为什么我国要推进社保费税务部门全责征收？
受复杂历史背景的影响，当前我国各地区社保费征收存在社保全权负责、税务代征、税务全责征收三种模式。税务代征模式是指税务部门仅负责征收、缴费记录环节；税务全责征收是指税务部门全权负责参保登记、基数核定直到稽核、清欠等环节；社保全权负责则是税务部门不参与社保费征收工作，仅由社会保险经办机构全权负责征收工作。
近期，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出，“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。”这一意见，标志着有关中国社保费征收体制近20年的争论有了最终答案。
中国为什么要推行由税务部门统一征收社保费？本文将就此问题进行初步讨论。
一、中国社保费征收体制发展历程及实践中的问题
20世纪80年代中国开始建立社会保险制度，在制度建立之初，社保费的征缴T作一般由隶属于各级劳动部门的社会保险经办机构（以下简称社保经办机构，后隶属于人力资源和社会保障部门）负责。
1995年前后，为提高征管效率以及确保资金安全性，武汉、宁波等个别城市率先进行社保费征管体制改革的尝试，由税务部门代征社保费。
1999年颁发的《社保费征缴暂行条例》（以下简称《条例》）则规定，“社保费的征收机构由省（自治区、直辖市）人民政府规定，可以由税务部门征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院要求设立的社会保险经办机构征收”。不过，在具体的职责划分上，《条例》规定社保经办机构负责参保登记、缴费基数核定、缴费记录、检查处罚等环节；只是在征收环节，才分别由社保经办机构和税务部门负责。
在实际执行中，一些省份也在探索由税务部门全责征收的模式。2011年正式实行的《社会保险法》规定，社保费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。
但《社会保险法》实施之后，由哪个机构统一征收社保费的争论并未平息，全国统一社保费征收模式的日标并未实现。
制度规定上的含糊，导致了近20年到底应由税务部门，还是应由社保经办机构来征收社保费之争。截至2016年末，全国21个省（自治区、直辖市、计划单列市）由地税部门负责征收全部或部分社保费，其他地区则是由社保经办部门负责征收。2017年，河南省改为由税务部门征收社保费。在实施税务征收的地区，具体制度安排又有很大差异。其中，内蒙古、大连、宁波、安徽、福建、湖北、深圳、海南、云南、重庆、宁夏、河南等12个省市区全部职工五项社保费是由税务部门征收的；辽宁（不含大连）、浙江（不含宁波）、福建(不含厦门)、广东（不含深圳）等地实现了税务部门“全责征收”模式。
实际工作更为复杂，即使是由税务部门负责征收的地区，一些险种的征收依然由社保经办机构负责，特别是居民缴费的险种大都如此；甚至按单位和个人性质不同就同一险种向不同部门缴费。在有些实行税务征收的省份，如浙江、福建，职工养老保险缴费基数的核定由税务部门负责，职工医疗保险等其他社会保险缴费基数仍然南经办机构核定。
实践中社保费征管模式的不统一，带来了一些突出问题。一是增加了征收成本，降低了工作效率，并给企业和个人缴费带来不便。二是部门间执法尺度不一，如税务部门和经办机构之间以及不同经办机构之间对同一企业核定的缴费工资基数都不统一，一定程度上导致了费源流失。三是有些地方税务部门与经办机构之间单证、数据传递不畅，致使资金划转、记账、对账等工作受到了一定程度的影响。四是在实施税务代征模式地区，税务部门只有征收权，没有管理权，在一定程度上影响了税务部门的积极性，也造成社保经办机构和税务部门之间相互推诿扯皮。正凶如此《社会保险法》才要求统一征收模式。
二、应推进社保费税务部门全责征收
社保费征收机构双轨并存运行20余年的实践已表明，征收机构应当统一。《社会保险法》也已提出这一要求，最终由《深化党和国家机构改革方案》决定，社保费交由税务部门统一征收。应当说，这一决定不仅是参考了国际发展趋势，更为重要的是基于中国现实国情做出的决策。
在笔者赴多地调研过程中，无论是社保经办部门还是税务部门，都对当前部分地区实行的“税务部门代征”模式持反对意见。《深化党和国家机构改革方案》虽明确由税务部门统一征收社保费，但未明确是采取“税务代征”模式还是“税务部门全责征收”模式。笔者认为，从提高征管效率以及促进社保制度改革的日标出发，当前我国应推进社保费税务部门全责征收。
(1)税务部门征管条件优越、信息处理能力强，税费“同征同管”有利于实现对企业缴费的“依法足额征收”
经过多年的大力投入，我国税务部门的队伍建设、信息系统建设等征管核心要素优势明显。税费可以“同征同管”，社保费的费基与个人所得税一样，都是机关企事业单位职工工资，是自然人税收管理体系的重要监管对象。企业所得税征管、个人所得税全员全额申报能够掌握企业员工全面的薪酬信息，从制度上为收集、处理社保费核心信息奠定了基础。税务部门的信息化建设、内部机构设置也为收集、推送处理、甄别、事后核查这些信息奠定了良好基础。总之，与社会保险经办机构相比较而言，税务部门在技术手段、制度支撑、管理经验，以及实现《社保费》规定的“用人单位应当白行申报，按时足额缴纳社保费”方面都有明显优势。
首先，对以企业为单位参保的情况来说，由社保或税务代征转为税务部门全责征收，无须增加编制、人员和信息化建设等硬件费用，转换成本（边际征管成本）低。由于企业参保的社保费征收与个人所得税征收的核心要素是一致的，例如都是以工资收人为基数，税务部门可实行税费一体化管理，税费同管、互为促进，赋予税务部门承担社保费全责征收的责任无须增加额外成本。一个典型例子是：四川、深圳均是由社保局负责社保费征收工作，每年均需花数百万外聘会计师事务所从事稽核工作。如果这两地是由税务全责征收社保费，由于税务局有专业的税费稽核机构，无须增加成本就可以同步完成社保费稽核工作，而且力度更大、效果更好。与之对比，如现由税务征收社保费地区转换为社保经办机构征收，在当前社保管理业务繁重的背景下，则必然要增加人员、编制，信息化建设也需要额外费用支出。
其次，由税务征收可降低大部分企业参保户的遵从成本。对于企业参保户，在税务部门税费“同征同管”的背景下，仅需准备一份税费申报资料，可有效降低其遵从成本。由于中小企业一般不单设人力资源部门，因此降低遵从成本对于中小企业尤其明显。
(2)有利于推进下一步社会保险制度改革
我国社会保险体系的一大突出特征和弊病是“碎片化”现象严重。包括职工养老保险在内，多数险种的统筹层级仅在县级或地级行政区。一些省份的职工养老保险，虽号称已实现省级统筹，但仅仅是通过比重很低的调剂金制度实现，实际权力和责任依然由地县级承担。这种局面不仅不利于全国统一公平市场的发展，也严重损害了社会保险体系的可持续性。由于实际统筹地区在地县级，劳动力流动需要转移社保关系。在调研中了解到，2009华养老保险跨地区转移接续方案虽已出台，但在操作中遭受了很强的阻力，实际效果不大，也阻碍了劳动力自由流动。由于实际统筹地区在地县级，特别是征收权力直接由地方政府控制，一些地区甚至以降低缴费基数或费率为条件招商引资，导致费源体制性流失。这不仅不利于全国统一公平市场的发展，也严重侵害了社会保险体系的可持续发展。
可以认为，破除社会保险体系“碎片化”难题，提升社会保险体系的统筹层级，是中国社会保险制度改革的首要方向。然而，提升各类社会保险项日的统筹层次，需要下级政府以及各部门的高度配合。在各类信息由下级政府掌握的情况下，推进改革将可能面临底数不清、下级不配合则寸步难行的局面。
从这个角度看，由税务部门全责征收社保费，有利于推进社会保险制度的下一步改革，特别是提升统筹层级的改革。由社保经办机构负责征收，则征收体系本身是碎片化的一部分。与之比较，原地税部门属于省级直属；《深化党和国家机构改革方案》已明确，国地税机构将合并且实行以国税总局为主的双重领导体制，实质上全国直属色彩很浓。因此，由税务部门负责全责征收社保费，至少已经在收入征收和参保信息掌握两个关键环节实现了省级统筹，随着改革的推进，将实现全国统筹。这将为下一步推进社会保险制度的提高统筹层次改革奠定了基础条件，从长远看，这也为全国统一统筹账户缴费率、统一待遇制度、建立国家基本养老金制度（而非统筹地区的）奠定了体制保障。
口作者单位：中国社会科学院财经战略研究院