广州市外来劳工管理问题与对策

改革开放以来，随着经济发展，大噩外来劳工进入我市。据劳动部门1993年的统I计，巳办用工手续的外来劳工有40万人，占成市职工队伍总数近40%。目前我市的苦、脏、险工作几乎都由外来工承担。环卫行业1993年的外来工巳占职工队伍65.6%,马路保洁等一线工人几乎100％为外来工。纺织行业不少企业的外来工巳成为生产主力军。环卫战线去年在生产工人中评出的54名“城市美容师”中，外来工占了21名，开发区1991年度评出的唯一一个劳动模范就是外来工。可以说，外来劳工对广州经济建设功不可没。

但是，由于法制不完善和管理跟不上，外来工劳动权益被侵害的问题非常突出，为此我们在93~94年间进行了一系列的调查，本文重点对外来劳工的管理问题谈点管窥之见。

一、外来工管理的主要问题

1．劳动用工多头管理，造成很大混乱，以致漏洞百出。

劳动用工多头管理这是广州特有的现象。早在1989年国务院颁发的第41号令已明确申明了企业抵用临时工的属地原则:“企业需要临时工，原则上在城镇招用’确需从农村招用时，应报经设区的市或相当于设区的市一级的劳运行政部门批准。”然而，广州市招用工却实行三级管理，省里规定，中央、省直、部队驻穗单位用工由省负责管理（驻粤其他城市由当地管理）。市劳动局负责市属企业，区、县级市分别负责所属企业。这种管理模式，既有工作交叉，也有三不管地带，造成用工管理上的混乱。如一些设立在城市结合部的区属企业，属地无权管，所属区又鞭长莫及，致使一些违反劳动法规的劳动纠纷案不能得到及时的处理。同时由于管理粗放，手段落后，以致于广州市目前有多少外来工谁也说不清。外来工流动大这是事实，但即使以1993年为统计口径也无法说清。至于进一步了解外来工的性别比例、年龄、文化程度分类、政治面目等基本情况作更无从下手。不仅市里无法提供，即使缩小到一个系统的范围也无法提供。有的主管局甚至连到1993年未有多少外来工都无法提供。

2．只管不监或只监不管，监管脱节苦了职工。

管理与监督本是一十完整的体系，监督应体现在从管理立法到管理实施的全过程，管理与监督或监察并行。调查情况表明，现实中监管脱节的现象比比皆是。

如前所述，中央、省直、部队驻穗企业招用外来工由省劳动行政部门管，然而，由于人力不足，他们连登记收费也未能完全管得过来，其他的更无暇无力管好。某省属企业外来工因怀孕被企业炒了鱿鱼，她告到所在区劳动监察部门，区一看是省属企业且是个棘手的案子，于是推给市里，市里为了维护职工的利益还是受理了。如果市里为避越权之嫌不予受理，岂不苦了职工。

监倌脱节还体现在立法制策和管理上。现行的许多法律、法规都只是规定了“应该怎么办“，而不这么办又怎么办则没有规定。有的即使有，也没有多大强制力。立法制策上的这种现象也是俯拾皆是。例如今年公布施行的《广东省企业职工劳动权益保陷规定》，这是保护职工合法劳动权益的一个很好的法规，然而，也有许多缺陷。例如，违反加班加点规定，只是“责令其改正”,不按规定发放加班工资，也只是“责令其补发”，无故拖欠职工工资，规定“从下月第六日起，每日按欠发工资额1％赔忙职工经济损失”。这样规定无疑是必要的，对企业主有警告作用。但企业主就是不改正、不补发、不赔偿，或采取“拖”的办法阳奉阴为时，则必须还有更具强制力的后续手段。然而，正是这些对监察对象没有多大强制力的颊定，使劳动监察部门面对日渐墙多的超时加班、不按规定发放加班费、拖欠工资等劳动纠纷束手无策，限看劳工利益受损也只能干瞪眼。象这佯的例子在该《规定》和其他法规还有许多，不一一列举。象这一类没有约束力或约束力不足的法规在计划经济条件下还可以用行政手段加以补救，气如对不执行法规的厂长可以截断他的原材料供应，断掉他的产品销路，甚至可以罢官。在市场经济条件下这一切都不灵验了。而我们一些同志在起草法规草案时却未能突破原有的思维定势，更没有为执法的人如何操作着想。

此外，管理和监督相结合还要重视对劳动监察对象的宣传教育，增强他们的法制观念，以防患于未然，这恰恰也是当前的薄弱环节。调查问卷显示，知道和部分知道自己权利义务的职工只占10.37%，而回答不清楚的却占89.62％。资主方也同样，从最近对《广东省企业职工劳动权益保防规定》的实施情况调查看，在一些外来工密集的＂三资”、乡镇、私营企业，对《规定》知之甚少，企业对与《规定》相悖、有损职工合法权益的规章制度依然我行我素。

3.劳动监督人、财、物力严重不足，监管协调不好，劳动执法成了薄弱环节。

我市劳动监察处成立于1992年12月，是劳动局属下的一个事业编制处，主要任务是对单位和个入执行劳动管理规定悄况进行监督检查并对违窜行为予以处罚。定3编5人，每月由财局拨给办公费及工资补贴共2万元，此外，再从财局返还部分罚没收入，去年是100％返还。由于经费不足，目前只有13人。我市九区先后成立的劳动监察站，全部也才二十多人。随若改革的探入，企业劳动关系日趋多样化、复杂化，劳动纠纷案有上升的趋势。《劳动法》明年1月1日就要全面实施，而我市目前的劳动监察状况与形势的要求很不适应。

—是机构不适应。劳动监察是政府行为，理应由政府行政部门执行，而目前监察处却是牢业编制，不利于协调好各方关系，这就从某种程度上制约了劳动监察职能的发挥。

二是经费不适应。由于是事业储制，财局拨款有限，为了使内部分配不致于比劳动局机关干部低，虽然有35人的编制，也不敢配足，从而制约了劳动监察工作的开展。

三是人数不适应。目前30多个监察员（含区）要应付全市1.7万多个各种类型各种所有制的企业，实在只能起“救火队”的作用，至于大面积主动出击防患于未然只能是良好愿望。

四是装备不适应。监察处成立至今，只配备了三台摩托车，最近配备的越野吉着车还是借钱买的。通讯手段落后，连无线移动电话也无钱买。

此外，管理和监察协调也不好，有的由管理部门草拟的文件出台半年多了也还不知道，对监察工作造成不良影响。

4.劳动安全卫生管理监督力晟薄弱，识工自我保护意识差，事故隐患多，严重威胁劳动者的身体健康与生命安全。

据问卷调查，上岗前没有接受过劳动安全卫生教育的职工占42.1%。职工自我保护意识差。据对一家因违章烧焊引爆油漆桶造戌一死一伤的私营广职工了解，他们根本不知道焊工等特殊工种是要经过培训持证上岗的，总之老板叫干就干。从调查情况看，厂房设计不合理，安全防火隐患多，46.7％的企业是车间、宿舍、仓库或饭堂同在一栋楼，而且多数安全通道不畅，部分企业消防设施配备不足。生产性工程项目劳动保护设施“三同时“不落实，16.9％的企业安技部门和27.7％的企业工会组织未按规定参与审查验收，使项目建成后也存在劳动安全卫生的严重隐患。企业劳动卫生条件差，粉尘合格率低。据对橡胶行业80个作业点检查，粉尘合格率仅为52.5%。调查表明，我市劳动安全卫生问题不少，理应强化安全生产监督管理机构，但事实恰恰相反。在经济体制改革中，15.49％的企业安全机构被撤并，安全专职人员被裁减11.8%。

5.劳动合同管理法规的矛盾导致劳动合同管理不善。

关于劳动合同鉴证问题，劳动部《关于劳动合同鉴证问题的通知》（劳力字(1989J24号）及《广东省外商投资企业劳动管理规定》（粤府(1989]48号）均提出劳动合同一律送劳动部门鉴证后才生效。这样规定，对确认劳动合同的合法性，保护劳动关系双方的合法权益无疑是具有积极意义的。尤其在劳动力供过于求的情况下，对防止企业以强凌弱与芳动者签订不对等合同是有利的。但我市颁发的《广州市中外合资经营企业劳动管理实施办法》（穗府(1989]91号）并无要求劳动合同要鉴证后才生效，只是提出“劳动合同签订后须将合同标准文本报市劳动部门备案”。这祥规定对劳动合同管理力度不足是显而易见的。对我市外商投资企业的调查表明，无与企业签订劳动合同的职工高达44.8%，即使有签合同的55.2％中，权利义务不对等的合同，甚至部分条款违法的合同也不在少数。从去年劳动监察部门办结案的情况看也如此。去年办理的460多宗案件，无签劳动合同占了80％强，在巳签的20%中，起码占半数是权利义务不对等或部分条款不合法的无效合同。由于劳动合同管理上的这一湍洞，给劳动者的合法权益造成很大损害。

6.职业中介机构管理混乱，劳动者权益受损。

职业中介机构是劳动力市场的产物，对沟通劳动者与用人单位双方的联系，促进就业发挥了积极的作用。随着改革的深入，劳动力市场的逐步成熟，职业中介机构必然越来越多，并将为促进就业发挥更大的作用。但我市目前职业中介机构管理混乱，而且监察不力，使劳动者权益受损。目前我市的职业介绍所有劳动部门办的，有社团办的，有街道办的，也有个人办的，甚至有挂靠的。开办职业介绍所要求由劳动部门批准，要有～场地，有资金，有人员，耍坚持有偿服务不盈利的原则。要求经劳动部门批准后凭许可证到当地工商部门登记。但目前一些职业中介机构无经劳动部门批准工商部门就发证；有的根本无营业执照或无此经营范围；有的信息公司也从事劳务中介活动；有的纯粹以盈利为目的，在城乡结合部私自挂牌从事职业介绍，根本没有与用工单位联系，没受任何用工单位委托，只是根据报上的招工广告收取急于务工者的介绍费，使他们花钱不少而一无所获。

７.大部分“三资”、乡镇、私营企业没有工会，对企业执行劳动法规缺乏经常性的监督，劳动者权益被侵害现象严重。

目前我市“三资”、乡镇、私营企业工会组建率很低，巳开业的1487家“三资“企业有642家组建了工会，7万多家乡镇企业只有702家组建了工会，私营企业更少，8千多家只有12家组建了工会。这既有企业主法制观念淡薄，对工会存在偏见的原因，也有职工的原因，他们不知工会为何物，更不知道劳动者有自愿组织和参加工会的权利。由于没有工会，对企业违反劳动法规的情况只靠劳动监察部门的监督而缺乏工会的日常监督，致使违反劳动法规侵害职工合法权益的状况屡禁不止。有些即使巳建立工会的企业，由于职工素质低，工会不是自下而上产生，因而成了老板的御用工具，根本无法起到保护职工权益的作用。

８.我市对外来工的管理教育没有一个统一的机构，对来穗务工的外来工教育缺乏系统的规划，因而未能有效地提高外来工的整体素质。目前对外来工的教育劳动部门抓，市总抓，团玄也抓，这样，对外来的省理教育虽然也能起到一定作用，但由于没有统一领导和规划，还是不能有效地提高外来工的必体素质。因此，外来工队伍自身问题也不少。拉帮结派打架斗殴者有之，偷鸡摸狗者有之，给广州的社会治安管理带来不少问题。

二、对策与建议

l．研究借鉴发达国家和地区对劳动力市场的管理经验．加促培育和发展劳动力市场。

我市外来工管理上存在的诸多问题，归根结底是市场经济发育不成熟、不完善，劳动力市场发育不成熟、不完善所致。因此，研究、借鉴发达国家和地区对劳动力市场的管理经验，加促培育和发展劳动力市场就非常必要。但是，首先必须解放思想，转变观念，除认识社会主义劳动力市场与资本主义劳动力市场的本质区别外，还必须看到二者作为社会化大生产和市场经济发展的必然产物的共同点；必   须看到劳动力市场并不是资本主义所独有的东西，社会主义也完全可以而且应该利用它为自己服务。发达国家和地区的劳动力市场历史悠久，都有一套完备的规章制度来规范市场的运行秩序和实行国家对市场的宏观调控，对于我们培育和完善劳动力市场是个不可多得的参照系统。因此，结合我市的具体情况，考察、研究、借鉴、移植发达国家和地区劳动力市场符合社会化大生产和市场经济发展机制的管理制度、法律制度，是我们早日完善劳动力市场的有效途径。

同时还必须看到，尽快推行全员劳动合同制是完善劳动力市场的关键。如果在职工队伍中占压倒优势的固定工不能尽快进入劳动力市场，这个市场就是没有源头活水的、不完整的市场，如果劳动者的工资不能体现劳动力的供求关系，劳动力市场就无法运用工资机制调节劳动力的合理配置，市场的功能就不能有效发挥。因此，一方面必须加强对固定工的宣传教育，调动其积极性，积极支持和参与劳动用工制度的改革，同时要加快改革和完善社会保险制度和工资制度，以加速劳动力市场的发育和完善。

2.加强宏观调控和管理，使劳动力市场的运行逐步从无序走向有序。

要改变外来工大晕涌入和管理使用的无序状况，就必须明确放开劳动力市场不等于“放任”，市场经济不是自由经济，劳动力市场也不能“放任自流”。劳动力市场发挥功效的前提是其规范有序地运作。因此必须使劳动力市场法制化，同时要加强宏观调控。一是对使用外来工要实行电脑化管理，进行总量控制，要坚持属地原则，省市协调实行一个口子管理，加快推行外来工务工证制度；二是要进一步完善外来工管理的法规建设，省市协调，尽快制定全省统一的、可操作性强的条例规定，与《劳动法》的实施相衔接；三是加强职业中介机构管理，广州市行政区域内的非劳动部门开办的职业介绍所，必须经劳动行政部门审查批准，领取职业介绍所许可证，在规定的业务范围内从事职业介绍，同时必须接受市劳动行政部门的管理、指导、协调和监督检查，坚持实行有偿服务和不盈利原则，合理收取中介服务费。

3.加强和完善劳动监察体系，切实维护劳动关系双方当事人的合法权益。

要保证劳动力市场规范有序地运作，除加促劳动力市场的法制建设外，还要加强和完善劳动监察体系，动员各方而的力量，保证劳动法律、法规的实施，维护劳动关系双方当事人的合法权益。一是要强化劳动行政部门的监督职能，要加强劳动监察队伍建设，充实劳动监察力量，提高监察人员素质。二是建议劳动监察部门改事业编制为行政编制，按政府行政职能部门管理，增加经费和装备，提高劳动监察效率。三是完善监督检查机制，建议将按分级管理的原则行使处罚权改为向谁投诉由谁受理，使劳动纠纷案能得到及时公平的处理。四是发挥政府其他有关行政部门的监督作用，切实按照各自的职责范围加强劳动监督。五是要强化群众监督的作用，各级工会组织要密切配合劳动行政部门和政府有关部门的工作，充分发挥群众监督作用，切实保障职工的合法权益。

4.加强劳动安全卫生的检查监督，运用必要的行政手段进行监控，以确保职工和人民生命财产安全。

各级政府职能部门要严格执行新建企业的立项审批、注册登记制度，对“三位一体”、生产场地安全措施不落实、生活不配套的企业不于登记，对此类巳投产的企业，罕限期吆改．并按规定给以必要的处罚，以确保生产安全和职工的合法利益不受侵犯。同时要进一步健全和落实，生产性工程项目劳动保护设施“三同时”制度，要切实发挥工会在安全生产劳动保护方面的群众监督作用，加强工会安全生产监督网络建设，完善监督检查员制度，各级行政对工会行使安全生产群众监督职能要给予大力支持，并提供方便。

5.加强劳动合同管理，完善合同鉴证制度。

加强劳动合同管理，完善合同鉴证制度是保证劳动关系稳定和谐的重要一环。劳动力与其他生产要素不同，它存在于人体中，劳动者付出劳动力，不仅要付给劳动报酬，还要有劳动保护和社会保障，还要通过培训来提高自己的职业技能，还要处理所发生的争议等等。因此，必须加强劳动合同管理，市定的规章要与国务院和省的相一致，切实做好鉴证工作，以确保劳动合同内容的合法性和完整性。

6.建立全市统一的外来工教育管理机构，制定系统规划，以提高外来工的整体素质。

我市绝大部分外来临工实际上巳不是传统意义上的临工，一是使用范围巳突破临时性、季节性的岗位，大量临工在常年性、技术性岗位顶岗生产，有的巳成为生产上的骨于；二是临工期限大多在一年以上，长则巳有十几年工龄；三是大多数临工为外来劳动力或农村劳动力，他们为缓解   广州招工难的矛盾，促进广州的经济建设起到积极的作用。可见他们巳成为广州工人阶级队伍的重要组成部分。但是洗脚上田，穿上工装不等于就是一个合格的工人，不等于就具备了工人阶级的优秀品德，不进行一定的强化教育和经常性潜移默化的教育，自由散慢、自私自利以及狭隘的农民意识是不可能自然消失的。因此，建议由市劳动局、市总工会牵头，会同市妇联、团市委、市青联等群团组织组成外来工教育管理领导机构，制定统一的教育规划，围绕工人阶级華本知识教育，国情、市情教育，社会公德教育，职业理想、职业道德、职业技能、职业纪律教育，安全生产教育等内容，对进城务工的所有外来工进行一次强化教育。可参照我市个体工商户“橙色计划”的做法，把其定名为“绿色计划”，来穗务工者经培训后发给“绿卡”。明确必须持有“绿卡”和“务工证',才具备务工资格。同时要充分发挥工会共产主义学校的作用，切实安排组织好外来工八小时以外的生活，以各种各样生动活泼的形式对外来工进行潜移默化的教育。

7.们以一定的行政手段和措施，加快“三资”乡镇、私营企业组建工会。

从劳动监察部门处理的案件看，发案单位无一建立工会组织，因此，没有工会组织的外来工集中的单位，是其劳动权益受侵犯最严重的地方。要加快“三资”、乡镇、私营企业工会组建，除工会要全力以赴外，还要附以一定的行政手段和措施，建议在“三资”、乡镇、私营企业组建时，要提出组建工会的要求，否则不予进行工商登记，同时最好列入工商年检计划，作为工商年检的一项内容。

此外，工会也要大力加强自身的宣传工作，把工会的性质、地位、作用、任务等通过多种途径广为宣传，使外来工了解工会，认识工会。同时还要与劳动监察部门密切联系，深入案发企业，向外来工广泛宣传工会，启发外来工觉悟，在处理劳动纠纷案的同时，乘势把外来工组织起来建立工会。

（作者单位：广州市总工会调研室）