对保障本地职工劳动就业问题的探讨

去年以来，国有企业下岗职工的生活基本保障和再就业问题得到各级党和政府的高度重，视，伴随着改革和就业形势而出现的保障本地职工劳动就业问题，近两年来已引起多方面的争论。对职工的热点，广州市总领导在多个场合表明了工会的态度，并向市人大常委会提出有关保障本地职工劳动就业权利的立法建议。本人在参与实施再就业工程中，以了解、座谈、交流、调查等形式，收集到有关情况、资料，并形成一些观点和建议撰写出本文。

一、基本情况

据市劳动部门统计，1998年广州市城镇登记失业人员总数为150546人，属新增登记失业人员85207人，而其中直接从企业剥离到劳动部门就业服务机构的有54634人。本期共安置88301名失业人员就业，安置率为58.7%。本期末城镇登记失业人员尚有57384人，失业率为2.29%。下岗职工方面，去年广州地区企业下岗职工103746人；已分流安置的下岗职工75633人，安置率为72.9%；全地区期末下岗未分流未就业职工28113人。

据了解，目前我市纳人劳动部门登记管理的外来劳动力接近70万，而没有登记管理的估计有30-40万。外来劳动力的来源主要是广西、湖南、江西、四川等省。主要分布在乡镇企业、私营企业和外商投资企业。

据对80个有使用外来劳动力的区、县级市、产业、直属单位的调查统计，共有员工651929人，其中本地职工514738人，外来工137191人，外来工占员工总数的21.04%，使用外来工较多的系统有：轻工（32.11%）建筑总公司（41.64%）、电力（46.01%）、矿业（51.80%）、房地产（53.29%）、区和县级市般都达到30-40%。

二、 矛盾突出

时至今天，无论是宏观的经济体制改革，或是国有企业改革的深化，都进人了关键阶段。我市的就业状况（或者说是劳动力市场），已呈现出新成长的劳动力（高中、中专，中技、大专及以上学历的毕业生）、转移的劳动力（复员、转业、退伍军人）、外来劳动力（省内外的农民工）、再就业劳动力（企业下岗职工和离开原企业的失业人员）和老年劳动力（继续工作或正在寻找工作的退休人员）等多个劳动力群体竞争的局面。这个局面，是改革过程中必然出现的一种现象，也是劳动力走向市场的表现。目前我市的就业形势，国有、集体企业改革出现成批量的下岗、失业职工需求再就业的同时，大量的外来劳动力的涌人占据工作岗位，两个劳动力群体在劳动力市场的矛盾越来越突出，如何限制外来劳动力和保障本地劳动力的就业已成为社会的热点。

据有关资料分析，目前我国农村有劳动力4.4亿人，占全社会劳动力总数的73%。每年还以1300万人的速度增加。以现在的生产方式，农村有剩余劳动力接近2亿人。除了1亿多农村劳动力转移到乡镇企业外，其他的都流向城镇寻求就业。回顾改革开放二十年来，在八十年初，城镇企业已出现以外加工形式支付劳动报酬吸纳外采劳动力，随着改革发展，八十年代中后期企业处于一个多元化用工制度，使用外来劳动力明显化和数量越来越多。外商授资企业、私营企业、个体工商户的发展，更以吸纳外来劳动力为主。由于沿海与内地的差距，更吸引了大量的内地农村劳动力流向沿海城市，特别是厂东形成一个又一个的“民工潮”。1992年党的十四大确立我国经济体制建立社会主义市场经济这一目标，《劳动法》的实施与劳动用工制度改革，进一步推动劳动力市场的形成，农村劳动力流向城镇已成为必然，但同时也给城镇就业问题造成很大的压力。

纵观广州市的就业形势，从96年开始已感到有压力，并逐年趋于严峻，目前已有下岗失业职工近10万人。随着我市国有企业改革步子加快，预计企业分流富余职工的力度会增大。列人市计划的破产、被兼并、减员增效的全业要分流安置职工，进行小企业改革的企业要分流安置职工，各系统行业有一批企业（如原二轻集体的47家困难企业）进行转制解困也要分流安置职工，要在短期内吸收消化成批量的富余职工，难度很大。另外，劳动合同期满的续签率，与失业率成反比例。据劳动部门分析，签三年期劳动合同去年期满的职工有11万人，预计有三分之一的职工得不到续签而终止合同，失业流向社会，对就业形势的影响很大。

从广州市的社会经济规划看，将逐步走发展高新技术的路子，需求的是具有一定文化知识拔术的劳动者，而大多数的外来劳动力和本地的中老年下岗失业职工都难以适应。随着劳动密集型企业逐步减少或转移到内地。预料我市本地劳动力与外来劳动力的竞争将越来越激综上所述，广州市的就业肩负着来自本地下岗失业和农村剩余劳动力的双重压力，两方面的矛后开始突出，应该给予正视和着手解决。

三、原因所在

为什么本地劳动力和外来劳动力的矛盾越来越突出，为什么大多数企业偏向于使用外来劳动力，除了年龄因素、体力因素外，我认为最主要有两个原因：一是利益所驱动。现在相当一部分外商投资企业、私营企业、或是公有制中小型企业，主要还是劳动密集型企业，这类型企业能否取得经济效益，劳动力成本因素影响较大，劳动力成本中，除工资外，支付较大的就是各项社会保险统筹费，现时一个本地职工，企业要支付养老、失业、工伤、生育、医疗、住房公积金等费用接近工资的50%，就算是一个离岗退养的职工，企业每月也要缴纳各项社会保险费用达300元。而现对于外来工，由于有政策难实施，所以在社会保险缴费上还是空白，本地职工与外来工的费用负担就相差一大截，利益上的不平等造成用工观念和实际上的偏差。二是管理不严格，现时使用本地职工，受到劳动政策法规的制约，必须按要求签订劳动合同，规范劳动关系，但在非公有制企业，建立劳动关系很不规范，存在随意招用工，随意辞退的现象，劳动法规给予职工（包括外来工）的保障权利未能真正实施，这既损害了外来工的合法权益，也为用工行为带来了混乱。

以上两点，也是下岗失业职工择业观念未能转变的主要障碍。  

四、几个观点

建立社会主义市场经济的目标已经确立，国有企业的深化改革是大势所趋，农村劳动力流向城镇已成事实。在现阶段，如何解决好我市就业双重压力的矛盾，如何适度保障本地劳动力就业的问题，我认为应确立以下几个观点，

1、平等的竞争。竞争是市场经济的特征之一，但竞争离开了平等性，将会是不公平的竞争，恶性的竞争。不在同一起跑线上的竞争，对于参赛者来说是不公平的。现时广州市的用人单位，为什么非公有制企业偏向于使用外来劳动力，有的公有制企业甚至辞退本地职工转换使用外来工，就是竞争不平等的结果。谁都懂得“用最少的投入获得最大利润”的道理，结果受损害的是本地职工。我们要看到，要求所有用人单位履行政策法规规定的劳动标准和劳动条件，建立完善的社会保障体系，是企业平等竞争的体现，也是推动下岗失业职工转变择业观念的力量所在。

2、必要的手段。有人认为，市场经济就是优胜劣汰，适者生存。政府不应过多的干预。市场经济这一特征，从经济角度看，有积极一面，它偏向于强者，有利于经济发展；但从社会角度看，有消极一面，它不会自发地保护弱者。在现阶段，本地劳动者通过就业劳动获取报酬是绝大多数人谋生的唯一手段，当下岗失业职工占一定比例形成一个困难群体，当一部分劳动者及其家庭的生活得不到基本保障的时候，就会成为社会的不稳定因素，进一步激化就影响到社会和经济的发展。所以，在建立社会主义市场经济过程中，必须在发挥市场经济积极因素的同时，也要尽量限制和消除其消极因素。也就是说，在建立劳动力市场的同时，也要结合本地区实际情况，运用必要的手段来适度有序地调节劳动力群体之间的矛盾，这些手段包括法律手段（如强制所有企业和员工参加社会保险）、政策手段（如在部分行业禁止或按比例限制使用外来劳动力）、经济手段（如通过税收或收取管理费、调配费）、教育手段（如加强对下岗失业职工的管理和岗位技能培训）。通过这些手段有效地调控外来劳动力的使用和本地职工的流动和再就业。

3、按需的选择。提出保障本地职工就业并不是把外来劳动力全部拒于门外。改革开放以来，外来劳动力对广州的经济建设作出的贡献是有目共睹的。对劳动力的调控，不能简单套用1-1+1=1的算术法则去运算。在现实中，不可能象有些人的说法，清退七分之一外来工就可以腾出十万个岗位解决下岗失业职工的就业问题。随着广州市的经济发展，高素质的劳动力仍然是求大于供，对这部分人要制定相应改革措施吸引到广州工作。对一部分紧缺劳动力的岗位，还要作有选择的补充。所要限制的是供大于求的岗位，是适合本地职工的岗位。但是限制的政策措施也不是一成不变，可以随着需求的情况和劳动力数量变化的情况进行调整，以达到保障本地职工就业，也有利于广州市经济建设的发展。

五、两点建设

1、完善现行政策，加大检查监察力度。近两年，省市政府和有关部门先后制定了一系列保障本地职工就业和加强对外来劳动力使用的规定：在招工方面提出“先市内，后市外”的招工原则；在下岗方面，规定“凡愿意并能顶替本企业外来工岗位的职工，不得安排下岗位"；在经济性裁员方面，规定“愿意并能进人外来工岗位的职工，企业不得裁减”；在劳动合同期满方面，规定“对愿意并可以顶替本单位外来劳动力岗位的合同期满职工，应予其续订劳动合同，安排在原外来劳动力岗位工作”；在外来工管理方面，规定“使用外来工的企业要缴纳调配费，由本人工资改为市平均工资计算”；在社会保险方面，规定“私营企业、个体工商户业主以及与之确立劳动关系的雇员（不受户籍限制）都必须参加社会基本养老保险”；在限制招用外来劳动力方面，规定4个行业18个工种（岗位）必须使用本市劳动力，规定23个工种（岗位）按比例供（外来工不超过60%）招用外来劳动力。

以上的政策措施，使规范企业用工行为有据可依，但在实际执行起来并不理想，主要原因是检查、监察力度不够。据了解，近几年进行多次的劳动执法检查，都没有把外来劳动力管理纳人检查范围之列。扩大社会保险覆盖面还仅仅停留在文件上。劳动监察的力量不足，集中在处理突发事件（主要是拖欠工资）上。这种状况如不改变，本地职工就业的权利难以得到保证。只有制策、实施、检查、监督条龙，才能收到好的效果。

2、争取进行地方立法。

从稳定、改革、发展看，保障本地劳动力就业方面的立法，涉及到广大职工的切身利益，因为对于下岗失业职工来说，只有再就业生活才有出路。本地劳动力就业得到保障，有利于促进国有企业的改革和劳动用工制度的改革，有利于本地区社会经济的稳定和发展。从适废就业形势看，本地劳动力和外来劳动力的矛盾，将存在于企业改革的全过程之中，农村劳动力过剩问题更不是十年或二十年能够完全解决，这样一个涉及到宏观和微观，涉及到相当长的一个阶段问题，靠行政政策规章难以取得成效。从现时人们的观念看，法律的效力、强制性、重视程度比政策规章要强。所以保障本地职工劳动就业权利的立法是必要的。

对立法内容的建议；①要规定法律效力覆盖到本地区所有经济类型的企业和员工；②要明确界定本地职工和外来劳动力的概念，建立正常的劳动关系；③要履行劳动法规的劳动标准、劳动条件和基本保障标准；④要强制参加各项社会保险；⑤授权劳动部门每年制定和向全社会公布限制外来劳动力的行业、工种和岗位；O规定劳动部门每年（定期）对保障本地职工劳动就业权利情况进行一次专题检查，向人大常委会汇报；②制定有关违法责任和处罚条款；③接受职工的投诉并制定相关的处理程序。

（作者单位：广州市总工会）