改善职工居住条件的新思路

一、我省职工居住条件现状

据省建委统计，1989年，我省县镇以上全社会住宅建筑面积为18261万平方米（其中私房1789万平方米）。又据省统计局调查，1989年城镇居民家庭人均居住面积［注一］为11.71平方米。但是，由于现行住房制度存在的缺陷，我省住房困难的问题仍未得到根本解决，供需矛盾仍然十分突出。据省建委1989年对全省176个城镇统计，全省住房困难户［注二J仍达26万户（约120万人，其中人均居住面积在2平方米以下的有5.4万户），约占全省总户数的9%。

现行住房制度是五十年代沿袭下来的职工福利制度之一。国家（企事业单位）投资建房或买商品房，分配给职工、干部居住，象征性地收取低房租，被人们称之为“包下来”和“低房租”的住房制度。这种制度在不含正常房租因素在内的低工资制度下，对于保障职工的生活水平，曾发挥了积极的作用，但经过几十年的实践，其弊端也日益暴露出来。

首先是财政负担过重。这主要表现在住房资金的净投入、无回收等方面。住房建设资金变成社会福利性拨款，有去无回，抑制了住房的再生产过程。19781988年，我省住房建设投资156.52亿元，建成了6615.65万平方米住房。但由于实行无偿分配和低租制，多年来不仅没有回收建房资金，而且由于房租过低，每年收取的房租还不够当年维修费用。为了维修住宅，国家每年又要拨出一大笔资金。就是这样，仍然无法满足维修住房的需要，以致许多公有住房“未老先衰”。这几年虽然也有商品房出售，但私人购买商品房的比例仍然偏低。1989年，广州市私人买房15万平方米，占市区商品房57万平方米的26%。这还是最高记录，其他年份最多也不过占百分之十几。大部分商品房被单位、企业购买，然后无偿分配给干部职工居住。因此，商品房建设体现在分配上，走的仍然是国家“包下来”和“低房租”制的老路子，只不过换一种形式，增加了住房建设成本罢了。这样，国家为了解决住房困难户的住房，每年都要拨出巨资兴建住宅，但由于“低房租”刺激人们对住房的过度消费，加剧了住房供求矛盾，使住宅建设始终成为财政的一大负担。

其次是住房分配不公。虽然我省人均居住面积巳达11.71平方米，但不同行业、不同所有制、不同职位的职工每人所占有的住房差别很大。一些有权有钱的单位，人均居住面积达到20平方米以上，还在“锦上添花”，不断建房；而那些无权、无钱的单位，人均居住面积不足6平方米，无力建新房。就 是在同一个单位，住房差别也很大。有些人均居住面积达50平方米以上，有两套甚至几套住房，而有的职工却住在几代同堂、人均不足4平方米的住宅里。住房的分配不公，不仅加剧住房供求矛盾，影响干部群众关系，而且还引起单位之间互相学比，争相建房（甚至挪用其他资金），造成住房差距的进一步拉大。

造成现行制度弊端的主要原因，在于现行的低房租制度、住房投资制度，职务等级分房制度，以及房改后商品房价与房改价之间的巨大差价所造成。

2房租过低，多住房对家庭生活影响不大，促使人们多要房。

据省统计局提供的资料，1989年全省城镇居民家庭（平均3.88人）每月房租支出为0．96元，仅占家庭生活费支出的0.6%，每平方米居住面积租金仅为0.02元。即使一个家庭人均占用住房是全省人均居住面积的10倍即454.35平方米，每月也仅付房租9.54元，相当于现在家庭月支出的6%。这在目前的收入水平下，一般家庭是负担得起的。在工资收入差别不大的情况下，住宅大小巳成为衡噩一个人（家庭）社会地位和权力的象征之一。于是乎，无止境地追求大空间、高标准的住房，成为各部门、各企事业单位上至领导、下到职工共同追求的一个目标。但由于各部门以及个人对社会财富享有的权力不伺，在住房分配上就拉开了距离。

3现行投资体制不仅造成财政负担过重，而且等于提前不平等地分配了住宅。

长期以来，我们的住房投资体制是按系统下达指标，由财政拨款，或企事业单位从留利或福利费中拨出一部分建房，然后以低租金分配给职工使用的。这种投资体制造成住宅资金的净投入，无回收，使住宅建设始终成为财政的一大负担。另一方面，由于各个单位享有的权力和优惠政策等差别，其获得住房投资的机会就很不相同。不能获得政府拨款又无力自筹资金建房的单位，就无法改善职工住房。这种体制等于允许某些单位提前不平等地分配了公有住房。

4按职务等级分房，忽视了工龄和人口因素。

由于低工资制下的工资中不含住房因素，因而领导与职工的工资收入差别不大，就出现了以住房的差别来反映二者“收入“的差别。我省制定的房改标准就是以这种职务等级分房制度为基础制定的，几乎完全按行政职务分房，忽视了工龄和人口的因索（后根据群众的意见加以修改，把工龄因素作为享受优惠购房条件之一）。这是很不合理的。在低工资制下，不仅领导干部的工资中不含住房因素，职工的工资中同样不含住房因素。在社会主义制度下，对公有财产的占有应该是人人均等的，人口应该作为分房的最重要的因素。现行的分房制度忽视了人口和工龄的因素，造成了职工之间住房的差距。

5商品房价与房改价相差巨大，促使人们多住房、住好房。

现行房改价只是成本价，与现行商品房价相差悬殊。到今年3月为止，广州市巳出售住房的平均售价，每平方米建筑面积为21元，而同期商品房价平均为1860元。购买一套建筑面积为100平方米的住宅，房改价只需付21,500元，而商品房价却高达186000元。买到房改房，一次就等于元偿得到了16,4500元的公有财产。在住房分配本来就不公的情况下，各单位、各人在房改受益方面差别巨大。在高额利益的驱使下，人们更希望住大房、住好房。

另外，由于住宅只投入，无“产出“，不能形成自身的良性循环，而财政每年投入住宅建建的资金又有限，加上低房租造成的分配不公和人们对住房的过度追求，商品房价与房改价的差价引起的心理效应以及职工人数的自然增长等因素，造成住房的建设始终满足不了职工的需求。在现行住房体制下，住房短缺将是长期存在的现象。

二、可护选择的房改方案

（一）我省房改现状

1988年9月，省政府批转了《广东省城镇住房制度改革意见》（粤府(1988]148号），在全省范围内开始了住房改革。这个方案的基本做法是：“提租补贴，立足实转，分步实施，鼓励买房”。

1.合理调整公房租金标准，用三年分三步实施，达到成本租金标准。

2.提租后相应发给补贴，达到成本补贴时，按全家工资最高的成员基本工资的25%发放。

3.私房有区别地参加改革（即住自己私房的职工按基本工资基数的68%发放住房补贴）。

4,对解放前参加革命的职工以及经济困难户等，提租补贴后增支部分实行减免政策。

5.对超过住房面积规定标准的住户，其超过部分分期按成本房租或商品房租计租。凡出售公有新住房，按住房本身的建筑

造价和征地拆迁补偿费确定售价；旧公有住房，按住房本身建筑造价的重置价重新折扣计价；并对各地出售1979年以前建成的住房规定了最低售价，1979年以后建成的住房售价每年递增1%。职工购房按省府(1983]68号文规定的住房分配标准，出售超增标准住房采取分档次加价的原则，并对购房付款原则和方式、免征税费、住房出售的范围等方面都作了具体规定。

经过一年多的实践后，省房改小组对房改方案作了进一步的补充调整和完善：

1.在省规定的住房分配标准内的房价，凡实行一次扣减房价20%的，不再发放住房补贴。

2.实行工龄优惠。即在省规定的住房分配标准内，按购房职工工龄每年优惠房价0.3%。

3.住房改革起步后，各单位购买新1超标准住房的，其超标准部分，按商品价出售。

4.对超过装修标准的住房，分别不同膺况，实行超标准装修加价。

到今年8月份，房改方案巳得到省房改I领导小组批准的有8个市、16个县，巳经实施的有5个市、10个县。这些巳出台的房改方案都遵循了省规定的原则，只是在提租、补贴的具体方式上有所不同。有的一次提高到成本租金，如深圳市每月租金调到每平方建筑面积2.06元。有的“卖房起步”，如广州市的方案。

到1990年3月低止，全省出售公房76,425套，竺筑面积590万平方米，回收资金6.64亿元，平均每平方米112.54元（不包括分明付款未交部分）。在巳出售的住房中，每平方米建筑面积平均售价，广州市为215元，深圳市为264元，江门市为161元，佛山市为163元，花县、增城、新会、惠阳、斗门、鹤山等县平均为152.5元。

从实施情况来看，房改有下列几点好处：逐步改变了三十多年的低租金、高补贴、国家包的住房制度，减轻了住房维修对财政的依赖；加速了民间资金的回笼，筹集了建房资金；增强了职工住房消费的观念，改变了职工的消费结构；增加了职工爱房、护房的责任心。

但是，现行房改方案也存在一些问题：

提租使住房多的单位获益更多，没有克服分配不公的矛盾。由于房改后房租交回原房产单位，那些人均居住面积多的单位收的租金多，相哑发给职工的补贴也多，在单位住房多、又大量地租给外单位职工居住的情况下更是如此。相反，住房少的单位，收的租金不仅不够支付职工补贴，还要靠集体福利或者其他途径挤一点发放补贴。这样，提租对住房多的单位有利，尤其是在“小钱柜”，普遍存在的情况下。

2．卖房所得不能有效地转为新的住房投资。由于售房所得为单位所有和实行低价出售政策，那些住房多、人均居住面积多的单1位，其卖房所得名义上为建房基金，却并不急于用于投资建房，一有机会就可能挪用，或者干脆存入银行吃利息；住房少、人均居住面积少的单位，可卖的房子少，房价又低，卖房所得能转为新的住宅建设资金就很有限。这样，房改后的住房建设仍然没有走上良性循环的轨道。

3．房改价未把增值价考虑进去，造成房政价偏低，多住房多受益，促使人们多住房、住好房、多买房，以获得高额利益。

1按职务分房的房改方案是对过去不合理的等级分房制的承认。在商品房价与房改递价巨大的情况下，职务的大小成了获取房敃实惠的唯一标准，使原巳分配不公的住宅在房改后得以合法化。

2房改后使职工对企业的依附性更强，窒息了正常的职业流动。为了不使分到住房尸的职工获得高额利益后立即“跳糟＂，房改单位都限定了职工买房后的工龄时间。从厂州市巳出台住房方案的八个单位来看，规1定职工买房后最少要15年以上、一般要20年以上才能离开本单位。这对我省今后调整产业结构和进行人才的正常流动都将产生不利影响。

3房改后的住房不能自由地进入房产市场交易，住房没有真正实现商品化。

总之，现行房改方案对于减轻财政负担、绥解住房供求矛盾起到一定程度的积极作用。但是，如果不能解决上述遇到的问题，从长远来看，现行方案仍然不能很好地解决职工住房供求矛盾。为此，我们除了完善现行房改方案之外，还要开拓思路，寻找一种能够克服现行方案的弊端、真正实现住宅商品化的方案。这就是本文要讨论的“改良方案”和“公有住房股份化”方案。

（二）改良方案

所谓改良方案，是指对现行房改方案的改良，使之更加完善。基本构想是：提租补贴，立足实转，分步实施，鼓励买房，推行公积金。

1．提租补贴，立足实转，分步实施，鼓励买房

这是我省现行房改的基本做法，在改良方案中应予以肯定和保留。需要进行补充和完善的是：

(1)建立房租补贴基金。为了不增加财政和企业单位负担，克服现行方案中补贴不均的状况，在提租补贴的同时，建立房租」补贴基金。补贴基金从房改后的房租中提取一定比例，用来调剂那些房租收入不足补贴的单位。

(2)适当提高公有住房房价。公有住房房价，除了包括住房本身的建筑造价和征地搬迁补偿费外，还应该把房产的增值因素考虑进去。房产增值的计算可根据房产期间的利率等因素来考虑。

(3)分（买）房标准除了按职务制定外，还应把工龄和家庭人口等因素考虑进去。任何超过分房标准的住房面积，都应按照商品房价确定房租和房价。

(4)建立住房建设基金。为鼓励卖房后的收入有效地转入住房建设再投资，应建立住房建设基金。凡房改卖房的单位，其所I得收入在一定期间内不转为住房建设投资，：就转入住房建设基金。住房建设基金仍然归原单位使用，但利率要低于同期银行活期存款利率。政府可使用这笔基金建房，然后出售给住房困难户。单位再建房时，也可使用该基金。

(5)缩短公房出售后可在市场上转让的期限，从现行房改方案规定的五年改为三年。同时，进一步明确产权，放松房产转让的条件，尽快形成正常的房产交易。从而使住房改革实现商品化。

3推行公积金

为保证建房资金有一个长期稳定的来源，形成住房投资的良性循环，应该同时推行公积金制度。

公积金是一种长期储蓄。参加公积金的职工，按月缴纳占其标准工资一定比例的公积金，单位亦按月提供占职工月标准工资一定比例的公积金，两者均归个人所有。个人和单位的公积金上交率，应根据经济发展水平、职工收入水平以及住房的供求状况等因素来确定，每年或一定期限内公布一次。

公积金存储的利率不低于同期银行活期存款利率。

公积金只能用于支付职工家庭购买自住房、自建自住房、私房翻修和大修等费用，以及用于职工自建住房、私房翻修等贷款和发放单位建造职工住宅的贷款。

职工迁出、出国定居，结余的公积金连本带利还给本人。职工在职期间去世，公积金可继承或馈赠。

（三）公有住房股份化

公有住房股份化的基本构想是：房改立法，依法房改；住房国有，人人均等，住房股票，人人均股；交股买房，持股收息；自由交易，卖股建房——最终实现住房商品化，居者有其屋。

1．房改立法，依法房改

为克服现行房改方案立法程序不完备的现象，新的方案首先强调立法的必要性，从立法起步，把房改的具体做法以立法的形式固定下来，确立个人、单位、国家的法律责任，房改实施过程中严格依法办事，任何人对违法者都可控告。同时制订房改新闻法，由新闻独立地监督房改的实施。

2.住房国有，人人均等。

这是指住房的所有权属于公有财产，属于国有；其次，在社会主义制度下，对公有财产的享有权人人均等。

城镇公有住房（这里未把农业入口考虑进去，他们是与土地联系在一起的）属于国家财产，这是亳无疑问的。现在各个单位对住宅拥有的“所有权”，只是国家对其所有权转让的管理权，并非真正转让所有权，这就象土地属于国家财产一样的性质。实际上，单位住房的投资或者是政府拨款，或者因享受国家优惠政策而获得的“利润“资金，不论什么形式，在单位本身属于国家所有的情况下，其房产理应属于国家财产。因此，房改时宣布把公有住房收归国有是理所当然的。

在社会主义制度下，对公有财产的享有权应该均等，这是理所当然的。

3.住房股票，人人均股

政府发行与公有住房价值等额的股票，并平均地分给每一个城镇居民。

股票的发行置可根据下列因素：根据确定的房改日的商品房价格和全省公有住房面积，确定全省公有住房总价值。根据一元一股的原则，得到公有住房股票总量。再根据房改日全省城镇非农业人口，把全省公有住房总股票平均地分给每一个人。这样，每个城市非农业人口，就拥有同样多数量的股票。1989年底，全省县镇以上非农业人口拥有的公有住房建筑面积为16,472万平方米。假如商品房价平均按每平方1,000元计算，全省公有住房价值达1647.2亿元。按照1689年底全省非农业人口（含县镇以下非农业人口）721.61万人计算，人均公有住房价值为22826.73元（人均建筑面积22.83平方米）。以一元一股的原则，每入可分得22827股（取整数）。这只是均分了股票，并没有均分公有住房财产权。要取得产权，必须交出相应数量的股票。

由于市场房价的作用，每一住房所具有的股票，不仅与其面积有关，还与其在市区的、位萱周匪环境、建筑质侵、建房日期等因索有关。位于市中心的住房，商品价高，拥有的股票就多，每平方米建筑面积具有的股票也就多。在人均相等股票的恃况下，住在市中心的住户，用同样的股票，能“买”到的公有住房的建筑面积相对就少；反之，位于市区偏远地方的住户，能“买”到的相对就多。也就是说，在入均拥有相等股票的悄况下，一个人所能“买”到的住房建筑面积与其住房的商品房价格成反比。这样，一个人要住大房、好房，就要付出相应的代价（股票）。这就彻底克服了住房分配不公的现象。

4．交股买房，持股收息。

如前所述，人人均股，只是分到了房匠股票，并未取得某一具体公房的产权，住户只有把分到的股票“卖”给政府公有房产管理局（下称房管局），才能取得有哏产权或全部产权。如果住户所分的股票刚好“买”到或超过一套住房所具有的股份，就获得了这套住房的全部产权；多余股票，可向政府收取股息，或者用来买公房，或者拿到政府设立、控制的房产证券交易所去卖。如果住户分到的股票只能“买”一套住宅的一部分，那么，住户将所分股票交给政府后，只能取得有限产权，原住房就成为公私共同控股的股份住房。若住户继续住这套住房，就必须逐月向政府交股息（即政府每月收股息）。

5.买卖自由，卖股建房

政府设立房产证券交易所，允许持股者自由买卖。同时，政府把出卖产权所得到的股票（即原住户所交股票），在房产证券市场公开抛售，所得收入作为住房资金（前面所说的收取的股息也包括在内），用于支付股息和建房。政府还可预先收取无房者的股票，售后所得也用于建房。加上政府每年正常性的住房投资，政府就有足够的财力大规模地组织住房建设。另一方面，一些交不起股息的住房户也会主动退出多余的住房，政府再转“卖”给持股者。这样，住房建设就走上良性循环的轨道，为尽快解决住房供求矛盾开创了道路。

这里，股票，不仅在持股者收取股息时起股票的作用，而且在向政府交股“买“房时，还起“货币”作用。在法律的监督下，通过政府的领导、协调与证券市场的运作，使住房从公有过渡到股份制，再过渡到住户所有，最终实现住房商品化的道路，实现居者有其屋的目标。

几点说明：

1.每人分多少股票，不仅仅以入均现有房产价值为依据，还可以以未来若干年的人均住宅建筑面积目标为依据。总的原则是，平均每户在上交股票、取得有限产权或全部产权后，另外所交的现金不超过或者低于现行房改方案所交的现金。

2.股息可根据住房供求悄况随时调整。

3.新方案可以市、县为单位实施，不一定要全省统一。

4.确定一个房改日。在房改日之后不再审批单位公有住房建设。

5.取得完全产权和有限产权之日起，就可在市场上自由转让。

新机制是否可行？答案是肯定的：

第一，我们巳经积累了丰富的房改经验，对公有财产的数量，价值以及房产评估办法等巳做了大量工作，积累了丰富的资料。

第二，对企事业单位拥有的公有住宅，根据《宪法〉的〉精神宣布国有，有法律依据。第三，平均每户所交房款与现行房改政

策相同或略低，不会增加职工负担。没有住房或住房困难户以股票形式得到补偿，消除了分配不公的现象，因而，新方案会得到职工的大力支持。

新旧机制如何转换？

对于已经房改的企事业单位，参加新方案房改，只需把原房改收到的卖房款还给原住户就行了（包括存在银行里的利息）。

没有房改的企事业单位拥有的公房，一律宣布收归国有，参加房改。

有私人住房的职工、居民，其私房不属于公有化之列，但同样享受均分股票的权力。

三、建议

我们认为，改良方案和公有住房股份化方案为建立职工住房新机制提出了新思路。

改良方案吸收了现行房改方案的优点，并在此基础上加以补充、完善，既考虑到我省职工住房的实际，又照顾到各方面的利益，使住房建设初步走上良性循环，因而是比较可行的。

公有住房股份化方案虽然是一种彻底的住房商品化（私有化）方案，但在现行体制下，实施起来可能遇到较大阻力。不过，作为一种改革设想，它开拓了我们的思路。

我们建议：

1．要积极稳妥地进行房改。对现行的房改方案要进行完善，尤其是通过立法、解决房改中出现的问题。要尽快出台一些对现行房改方案的补充、完善措施：诸如建立房祖补贴基金，适当提高公有住房房价，修改现行住房面积分配标准，建立住房建设基金，以及推行公积金制度等，使房改能够正常地开展下去。

2.组织有关方面的专家对本文所提出的方案进行论证和完善，以便付诸实施。

注释：

（注1）住房面积有三种计量，统计局家计调查用的是居住面积，平时交房租的面积是使用面积，建设部门系统住房普查与建设用的是建筑面积。根据我省的实际，省建委确定三者之间的换算关系：

使用面积＝建筑面积X72%

居住面积（不含厅）＝建筑面积x37%

居住面积（不含厅）＝建筑面积x55%

（注2）住房困难户＇根据粤建房字(1990J117号文的解释，住房困难户是指：无房户；不方便户，即三代同房、父母与十二周岁以上子女同房、十二周岁以上兄妹同房和两户同房的住户；拥挤户，即人均居住面积在4平方米以下的住户。