工会劳动保护工作的群众监督初探

编者按：要提高工会业务工作的整体水平，必须加强对理论政菜的学习和研究，并以理论政策为指导，及时总结实践过程中有价值的东西。希望广大工会干部都动手动笔，多写一些有一定理论性、权括性的文章，本刊刊登陈龙贤同忘的文幸，其出发点也在这里。

群众监督的概念与特证“监督”既是一种重要的权力制约，又是一种重要的副约权力，必须由法律、法规赋予。

对劳动保护工作实行群众监督，一般是指职工群众（通过工会组织或职代会）对行政机关、经济主管机关和企、事业单位及其公务员、法人代表、生产管理人员等监督对象是否遵守有关安全生产劳动保护法规、命令、决定、决议、禁令和国家有关标准等所进行的社会监督检查活动，同时也包括对令;为人的主体一一职工劳动群众个人及群体是否执行安全生产劳动保护法规、炾程、规章制度等依法进行监督检查。

群众监督有如下特征：

(1)判断与控制行为监督。即依照行为标准、操作标准、规程标准、技术标准和法规标准等来判断执行行为是否出现偏差，它是属于对群体和个体的执行行为的规范性约束和行为准则执行的社会性监督。

(2)对行政机关、企事业单位及其公务人员、管理人员的职务行为实施社会性监督。

(3)以质询、提案、议案、建议和审议、合议、决议、申诉、控告等为主要参与形式的参与性社会监督，参与监察行为、裁决行为、淤护行为、纠正行为、撤消行为、抗诉行为、维护行为等监督行为，它属于间接法律行为，这种监督行为是参与监督执法的过程，它不能直接发生法律效力或行政效力，但可以通过相应监督权的实施，对监督对象产生重要的法律影响或行政影响，这就是“参与性监督”的内核。

(4)工会通过人大代表直接参与国家权力机关的法律、法规（包括地方性法规、条例等）制定及执法监督与执法检查，此类属于立法行为和法律监督行为；职工代表在企业职代会中通过提案、议案、质询、审议等形式，通过有关规章制度，形成决议和参与企业经营管理、决策等也同样具有法律规范性和约束力。

(5)监督内容的广泛性与综合性。劳动保护的群众监督不仅包括生产的全过程和全员性，也包括一般监督、专业监督、事故监督、维护监督、和参与性监督、执法检查监督。劳动安全卫生管理的行政行为一般分为制定法规和规范性文件的抽象行为和伲法规、规范与实际工作中落实执行的具体行为，这两类行政行为在社会主义制度下都要接受群众监督。

群众监督在我国三结合的安全工作体制中的地位和作用是由社会主义国家的国体和政体的性质所决定的，一方面通过群众监督保证经济建设的社会主义方向，在经济建设中从根本上依法维护工人的安全和健康，另一方面通过群众监督有效地同违法乱纪、玩忽职守的官僚主义和犯罪行为作斗争，保障工人阶级的正当权益不受侵犯。

群众监督的必要性和浩规依据

（一）必要性。

首先，从监督在安全管理上的地位看，监督是决策、执行、咨询、信息与监督的五大环节之一，是正常的管理体制中不可缺少的组成部分，它具有保证企业管理的基础性与群众性和依法管理的制约性。社会主义企业的安全管理指导方针是“安全第一，预防为主”，预防是关键，安全是根本要求，企业要编制安全技术措施计划，改善职工的劳动条仵，这些预防措施和安全措施都有赖于决策，而正确的决策来源于准确的判断和监督所提供的问题和信息，因此监督和参与决策是密不可分的。

其次，从群众监督的性质看，作为企业主体力溢的职工群众，法律赋予他们对安全生产进行监督的权利，这不仅是国家利益之所在，也是职工自身利益所在。工会是工人群众利益的代表者，从维护职能出发，它在一定程度上对生产定额、承包方案、安全生产、分配、福利、社会保陈等方面与行政可能发生不同的意飞等，甚至发生某种不协调和对抗。然而，在社会主义体制下全局利益和局部或个人利益没有根本的利害冲突，生产、定全、保障、分配等问题上出现的矛盾必须而且可能通过协商和发展生产力的方式加以调整和解决，职工群众也通过企业职代会行使自己的民主权利，参与企业的生产、·经营、分配、社会保障、劳动保护的监督和决策过程，去争取和维护自身的权利。

再次，作为监督主体的职工群众自身又是生产者，监督对象是行政机关及其管理人员，而劳动者本身也必须承担遵章守法和安全责任，因此，监督是双向的。监督的范围是生产活动的全过程，是人、机、环境关系的协调统一，而人的不安全行为则是监督的重点。

（二）群众监督的法律、法规依据。

建国以来，我国颁布的劳动保护法规对工会在劳动保护方面的职责和权利的规定，概括起来有以下四方面：

(1)工会有权监督行政方面和企业切实执行劳动保护法规的各项规定，并对劳动保护工作实行群众监督。例如：1950年中央人民政府颁布的《中华人民共和国工会法》第7条规定：“工会有保护工人，职员群众利益，监督行政方面或切实执行政府法令所规定之劳动保护……、工广卫生与技术安全规则及其它有关之条例、指令等，并进行改善工人、职员群众的物质生活与文化生活的各种设施之责任”。1956年国务院《关于发布“工厂安全卫生规程”、“建筑安装工程定全技术规程”和工人职员伤亡事故报告规程的决议》中炾定：“各级工会组织应广泛地向职工群众进行宣传教育，使职工群众关心和监督这些规程的实施，向一切漠视和违反规程的行为进行斗争”。

(2)工会有权监督行政和企业按照劳动保护法规和安全卫生标准实施安全卫生设施，不断改善劳动条件。例如：1984年国务院《关于加强防尘防毒工作的决定》中规定：“各地区、各部门的基本建设项目和全厂性的技术改造，其尘毒治理和安全设施必须与主体工程同时设计、审批、同时施工、同时验收、投产使用”。 “有关主管部门应将初步设计送同级劳动、卫生部门和工会组织审查同意后，方可进行施工设计”。“组织工程竣工验收时，必须要有同级劳动、卫生部门和工会组织参加。各级劳动、卫生部门和工会组织要认真进行监督检查，凡不合要求的不予验收，不得投产”。

1988年全国人大七届一次会议通过的《全民所有创工业企业法》和其它法规中都明确规定：工会和职代会有权审议和监督企业制定和实施劳动保护措施计划，不断改善安全卫生设施和劳动条件。

(3)工会有权监督行政和企业认真执行伤亡事故和职业病报告制度，并参与其调查处理。

例如，国务院颁发的《工人职员伤亡事故报告规程》共21条，其中有8条内容规定发生工伤事故必须向工会报告，工会有权参加伤亡事故的调查处理，并监督行政和企业实施改进措施。该《规程》8条第规定：“工会组织有权监督企业对本规程的执行”。国务院于,1987年颁布的《尘肺病防治条例》炾定：“各企业、事业单位必须贯彻执行职业病报告制度，按期向当地卫生行政部门、劳动部门、工会组织和本单位的主管部门报告职工尘肺病发生和死亡情况”。

(4)工会有权支持保护工人定全健康的正当要求。

例如，国务院于1983年批转的劳动人事部、国家经委、全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告））中明确指出：“对于行政领导忽视安全生产、劳动保护的问题，工会要提出批评和建议，并督促有关方面及时改进。在生产中，如遇有领导违章指挥、强令工人冒险作业；机器设备，生产设施存在重大隐患，或尘毒危害特别严重，有条件改善而不改善；企业发生急性中毒和重大事故以后，险清尚未解除，没有采取必要的安全措施；或者新建、改建、扩建企业，劳动安全卫生设施与主体工程没实行同时，存在着严重危害职工安全和健康的情况，工会可以作出决定，支持工人拒绝操作，并督促行政限期解决。”

国务院于1983年颁布的《关于加强防尘防毒工作的决定》中炾定：“当生产中出现影响工人生命安全的情况时，工会可支持工入拒绝操作，工资照发”。

此外，我国劳动保护法规还规定了“工会要加强工人的安全教育”,“各级工会要加强群众监督”,“各级政府要支持工会监督检查工作”等条文。我国工会自下而上开展的劳动保护监督检查工作受到法律保护。

关于“参与性监督”内容的初探

工人阶级作为可家政权社会的支柱的性质决定了工人阶级在企业中的主人翁地位；党的十三届六中全会精神和1989年中共中央12号文件的落实，党和各级政府以及社会各方面对工会工作的重视，通过工会自身的改革和不懈努力，发挥参与性监督作用的客观条件和主观条件巳经初步具备，这主要表现在：（1)各级工会领导进入同级党委、人大、政协班子取得很大进展；（2）企业职代会的民主管理职能有了法律保障，工会在企业中的主体地位明显加强；（3)各级工会组织普遍参加了同级政府的各种专门机构并在各级安全生产委员会中占有重要位置，拥有一定的发言权和参与权；（4)参与立法、监督执法、联席会议、联署发布文件、联合检查、联合会议等参政议政渠道畅逛；(5)调查研究、情况反映、事故监督、建议提案、信息通报、倡议活动以及参与安全卫生法规、条例的制订与修订等都得到政府和主管部门的高度重视和支持及合理解决，(6)企业职代会所审议的重大劳动保护问题，职工的质询和建议、对于改善劳动条仵以及重大安技工程项目的编制与纳项、重大隐患的限期整改、班组安全建设组织实施等都受到企业行政领导的重视、支持与解决，(7)随若改革的深化，企业职工双保集体合同的签订及经济承包中安全内容的完善和契约化的履行，（8）劳动保护方面侵权事件的依法处理与维护，（9）依法管理、依法办事、依法处理和依法监督的法祝体系逐步完善等，都给“参与性监督”提供了广角度，多层次的参与条件与机会，参与性监督的内容、范围、层次和监督形式都越来越为我省工会劳动保护工作者所重视。

但是，需要正视的问题是，现在参与性监督出现了滞后性。参与性监督的滞后性，主要表现在法律关系上，国家和地方性劳动安全卫生新法规陆续出台，国家劳动安全监察职能的权威性、强制性在不断强化，而监督性立法却始终滞后于管理性立法，群众监督缺乏明确的法律依据，只见诸于政策性文件之中，而且劳动监督法的母法一一我国的劳动法迟迟未能出台，从征求意见的劳动法草案来看，对于“群众监督＂的法律款条认可也是模糊不清或无力的。当前的三结合安全工作体制存在松散性和非实体性，非常设性的问题，缺乏有效监督机制；人员、权限、执行程序、执行方式、监督标准、协调与仲裁等法规性依据也还未建立，客观上削弱了群众监督的实际效力，这是一个很大的缺陷。另一方面，参与性监督目前仍然处于浅层次的实践探索阶段，与当前的工会地位、作用没有充分发挥，队伍人员的素质偏低等有很大关系。群众监督组织体系也不够严密，专业人才太少，兼职过多，约束力不强，职、权、利不统一，领导机关不够重视，缺乏责任制考核，上下脱节，信息不灵，手段不多，静态监督，事后监督或就事论事等等，无法对权力集中的行政层次实行监督与制约、或与官僚主义相抗衡，监督的成效往往取决于行政领导的重视程度和领导个入的开明程度和民主意识，存在着很大的随意性和依附性，使群众监督在一定程度上仍然处于“被动监督＂的局面，这显然是与深化改革的形势不相适应的。