1978年9月15日，东莞首个“三来一补”企业——太平手袋厂落户东莞虎门。图为太平手袋厂员工向客户推介手袋。/ 网络图片

    1990年代，广州火车站的农民工大潮。/网络图片

港珠澳大桥工地上的“打磨夫妻”  / 王超英 摄

自改革开放以来，广东省劳动关系的演变经历了三个阶段：契约型劳动关系的转向探索、基于劳动者权益保护的制度构建、以利益平衡为导向的劳动关系的新趋势。

改革开放40年来，中国的劳动关系从工人、企业隶属于政府的行政关系，转变成以劳动者、用人单位、政府为核心的各行为主体互动的新格局。纵观改革开放近40年的发展，广东省的劳动关系变迁经历了三个阶段：契约型劳动关系的转向探索、基于劳动者权益保护的制度构建、以利益平衡为导向的劳动关系新趋势。作为中国改革开放的先行者，广东省在劳动关系领域的探索经验具有重要价值。

一、探索契约型劳动关系的转向：1978～1994年

1978年中共十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线，拉开了我国改革开放的序幕。1978年，全国第一家“三来一补”（即来料加工、来件装配、来样加工、补偿贸易）企业——太平手袋厂在东莞诞生。外资经济的不断发展使非全民所有制企业的就业人数与日俱增，也导致珠三角地区出现劳动力短缺。

1985～1991年，广东省外资经营、华侨或港澳同胞工商业者经营、中外合营企业的职工人数年均增长率超过50%。这同时吸引了大批外来务工人员的流入。1982年珠三角地区已有11.5万外来人口，到1988年形成第一次“民工潮”时，进入广东务工的外省劳动力约有300万。

随着以公有制为主体、多种经济成分并存所有制结构的形成，行政化的劳动关系逐步向市场化、契约化转变。1979年，广东省借对外开放的契机，积极向中央争取发展对外经济贸易的优惠政策。其中，外贸和财政的包干制对早期的资本积累起到了关键作用。一方面，中央政府通过下放进出口经营权和外资审批权，扩大广东省自主经营和招商引资的权力。另一方面，广东省实行“划分收支，定额上交，五年不变”的包干办法，即按照划分收支的范围，以1979年年度财政收支结算为基数，确定上缴任务，从1980年开始，每年上交国家10亿元，其余由广东省支配；外汇收入，以1978年为基数，超过基数的部分国家与广东省实行三七分成。

包干制的最大意义是地方政府变成了有明确的自身利益的行为主体。随着中央政府的放权让利，广东省政府对经济发展拥有了更多决策权，并在探索社会主义市场经济发展过程中形成了“经济发展优先”的指导思想。由于发展经济可提供更多的就业岗位，对解决当时的农村剩余劳动力和城镇待业青年问题起到重要作用，因此，这种“经济发展优先”的指导思想也主导着劳动政策的制定。

在外资经济不断发展的背景下，如何将中国法律适用于外资企业成为政策议程的中心环节。1980年，随着《中外合资经营企业劳动管理规定》的颁布，为行政化劳动关系转型提供了制度支持，有利于激发劳资双方的积极性。广东省率先在经济特区的外资企业试行符合国际惯例的劳动合同制。企业被赋予自主管理权，实现对劳动者就业的管理；劳动者能在劳动力市场自由流动，拥有择业、辞职的权利。在随后的改革中，广东省又在培育劳动力市场、工资改革、社会保险等方面进行积极探索。可见，广东在这一时期重在探索构建与社会主义市场经济相适应的整体性劳动制度，对具体的劳资互动关系领域关注较少。

1984年1月，中共中央下发了《关于一九八四年农村工作的通知》，首次提出“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，这意味着人口流动迁移在国家制度层面有了保障，农民进城务工得以实现。但这种外来流动者因户籍因素在企业内无法与城市户籍的劳动者享有同等的报酬与待遇。加上保障劳动者权益的法律体系尚不完善，使“有的外来务工人员工作时长达10～12小时，劳动环境恶劣，没有享受正常的社会保险与企业福利”。然而，对于很多外来务工人员而言，“赚钱”才是他们进城务工的首要目的，因此，从主观层面来看，他们的权利意识相对淡薄。从客观环境来看，最初在广东省投资的企业主要是劳动密集型企业，如从事玩具、塑料花、低档纺织品生产的港资企业，在香港面临劳动力短缺、人工成本较高的困境，来广东省设厂雇工成为其必然选择。在技术含量和附加值较低的行业，一些外资企业并非通过发展新技术来提高生产效率，而是通过廉价的劳动力在短期获得利润，延长劳动时间、加大劳动强度、压低工资等手段成为部分外资企业降低劳动力成本的主要方式，这也在一定程度上造成珠三角地区在经济快速发展的同时变成劳动者权益的“洼地”。

尽管如此，外资企业凭借先进的管理方法等仍为广东省劳动制度创新贡献了力量。以深圳市为例，绝大多数外资企业都对职工专业培训工作比较重视，把提高职工的素质作为办好企业的一个根本措施，不仅在企业试产或营业前，对员工进行长则半年、短则两三个月的培训，而且在投产和开业后继续对员工进行业务培训。劳动者经过相应的培训能较好地胜任岗位工作，并涌现出一批掌握现代技术的专业人才。此外，外资企业全面实施劳动合同制，对临时工、劳务工和季节工进行统一管理，对新招聘的员工通过岗位培训、试用期，感觉满意后才与其签订劳动合同。

新的用工制度打破了吃“大锅饭”的传统，强化了劳动者择业和竞争意识，有助于现代企业制度的发展。在这一时期，外资企业利用生产要素的成本优势在广东省设厂经营，对广东省经济快速发展有重要作用，这与政府“经济发展优先”的指导思想具有高度一致性，并使劳动领域的政策焦点向促进劳动关系的市场化、契约化转变。

二、基于劳动者权益保护的制度构建：1995～2007年

随着社会主义市场经济的发展，外资经济对广东省经济发展的贡献显著提升。与此同时，劳资利益的不断分化也导致劳动争议数量持续增多。面对这种情况，为了对外资企业的劳动关系有更大的监督管理权，使它们在法律框架下得到约束，1994年7月，八届全国人大常委会八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》），内容涉及工资就业、劳动合同、工作时间、劳动安全、特殊群体保护、职业培训、社会福利、劳动争议等方面。《劳动法》的颁布为劳动条件设定了基准，也为工会利用集体合同、集体协商捍卫劳动者权益奠定了基础，且第一次在全国性法律的层面建立了解决个别劳动关系争议的制度。

此后，中央政府将焦点置于劳动关系的治理层面，着力构建符合社会主义市场经济发展的和谐有序的劳动关系。

2005年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上做政府工作报告时指出：“要坚持以人为本、执政为民。”中国的发展战略开始转向全面、协调、可持续发展，关注如何协调经济增长与劳动者权益保护间的关系。针对外来务工群体，2006年国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，明确指出要“保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程”，强调要抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题、依法规范农民工劳动管理、搞好农民工就业服务和培训、积极稳妥地解决农民工社会保障问题、切实为农民工提供相关公共服务、健全维护农民工权益保障机制等。意见将农民工纳入城市公共服务体系，要求输入地政府进行属地化管理，旨在消除对农民进城务工人员的若干制度性歧视，使他们拥有平等的就业、培训及其子女受教育的机会。

中央政府对劳动者权益的日益重视，使外来务工人员的劳动权益获得较大程度的改善。据2006年对珠三角地区3974名外来务工人员的调查数据显示，与20世纪90年代相比，外来务工人员的收入水平有所增长，人均月收入中位数为1000元；仅8.88%有被拖欠工资经历；在社会保障方面，企业为外来务工人员购买最多的是工伤保险（38.43%）和医疗保险（30.23%），工伤费用能全部报销和部分报销的分别为37.78%和20.80%；将近半数的外来务工人员与企业签订了劳动合同，拖欠工资、超时加班和劳动环境恶劣等问题得到一定程度的改善。值得注意的是，在国家劳动权益保障法律日益完善的背景下，外来务工人员的权利意识也在不断增强，其权利诉求焦点从经济层面转向劳动权益保障层面，如平等就业、合理工时、社会保障和休息权利等。在面对权益受损的情况时，外来务工人员敢于选择直接向企业表达权利诉求。

针对劳动关系日益复杂多变以及劳动者诉求的新特点，广东省政府更加重视劳动关系的协调与劳动者权益保护，探索建立新型劳动关系的协调机制。

其一，加强劳动监察制度建设，以保障劳动法规的贯彻落实和劳动者的合法权益。广东省在不同层级的劳动部门设立专门的劳动监察机构，并配备专职人员。针对《劳动法》贯彻落实中存在的问题，1997年，全国各级监察机构重点对乡镇企业、外商投资企业在工资支付、工作时间、劳动安全卫生等方面，开展了3次较大规模的监督检查。2003年，广东省劳动保障厅联合省建设厅、财政厅、发改委、省高院等8个部门研究制定了贯彻《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》实施意见，建立了清理拖欠农民工工资月度报告制度和通报制度，劳动保障维权分厂研究例会制度和重大欠薪案件专报制度。对拖欠农民工工资引发群体性突发事件的企业进行曝光，并开展了4次以建筑施工企业为重点的专项执法检查，至同年底，清理建筑领域2003年以前拖欠农民工工资11.13亿元，清欠比例达100%。

其二，推动劳动争议的仲裁工作，及时洞察与解决劳资纠纷中的突出问题。1995年，广东省各市、县（区）建立劳动争议仲裁委员会140个，配备专兼职仲裁员977人，初步形成了省、市、县（区）、镇四级机构组成的劳动争议处理网络，并开始全方位地管理劳动争议案件。1998年，广东省仲裁委员会及办公室正式成立，以加强对省内劳动争议仲裁工作的指导。

其三，在全省范围内大力推动基层劳动关系协调组织建设，向县（区）一级推行协调劳动关系三方机制（由劳动保障行政部门、企业、职工三方组成的协调机制）。尝试通过对话协商形式处理劳动争议涉及的诸多问题。

三、以利益平衡为导向的劳动关系新趋势：2008～2015年

2008年全球金融危机爆发后，以外资经济为主体的广东省通过加快推进产业转型升级来改变粗放型的经济增长模式，同时通过转变经济增长方式并改善劳资关系，以达到稳定劳动者队伍和顺利转型的目标。

2007年6月，十届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》），《劳动合同法》的颁布实施，标志着中国劳动关系的个别调整在法律建构上已经初步完成，同时，又开启了劳动关系集体调整的新起点，并为劳动关系的集体调整提供了法律基础。在产业转型升级以及劳动关系集体化转型的背景下，劳动者、用人单位、政府在构建以利益平衡为导向的新型劳动关系中又展开新一轮的互动。

从诉求内容来看，提高薪酬水平、共享利润成果逐渐成为劳动者的主要诉求。外来务工人员希望通过分享企业发展成果，实现工资水平与企业利润增长挂钩。由于利益分享本质上是企业内部利益分配问题，并不涉及违法或违规，无法在当时的法律框架内获得解决，这促使广东省将更多涉及集体权利的要素加入劳动关系治理体系中，并推动相关政策出台。

    首先，各级政府与总工会通过推动企业建立工会、集体协商等方式，强化工会的代表性及其作为劳工组织的作用。

2010年，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、全国总工会主席王兆国在全总第十五届四次执委会议和六次主席团会议上明确指出，要依法推动企业普遍建立工会组织、普遍开展工资集体协商，即“两个普遍”的改革方针。之后，一方面，广东省通过提高工会的组建质量，发挥工会保护劳动者权益的作用。截至2012年9月底，广东省工会基层组织达61.29万家，基层工会委员会23.23万个，全省工会会员2656.38万人，其中农民工会员1355.48万人。

2013年，广东省总工会在3000多家企业探索基层工会主席直选，培育职业化工会干部队伍，进一步加强基层工会组织的规范化建设，增强工会的维权职能。以深圳市为例，2014年，全市共有4484家到期换届企业工会完成了规范化民主选举，使民主建会的理念深入人心。

另一方面，广东省积极推动企业工资协商机制建设，构建劳资双方互动的新型关系。2014年9月，广东省第十二届人大常委会第十一次会议通过了《广东省企业集体合同条例》。这不仅为劳动者维权提供了详尽的操作指引，而且还对改善不对称的劳资关系奠定了集体维权的制度保障。在实践层面，截至2013年9月底，广东省共签订工资集体合同9.47万份，覆盖38万家企业，工资集体协商建制率为78.9%，97.7%的世界500强在粤企业都建立了工资集体协商制度。2015年，全省企业劳动合同签订率达93.8%，已建工会集体协商建制率为80.5%。

其次，在外来务工人员权益保护方面，广东省在2010年6月率先出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），在全省实施农民工积分入户，此举在全国引起强烈反响。这一政策的出台标志着保障外来务工人员的合法权益从政策层面转向操作层面。2011年12月1日，广东省人力资源与社会保障厅等12个部门联合颁布《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇的意见》，修订完善了积分入户政策。该意见自2012年1月1日起执行，进一步加快了外来务工人员的劳动保障权益建设，使他们逐步实现平等享受城镇的基本公共服务。截至2015年底，全省有8.3万名异地务工人员通过积分制入户城镇，高技能人才入户1.67万人。

对企业而言，2008年的金融危机使生产能耗高、产品技术含量低和附加值低的外资企业出现经营困难。同时，伴随着劳动者权利诉求的日益多元化，如何吸纳人才成为企业能否持续保持竞争力的关键，这促使更多外资企业注重人才建设和人文关怀以构建和谐劳动关系。一方面，外资企业遵循劳动者权益保护的法律底线。据2009年对珠三角地区1766名外来务工人员的调查数据显示，外来务工人员每天平均工作9小时，每周平均工作6天；劳动合同签订率明显高于前两阶段；医疗保险和工伤保险的参保率稳步上升；经历强迫劳动和冒险作业的外来务工人员比例下降到5%之内。2015年底，广东省外来务工人员劳动合同签订率达到90.8%，参加城镇职工基本养老、工伤、失业、生育保险人数均有所增长。另一方面，为留住普通工人和吸纳高技能人才，部分外资企业还采取了提高工资待遇和提供发展机会等措施。例如，在住房方面，企业通过修建夫妻房，将外来务工人员的配偶与孩子接到身边照顾，解除了员工的后顾之忧。在技能培训方面，外资企业采取商学结合的模式，与职业技术学校合作开办培训班，并为部分优秀外来务工人员提供继续深造的机会。在日常生活中，建设体育文娱设施，向外来务工人员提供免费食宿；每年春节为外来务工人员购买车票或包车送他们回家乡，等等。

在这一时期，劳动关系各行为主体致力于通过协商合作共同处理劳动领域的突发事件。劳动者维权诉求从底线权利转为利益分享。在劳动者诉求的变化及产业转型升级压力之下，地方政府和用人单位更加注重平衡经济发展与劳动者权益保护的关系，劳动关系各行为主体的互动呈现利益平衡的新格局。

□ 作者单位：华南理工大学