基本符合珠海的实际。

在整个社会主义市场经济发展阶段，贫困问题将会长期存在。实施社会贫困救济这一政府职能也将长期必不可少。合理、积极的救济标准及措施；既可救人于水火、扶人于贫困，又能鼓励人们自力更生、艰苦奋斗，激发人们的独立进取的民族自强精神，救济的宗旨要明确，救济的标准要合理。标准定得过低，则起不到救济作用；定得过高，也会助长人们的惰性、依赖性。事实证明，非适度、不配套的救济政策将带来隐患。如欧洲某些工业发达国家，出现了由于政府过于慷慨的求助和过于灵活的管理措施而使失业率居高不下的现象；我国某些贫困地区也出现国家每年给予扶贫9却越扶越贫。没有培植起自我发展能力，养成某些人不是“贫”则思变，勤劳致富，而是坐等政府救济惰性，个人进取、自救的意识反而日渐浪灭。实行社会贫困救济还必须严格操作过程。大多数的西方国家政府规定，申领社会福利金的前提条件是，要看申请者的动产和不动产，当申领者的财产确实不足以维持本人或家庭的生计时，才有资格领取社会福利金，得到社会的救助。所以，适当的救济标准、并有一套严格的实施办法与之配套很重要。