关于破产、兼并企业职工权益保障的调查报告
根据省委的部署，今年五、六月间，广东省总工会组成三个调查组，分赴广州、佛山、韶关、汕头、湛江和中山六市，对近几年来国有破产、兼并企业职工保障问题进行专题调研。调查组走访了上述各市的经委、劳动局、社保局和法院等有关部门，破产兼并企业所在的集团公司，以及一批破产、兼并企业，召开了有党政领导、工会干部、职工群众参加的各种类型座谈会，并且以个别访谈的形式听取部分职工的意见。本次闹查除中山外，其余五市均为“优化资本结构“试点城市。本次调查对象重点是列入国家计划的破产、兼并企业，也兼顾一些民事破产企业。据了解，近三年五个市列入国家计划的已实施破产的企业共31户，涉及在职职工10811人，离退休职工6073人；兼并企业共82户，分流安置职工21813人。从调查情况看，破产兼并工作得到各级党政和有关部门的高度重视，进展较为顺利，大局基本稳定，职工的民主参与权利、基本生活保障等方面，多数企业能按政策规定进行落实，但也存在不少问题，少数企业侵权现象也比较突出，需要进一步加以解决。现将调查情况报告如下：
—、基本做法与经验
破产、兼并企业职工的权益保障涉及面广，问题复杂，各试点市根据国务院的基本政策，结合本市实际，采取各种形式，做了大量工作。归纳起来，基本做法与经验有以下几点：
l、各级党政重视，有关部门统一协调，是做好破产兼并企业职工权益保障工作的关键。
各试点市的市委政府都很重视计划脯破产、兼并工作，并且想方设法将职工安，好。为此，各市都成立了“优化资本结构试釭作领导小组”和“企业兼并破产和职工再就业工作协调小组”，有的市还从有关部门抽调干部组成工作组（队），进驻各有关企业，具体指导和参与企业改革和职工安置工作。如广州市委市政府从1996年11月至1999年3月先后从市直机关抽调322名干部，组织了两批工作队，进驻17个集团公司、64户企业，直接参与指导企业转制工作。其中纳入国家“企业兼井破产和职工再就业工作计划”的5户破产企业和29户被兼并企业都按时完成了任务。通过抓组织领导，抓重点，抓质量．抓进度，抓效果，给予破产兼并企业急需的帮助，推动职工安置工作的顺利进行，保障了职工的合法权益。佛山市经委、人事局、劳动局、社保局为保证企业破产工作顺利进行，还专门为佛山市无线电一厂、聚脂薄膜公司实施破产中的职工安置制订了具体的实施方法，并专门联合下发了文件。有的市为了支持企业优资工作的正常进行，在企业申请破产直至注销这段时间内，先从市财政拨款支付职工生活费、医药费，待资产拍卖变现后再从变现财产中扣除。
2、坚持依法办事，发动职工广泛参与，恳做好破产兼并企业职工权益保障的工作的俏提。
为了规范国有企业的优化资本结构工作，国家已经先后出台一系列的法规政策。这使屈工安置工作有法可依，有规可循。各市又根得实际情况，实际需要，制订了具体政策文件和一些可操作的实施细则，有时甚至针对一两个企业职工安置的特殊情况发文，使安置工作真的既有政策依据，又从当地的实际出发。国有企业职工对企业普遍有较深的感情，对企业破产或被兼并的结局一时难以接受，加环多数破产、兼并企业停产关闭时间较长，夙工收入低，对破产兼并工作有一定意见。因心，做好职工思想发动工作，稳定职工情绪，让讯工接受企业破产或被兼并的事实，通过有关法律法规的宣传，使职工清楚哪些权益是受保俸的，怎样得到保障，并且以各种方式保障职工在资产评估清算的生活，也是保证工作顺利进行的一个前提。工会、劳动、社保等有关部门还专门到破产企业设点咨询，解答职工提出的各种问题，让职工了解政策，掌握政策。大部分企业都能够在提交破产兼并方案前，通过开职代会的形式，收集职工的意见，讨论通过职工安置方案，使企业破产、兼并工作得到职工群众的理解、支持和参与，得以顺利进行。
3、甄别不同情况，分类妥善安置，是做好破产兼并企业职工权益保障工作的重点。
从调查情况看，职工安置主要有以下几种形式：
(1)自谋职业，一次性安置。对于破产企业中愿意自谋职业的职工，由本人申请发给一次性的安置费，不再保留国有企业职工身份，不享受失业救济金。自谋职业期间，个人档案转人劳动部门保存。各市的职工安置费基本按照上年度该市企业职工月平均工资最高不超过36个月给付，但具体操作上有所不同。据对28家破产企业统计，在10502名在职职工中，有4744人选择了一次性补偿，占45.2%。
关于这部分职工的养老保险问题，各市有舷区别。韶关市自谋职业的职工，只要缴费工岭够十五年，到退休年龄可办理社会退休手续，享受正常的退休待遇。佛山市进再就业中心的职工，安置费统一拨到再就业服务中心，桉月发放，等该职工找到工作，再将余额一次性返还给职工；职工不保留国有企业职工身份，但到年龄可以办理退休手续。汕头市规定拿一次性安置费的职工，若继续缴纳各种保险费用，则可按正常手续退休；若不继续缴费，则到退休年龄时不能办理退休。广州市对这部分职工除了按劳部发[1994]481号文规定给予补偿外，每年工龄还给予一定补偿，算买断工龄，不能办理社会退休。
(2))终止或解除劳动合同，给予经济性补偿。补偿标准按劳部发[1994]481号文规定，一年工龄发相当于一个月的工资作为补偿。广州市破产企业职工大部分按照这种方法进行安置。韶关市规定1993年以后参加工作的劳动合同制职工才这么安置，且档案关系转入社会保险机构，进行失业救济。该市破产企业有2068人解除了劳动合同，占该市22家破产企业职工总数的47.8%。
(3))托管和带资安置。韶关市的托管是指不愿自谋职业且具备再就业能力的原固定工，由本人申请进入主管部门再就业服务中心、分中心或工作站两年，发给生活费并将档案转入。托管期满未找到工作单位的，将剩余安置费发还个人，转入失业登记。韶关市破产企业有307人实行托管，占在职安置职工的7.1%。佛山市也有相同做法，但很少有职工在再就业服务中心呆够期限。汕头市规定，对无法办理提前退休的职工，男50周岁、女40周岁以上，缴费满10年，本人不愿领取一次性安置费，又不要组织统筹安排就业，可将劳动关系托管寄存在市再就业服务中心，其安置费按“三家抬＂的做法统一划拨到中心，头两年发给生活费，并代缴养老保险，以后只代缴保险直至退休，剩余安置费转入社保局，与退休职工享受同样待遇。
韶关市对被别的企业接收的破产企业职工实行带资安置，将职工本人应得的安置费按合同期限的长短转给接收单位。汕头市规定，破产企业职工自行组织股份合作制企业，其安置费用作为股份拨到该企业，但不得以现金提取。韶关市带资安置的职工有688人，占该市在职安置人员的15.9%。湛江市也有带资安置的情况，要求在拍卖中购买企业产权者负责该企业职工的安置，将安置费用拨给购买者，常常拨给购买者的安置费多于破产企业变现资金，但职工安置情况极不乐观（主要是计划外的破产企业）。
(4))距法定退休年龄五年以内或因病完全丧失劳动力（患重病、精神病或残疾）的职工可办理提前退休。韶关市还规定提前退休要投保年限10年以上，有的市不做如此规定，如广
，州、佛山。提前退休的职工，享受退休职工同样的待遇。而破产企业向社保局缴纳的费用却没有统一规定。如佛山市规定：由企业一次性按提前退休人员当年的缴费标准，向社保局补缴距法定退休年龄各年的综合保险费，每提前一年增缴数额为退休上年度全市社会月平均工资五个月的保险费。五个市共有1668人提前退休，占砐产企业安置职工总数的15.9%。
(5))退休职工归社保局，实现社会化管理。在破产企业财产变现中提取一部分作为预交养老生活费，退休职工的养老金由社保局发放。现在部分市实现一人一帐户，养老金直接发到退休人员的手中。但在退休人员管理上，各市做法差别较大。我们的目标是真正实现社会化管理，围于当前社会化服务体系的尚未完善，只有小部分市实现社会化管理，大多数市采取了过渡的形式，成立退管会（退管办）对退，对职工进行管理。佛山市已经实现退休人员归区、街管理，按每人一次性提取3000元，作为管理费、活动费；韶关市的初衷也是将退休人员归区、街管理，但因管理费没落实，变成退休人员没人管的局面。广J州市和汕头市的做法是勹立退管会，分别挂靠市劳动局和市总工会，专门对退休职工进行管理，两市提取的管理费分别为3000元和2000元；汕头市的退管会在区、街道设有分支机构，退休人员的管理比较细致。
破产企业的离休人员归企业上级主管公司或集团公司管。主管部门一般将离休职工又分到下属其他企业负担。
破产清算期间怀孕、生大病、工伤的气及残疾军人，享受原有待遇，医疗费补贴釭破产企业财产变现中开支。
以上主要是破产企业的做法。兼并企归要通过裁减人员，合理安排岗位来使生产归化。比较有特色的是广州摩托集团对五羊舫车厂和华南缝纫机厂的兼并，为了安置兼并届三家企业富余出来的12000名职工，采取了“八个一批”的做法：一是上新项目用一批，二是内部调剂轮一批，三是顶外来工换一批，四是劳务输出借一批，五是转岗培训留一批，六是政策保护养一批，七是自谋职业走一批，八是佣就业服务中心托一批。其中企业内部安置了8000多人，自谋出路的有4000多人。对下岗期工，该集团公司还实行“五统一”（统－管埋哉负费用、统缴保险、统筹培训、统荐就业）的管理办法，使下岗职工基本4活和再就业都有了保障。
4、多渠道筹措资金，按规定狠抓落实，是做好破产兼并企业职工权益保障］一竹作的保证。
各市相应制订了各种规定和办法，保证砐产企业财产变现中，职工安置资金的落实。箭关市韶府[1998]122号文规定“凡企业或主管部门再就业服务中心机构未建立，再就业资全及其离退人员费用不到位，不得实施计划，不得核销呆坏帐。”然而，破产企业中，除了部分企业厂房处于市区繁华地段，变现资金较多之外，大部分地处偏远，厂房破旧，机器陈旧炕获变现资产不多，不足以安置本企业职工，因此安置费用不足部分还必须依靠主管公司的扶助和市财政的支持。如佛山市橡胶总厂破产财产变现安置职工、支付社会保险基金酐有700万元缺口，最后经有关部门研究协调，叫［主管的佛山市石化公司和市财政各负担一半解决。广州市也有集团公司反映，为了一冢彶产企业职工的安置，集中了整个集团公司的财力才得以解决。
二、存在的主要问题
l、有的企业在破产兼并过程中忽视职工民主才又利。
国有企业破产或是兼并，根据有关法规，职工设有决定权，但有知情权、参与权，职工分流安置方案须经职代会讨论通过。调查的儿个市，大部分破产兼并企业都能做到这一点。但有些主管部门及企业的领导民主意识和执法观念不强，不经职代会讨论便实施破产、兼并方案和人员安置方案，忽视了职工的民主权利，职工意见积。有的破产企业职工，是在破产方案公布甚至法院宣告企业破产后才知道方案的具体内容的，因为方案中部分内容违背职工意愿，经济补偿、安置费计发标准和征地农转非职工的安置等涉及职工切身利益的问题没有妥善的解决措倘，曾引发了部分职工的栠体上访和请愿事件。
2、一部分职工的合法经济利益得不到保障。
一是执行政策不一使部分职工经济补偿偏低，个别市对破产企业职工进行安置时，执行的是劳部发[1994]481号文《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，按破产前正常生产情况下职工解除劳动合同前十二个月的平均工资计算，每一年工龄发给一个月工资作为补偿。这种补偿的计算方法，比国发[1997]10号文《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充规定》规定的补偿计算方法低得多。因为10号文规定，安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，况且早在国发l1994]59号文中也已经就有同样的规定。以哪个文件规定作为补偿标准存在一个指导思想的何邕执行481号文标准，就是把计划内破产企业的职工安置与其他情况下职工违反和解除合同的情况等同起来。我们认为，这两种情况应该是有所区别的，违反和解除劳动合同的经济补偿可以偏低一些，但计划内破产企业的职工安置应不折不扣地执行国发[1997]10号文的规定。
二是带资安置使职工无法实际上获得经济补偿。首先，带资安置只是政府与企业之间的帐上行为，很多是没有兑现的；其次，接收破产企业职工的单位有司能因经营不善导致破产或被兼并，职工有可能再次下岗，怎样取回安置费？政府没有做具体规定，即使取回，也只是与合同挂钩的那一部分，而不是其安置费的全部。这样的安置方法使职工无法自主择业，也无法实际上获得合法的安置费，遗留问题甚多。
三是职工集资款无法偿还。在过去儿年中，不少企业都通过集资维护生产，一些企业的集资款数额巨大，在调查的企业中，职工集资少则几百万，多则几千万。到了即将破产或者被兼并时，企业根本没有能力偿还职上的集资款，甚至连利息都难以偿付。企业兼并后，集资款由兼并方负担。尽管不能立即清还，总算有了还款希望1)而在破产企业，职工的集资款没花光也所剩尤儿，完全没有偿还的希望。集资款问题严重地影响了职工的生活，也成为企业破产兼并的障碍。我们认为，国家规定集资行为不合法是在普遍出现了这种行为之后，从维护社会稳定和保阵人民生活的角度出发，应该将集资款作为企业欠职工的工资款，在第一偿付程序里得到偿付。
3、有些破产企业职工社会养老权利得不到落实。
问题来自三个方面。第一，一次性安置的职工将失去社会养老资格。广州市前几年有些企业买断工龄，这部分职工将不能办理社会退休，后经强烈反映，才决定允许工龄10年以上者交回安置费买回工龄才解决了这个问题，其他地区，这一问题未得到解决。第二，因管理经费不落实导致退休人员无人管理。韶关市规定，按每人每年3000元的管理费由市财政拨交退休人员所在区、街，由区、街管理退休人员的事务，真正实现退休人员管理社会化。但由于财政资金紧张，经费没能落实，退休人员脱离企业后，区、街未能接过来管理。第三，社会养老管理的机构不适应工作需要。如广州市只有10多个编制的市退管办，面对越来越多的关闭、破产企业的退休职工生活费的发放、医疗费的报销，应付不过来。其他地区也存在类似问题。
4、部分职工住房、购福利房及参加房改的权益受到损害。
大部分企业在破产清算时，为解除职工的后顾之忧，职工住房都是能卖就卖。但因职工住房情况复杂，仍遗留不少问题：一是被划到市政改造范围内，不准房改的职工住房，这些职工只有等回迁之后，才能买房，但因国家规定房改最后期限是今年年底，所以好多回迁户都赶不上房改；即使赶得上，但按规定只有国有企业职工才能购买福利房，破产企业职工被安置之后，其身份大多数已经不是国有企业职工，不符合福利购房条件；即使两个条件都符合，因破产企业留守小组已经解散，也尤法办理购房及房改手续；有的企业职工目前只购买80%的房产产权，补购手续也同样无法办理。二是在厂区范围内的职工住房被不合理地当作破产资产拍卖，导致职工被购买房产者驱逐，居无定所。职工住房属非经营性资产，不应作为企业资产拍卖。三是有些单位职工宿舍是用外租土地建的，单位破产之后，无法偿付租金，职工同样无处可居。四是有的地方规定，三层以下的职工宿舍不能作为房改房，致使住在这类房子里的职工不能参加房改。住房对每个人来都是必不可少的，不能在今年内房改的职工，以后只能按市场价租房或者购买商品房，这将给他们的经济和生活带来很大困难。
5征地工（因征用农村土地而吸收的工人）的安置成为难题。
企业在生产扩张之时，不少通过征地扩大厂房，发展生产，有一部分农民也因此成为国有业职工。这部分职工工龄短，工资相对低，企业破产按照正常程序安置都不被接受，一些企业的征地工甚至要求拿回土地，问题较大。如某企业的19名征地工因年纪较大，从进企业第一天起就开始领退休金，但企业又不曾阳顷局缴纳他们的统筹社保养老基金。企业叨气月破产时，原准备在破产资产变现中提出一笔资金，按人均6万元退回原来的乡村，村里不接。后来经多方调解，到99年5月份，市社眈才同意在破产资产变现中提取的108万元局这19名职工的养老基金，将他们作为正常退休的职工接收过来。象这样的问题在其他一些破产企业同样存在。如何处理这些问题，目贿无统一规定。如处理不好，也会带来一些不安定因素。
7、工会基层组织受影响，工会财产遭侵犯。
《工会法》规定，企业工会是有独立法人贤格的群众组织，其财产是有别于国有资产的社团所有财产。但由于破产、兼并企业及其主管部门对相关的法律、法规不甚了解，往往出现将工会财产混同国有资产一起进入破产、兼并项目进行清算的情况，企业历年欠拨欠缴的工会经费也没有纳入企业破产清偿序列。如某企业前几年为了发工资给职工过春节，按有关领导指示，由其上级主管部门市二轻工会从职工信困基金中借出9万元给该厂发工资，一直未还。1998年该企业破产时，这笔借款被当作目有资产和一般债权清算，清偿分配只有2.27万元。
三、建议及意见
进一步加强社会保障体系的建设。从几十年的单位保障转变成社会保障，确需要一个较为艰难的过程，但是目前破产患并企业的改革热切呼唤一个完善的社会保障体系。有了一个完善的社会保障体系，下岗职工失业职工才能保证受到救助，年老职工能得到社会养老，有病职工能得到医疗保障。因此，扩大社会保险的社会覆盖面，改善保险基金费和发放渠道；改变区、街职能，承担起原为单位承担的一些社会职能，减轻企业负担，又使讯工在走出企业之后仍能得到社会组织的关心。
2、结合实际，不断完善政策和相关的法律法规。
我国改革开放以来加强了经济、劳动立法工作，制定了一系列的经济劳动政策法律法规，使国家的政治经济生活逐步由人治转入法鳍轨道，取得明显效果。然而，由于经验不足和其他方面原因的影响，在有关政策法律法规的细化时，有些政策法规相互不够衔接、不够协调，措施不够配套，有的出现重政策、轻法律和忘记配套措施、法规的现象。上文提到的安置费标准、职工再就业及养老保险等问题即因此引起。因此进一步规范《破产法》、《劳动法》、（企业法》和《工会法》的相关法律法规，成了推进改革朝法制化道路前进，减少改革过程中的冲突和矛盾的重要前提。
另外，要重视和注意计划外的国有破产企业职工的经济补偿问题。根据我国的《破产法），职工虽然被列为第一偿付人，但只偿付企业所欠的工资和劳保费用，根本没有安置费。是否纳入试点计划，享受国家政策性破产，对职工日后生活影响巨大。因此，我们应该将那些经营不善，濒临破产的国有企业的职工纳入国家未来的安置计划中，以国家财政允许为限度，考虑破产企业职工的赔偿数额，使非政策性破产企业的职工也能得到相应的补偿。另外，补偿时应将1984年实施全员劳动合同制为界，1984年以前的工龄每年给予较高的补偿标准，1984年以后的工龄按照解除或中断劳动合同的标准进行补偿。
3充分论证，谨慎破产、兼并工作，切实盘活更多国有资产。
从调查情况看，目前的破产兼并更多的是政府行为而非企业行为，从政府角度考虑与从企业的、市场的角度考虑，会得出不同的效果。尤其是企业间的兼并，被兼并成功的企业有的是产品具有竞争力，市场较为广阔，有的是本身具备的条件（厂房、设备或者技术）正是优势企业所需要的，通过优势互补得以发展。如广州珠江啤酒厂兼并湛江啤酒厂，广州摩托集团兼并华南缝纫机厂和五羊自行车厂、佛山南方印染厂兼并华南装饰布厂等都是较好的典型。那些不具备这些条件的被兼并企业，在“拉郎配”式的兼并下，不良债务和人员安置成了优势企业的负担，有的优势企业甚至被兼并拖垮；有的兼并好处仅仅是冲销了企业长期背负的贷款利息，企业难以实现优势互补，日子仍然不好过。因此，实施兼并配对时，应从市场出发，经过充分论证，切实可行才能付诸实践；也只有这样才能确实盘活国有资产。
4充分发挥工会、职代会在破产、兼并工作中的作用。
在企业改革中，必须进一步贯彻党的全心全意依靠工人阶级的方针。各级党政领导和有关部门，必须深刻认识到，广大职工不是改革的对象，而是改革依靠的对象和主力军。因此，企业破产、兼并乃至下岗分流等涉及职工切身利益等重大事项，必须发动广大职工积极参与和支持。企业实行破产、兼并的方案应提交工会和职代会组织职工代表进行审议、讨论，听取职工的意见和建议，尤其是职工下岗分流安置方案，必须经职代会讨论通过。
5、妥善解决企业破产涉及职工利益的遗留问题。
企业破产是市场经济发展过程中的必然现象。但在现阶段的企业破产采取的是一种过渡性的做法，尤其是在职工的安置上，体现了国家对职工的一种补偿。然而，仅仅做好安置工作是不够的。在调查中发现，企业破产后，虽然职工通过各种形式得到了安置，但仍存在不少遗留问题困扰着他们，如房改问题，集体户口问题，计划生育问题，党团员管理问题，等等，都需要切实逐一加以解决。