工会资产性质与管理初探
工会管理的资产是指工会的财产、经费、基金和政府拨给或企事业行政方面提供给工会组织使用的房屋、活动场所与设备在内的全部财产和资金。长期以来，工会资产的性质不够明确，引起了管理上的一些混乱，造成资产流失。在过去相当长的一段时期里，工会系统内外对工会资产的性质，存在一些含糊不清的观点和误解，如认为新中国建国后组建的各级工会组织，其办公用房屋与设施、开展活动的场所，一直是由同级政府拨给或企事业行政提供给使用的，工会财产自然是全民所有财产，产权属国家；工会办的事业也是全民性质的单位。工会及所属事业单位的资产，是国有资产的一个组成部分。
随着工会事业的发展和改革的深入，工会系统财务和事业单位也进行了一系列改革。一部分工会组织和事业单位，开始利用自有资金改造、扩建文化娱乐活动场所，增添设备，开展有偿服务活动；兴办第三产业和经济实休；为解决职工住房问题而购建一些住宅，使各级工会和事业单位拥有一批新的资产。因而更有必要明确产权界限。工会财产的性质是否属全民所有、产权应属千谁？工会兴办的第三产业和经济实体是否属全民所有性质？工会资产与全民所有的国家资产有否区别？等等，明确解答这些问题，有益于保护工会资产的安全和完整。
一、工会资产的所有权及性质
我国《民法通则》第七十一条规定：所谓财产的所有权（产权）是指财产所有人依法对自己的财产享有占用、使用、收益和处分的权利。工会对自己的资产如果具有产权，就不仅有占有、使用收益权，而且有处分（变卖或转让）的权利。
界定产权归谁所有，要依据财产来源渠道和形成或获得财产的有关原始资料分析判定，还要按法律规定程序向政府有关主管部门申请，获得国家核发的财产所有证后才被确认。
目前，工会系统内的资产，按其来源渠道划分，一般有以下几种；（1）同级政府划拨或同级行政提供给工会使用的资产，包括一部分办公房屋、设施、活动场所和干部职工宿舍等。(2)工会属下企事业单位用自有资金购建的资产。(3)工会和属下事业单位以一部分自有资金加上政府（或行政）补助及上级工会补助购建的资产。(4')社会各界（包括华侨）赠送的资产。(5)工会和企事业单位依法拥有的经费、各种基金。按照1952年原政务院财政申字第9号批复的意见，政府拨给工会组织的房屋与设备，其产权为国家所有，工会组织不能变卖和转让，但有权无限期、无代价的使用。行政方面供给工会组织的房屋与设备，工会只有使用权，其所有权仍属供给的行政方面。
92年7月，国务院清办行(1992)4号文件《关千国家行政事业单位财产清查登记若于具体问题解释》中规定，对各级总工会财产清查，“凡由国家拨给工会使用的财产或由国家拨付资金形成的财产，应作国有财产进行登记。”说明其产权归属国家。对工会用自有资金购建的资产，4号文件中规定“由工会会员交纳的会费形成的财产不进行登记。”这说明政府巳基本确认工会组织用自有资金形成的财产不作为国有财产，其产权按《民法通则》规定应属工会社会团体集体所有。用工会自有资金和政府补助资金购建形成的财产，因为政府是补助性的，其产权亦应属工会。社会各界赠送的资产，因为是赠与的，其产权巳由赠送单位或个入转让给工会组织，所有权应属工会。对工会筹集资金兴办的企事业，依据“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，应属工会组织所有。对于由企事业单位依法拨交工会经费和工会企事业收益形成的资产产权问题，全总与国家国有资产管理局联合所发工总财字(1992)27号《关于各级总工会及所属事业单位财产清查登记工作有关问题的通知》中规定：“由工会经费投资，政府补助、工会企事业收益及其他收入形成的工会资产暂不作为国有财产登记，可作‘待界定财产’处理”。
综上所述，产权归属工会组织的财产，其性质系属社会团体集体所有财产，不应属千全民所有的国家财产，工会办的企事业应屈社会团体集体所有制性质，不应属千全民所有制企事业。
属工会所有的财产，其所有权受国家法律保护。《民法通则》规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护”。《工会法》更明确规定工会的财产、经费，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。即使是国家拨给工会使用的不动产（属国有资产），任何组织和个人也不得侵占、挪用和任意调拨。“工会所属的为职工服务的企业、事业单位，其隶属关系不得随意改变。”过去相当长的时期里，由千国家法制不够健全，各级工会组织也没有充分认识到明确工会资产产权界限的重要性，加之历次政治运动尤其“文革”的浩劫，致使工会工作被取消，工会活动停止，财产无人管理，经费停拨，房屋设施被侵占，事业遭破坏，财产被变卖。在政府有关部门的“行业归口”管理要求下，工会事业单位分别归属政府有关行业部门管理，改变了工会事业单位的隶属关系，工会结余经费被占用、挪用或上缴地方财政。使工会元气大伤，多年积累下来的财力物力损失殆尽。
二、工会资产管理上存在的主要问题及其对策
目前，各级工会的资产管理，都在不同程度上存在以下几方面的问题：
一是原始资料、凭据和历史档案不全，产权不清。解放初期，各地组建县以上工会及其事业单位，他们的房屋、设施、活动场所基本上都是地方政府拨给的。其中，有相当一部分资产划拨时没有正式手续、文件和凭据，只是党政领导人在某个会议上作出决定，口头公布的；有一部分资产划拨时虽有一定文件、凭据，但房屋、场所周边界定不够清楚，且经过几十年的历史变迁，特别是受1958年刮起的“工会消亡“风、“无帐会计”的冲击和“文化大革命”的破坏，原有的资料和历史档案丢失、残缺不全。各级工会和事业单位的财产被其他单位、组织甚至个人侵占或被变卖的情况多有发生，现有的财产中，有不少巳难找到原始资料和凭据证实归工会所有，更谈不上房屋、场所周边界定的详细、准确情况。
二是资产管理体制不明，关系不顺。按照《工会法》规定，工会根据经费独立原则，建立预算、决算和经费审查监督制度，按地方工会系统实行以“统一领导，分级管理”为原则的财务体制，自成体系，独立千地方财政预算管理之外。但是，在财产管理体制上，上级工会缺乏明确的规定。特别是当前同有资产清查登记工作中，各级工会的资产本应按财务隶属关系进行清查登记，然而，由于上级工会业务主管部门未明确部署，未能自成系统地进行这项工作。有的工会和企事业单位，巳随地方财政进行了工会自有资产清查登记，导致资产性质和产权的惜划。工会系统财产管理关系急待理顺。
三是财产管理手续不严密，制度不健全，资产流失。全总和省级工会在财产管理上，虽然提出了一些管理原则和要求，但是下级工会和企事业单位在贯彻中缺少有效的管理措施和办法。在财产进出增减变动和内部转移管理上缺乏严密手续及审批程序，使用、保管、维护制度也不够健全。乱拆乱卸，随意变卖，损坏、丢失资产的情况屡见不鲜。财产使用中价值转移得不到真实核算和合理补偿的情况也有发生，等等。
工会资产是开展工会工作和事业活动，进行工会建设的物质基础。各级工会和企事业单位都应对本单位资产管理中存在的问题，采取有效措施强化管理，确保资产安全完整，合理使用，发挥效能。如何加强工会的资产管理，我认为：
首先，要更新观念，提高对资产管理的认识。各级工会和工会企事业单位领导，应从思想上、理论上明确认识工会资产的性质；充分认识到资产管理的重要性，克服重钱轻物思想，把搞好资产管理工作纳入重要议韦日程，经常检查、督导。
其次，明确财产管理体制，理顺管理关系，对政府拨给或行政提供给工会只有占有、使用权的财产，仍按现行国有资产清查登记办法和管理关系进行管理；对工会组织自己具有产权的财产，全总和省级工会资产管理部门在深入调查研究摸清实情的基础上，应建立起与工会财务管理体制相适应的财产管理关系，建立必要的制度，采取有效措施进行管理。
再次，界定资产性质，申报产权。各级工会和工会企事业单位应全面、彻底地进行一次财产清查登记。对有资料、凭据证实是工会自有的财产，应按照法律规定的程序，向政府有关部门申报产权，取得所有权证；对依法占有和使用但并无产权的资产，也要在这次国有物产清查登记工作中，经过清查，向政府申请登记造册，核发证书，确认使用权。对工会以自有资金兴办的第三产业和经济实体，应与政府工商行政管理等有关部门商洽，明确为社会团体集体所有性质，确认为工会所有，并理顺它们与主管工会的财务关系。
最后，要建立健全规章制度，加强管理。一是加强财产的实物管理。各级工会和工会企事业单位，在财产进出、保管、领用、转移和报废等环节上，要建立起财产管理责任制和严密的手续；财产较多的企事业单位，要建立健全固定资产归口分级管理制度，明确管理分工和责任；贯彻谁用、谁管、谁维护的原则，做好保养和维修工作，提高资产利用率。在工会组织撒销、合并或分解为几个工会组织时，应在上级工会的监导下依照有关规定做好资产的分割、移交或上缴工作。二是加强财产的价值管理。工会办的企业和提供有偿服务，计算成本、盈亏的事业单位，要建立计算固定资产折旧、提取折旧基金和大修理基金制度，认真核算固定资产使用过程中的转移价值，保证固定资产更新和大修理的资金。此外，建议在工会和工会企事业单位会计年度决算中，增加一个资产报表，监督资产增减变动情况，加强资产管理。