广州市国有企业职工权益保障情况的调查报告

最近，笔者参加了广东省“国有企业改革与发展问题职工权益保障专题”在广州市的调研。通过座谈、走访、实地了解和个别访谈等方式的调查，我们看到：广州市在国有企业解困转制改革中的职工权益保障情况总体上看良好，同时也存在一些不容忽视的问题。

一、基本情况及做法

九十年代以来，随着国有企业转制改革和结构调整力度的不断加大，广州市职工下岗、失业人数逐年增多，合法权益受到侵犯职工也逐年增多。为此，市委、政府和工会采取了一系列措施予以韶决。

（－）派出工作队推进国有企业依法改革，从根本上保障国家利益和职工权益。

广州市委和政府于1996年11月至1999年3月抽册322名机关千部，分三批组建工作队进驻l7个集团公司、64户企业，协调有关各方和指导企业开展改革，使纳入国家“企业兼并破产和职工再就业工作计划”的企业实现了国有资产重组，优化了资本结构，缓韶或摆脱了困境；数万名下岗和解除、终止劳动合同的职工得到了按政策规定的妥善安置，基本生活得到了保障。

（二）全面推进职工基本生活保障和再就业工作，依法保障职工权益。

广州市通过破产、关闭、兼并、减员增效等多种改革措施推动国有企业转制解困。对因此而下岗的职工，采取各种办法分流安置，同时制定《广州市企业下岗职工管理暂行办法》，统一实行下岗证制度，规范下岗职工的就业管理与基本生活保障。其中，广州摩托集团对兼并华缝公司和五羊自行车公司时出现的12劝多名富余下岗职工，采取“八个一批“办法分跃置。其中内部安置8000多人，分流出去照财人。对内部安置职工实行“五统一”办法管理规定，使这些职工的基本生活和再就业都有了保障。广州市推广摩托集团的经验，在强调釭内部安置的同时，大力推进以建立市场就业机制为目标的“再就业工程”。通过政府宏观调控等手段，逐步建立相关的调控机制，为下岗失业者的再就业和企业转制创造条件各级再就业服务机构4775个，覆盖中属及其下岗职工。至去年底，全巾下岗职工已分流安置7.56万人，安置率为72.6,%;失业人员实现就业8.8万人，失业率降至2.2S亿为保持织工的权益与生活，广，川市近仆已逐步构建起“四道防线”，即目前最低工资标准不低于380元，下岗职工基本生活不低于340元，失业胤工最低失业救济金340元，城仇居民（含企业职工）最低生活保障线240元经过各方的共同努力，效果是明显的。

（三）工会与政府携手合作，努力维护职工合法权益。

广州市政府对改革中涉及职工权益的普遍性问题，注意听取工会的意见，市总工会对涉及职工权益的问题，立场与态度鲜明，善于履行维护职能，并作出了不懈的努力一是向市人大政协提出有关保障职1力动就业权利和工资、福利、保险权益的提案、议案；二是参与市就业工作领导小组的制策丁作，及最低生活保障线、最低工资标准、医疗保险改革方发住房公积金管理规定等的制定和修订工作；三是派员参加工作队，在推进国企改革中依法钳护职工权益；四是成立促进再就业工作协调委员会，召开会议，协调推动下岗、失业职工再就业，并举办劳务集市，免费提供咨询、职介服务；五曰延接待职工来访咨询，提供法律援助；六是恳开展对下岗、特困职工生活状况调查，反映情况，提出建议；七是建立特困职工档案，发挥职工济难基金组织作用，向包括国企下岗职工在内的特困职工进行救助等。

二、存在问题及原因

我们了解到广，州市职工权益保障方面也存在以下几个主要问题。

l、部分国企职工的民主权利受到侵犯。由于有些企业领导民主意识和法制观念不强，因此其破产、兼并方案，包括裁员方案，事前没按规定提交工会、职代会或职工讨论，征求意见。职工的民主权利和职代会、工会的法定职权被剥夺,如原市制伞工业公司等企业的职工，在法院宣告企业破产后才知道破产方案的具体内容由于方案部分内容违反职工意志，经济补偿、安置费计发标准和征地农转非职工的安置等问题处理失当，因此曾引发部分职工的集体上访、请愿事件。

2部分职工的劳动权利受到侵犯。由于有些下岗分流安置措施滞后，衔接不好，甚至“未挖渠便放水”，或落实措施乏力，因此出现部分下岗和被解约的职工迟迟未能上岗再就业，尤其是文革期间参加工作、曾经上山下乡、距法定退休年龄5至15年而工龄又在20年以上的中老年职工，被分流出社会后大多难以再就业和实现就业，仅靠生活费或救济金生活。

3、部分职工依法可享有的经济安置待遇等权益受到侵犯。由于有些企业对有关政策法规作押解与执行上出现偏差，加上有的政策法规，尚不完善，因而对企业进入破产程序至终时段或实施兼并、关闭的起止期内距法定退休年龄，刚好不足5年的老职工，是否列入保护对象，对解约职工的经济补偿或安置费标惟如何掌握计发，在实际操作时只顾控制解约安置成本，忽视职工依法应可享有的权益。有的甚至以生产需要为由，在职工下岗前几个月调到低工资的岗位，或改变计酬办法，致使职工下岗解约后实领的待遇明显偏低。工龄长者少的只领到七、八千元，多的也仅有2万元左右。还有的企业甚至设法逼职工自行解约或不续约，用以逃避经济补偿责任。导致近年因履行、续订劳动合同而发生的争议和上访明显增多。

4、部分职工的工资、医疗费和集资款等经济权益受到侵犯。由于部分关闭、被兼并及其他严重亏损企业生产经营不善，资不抵债，陷入困境，致使尤力偿还拖欠职工的工资、医疗费和借职工的集资款，下岗职工的生活费和斛约安置费也无法发放。部分企业拖欠韶约离开企业的职工的工资、医疗费和集资款，只是写臼头单、内部协议等，企业资产变现后偿还了事。致使这些职工和死亡职工遗属纷纷到厂吵闹追索，集体上访。

5、部分职工的疾病仅疗权益受到侵犯()由于医疗制度改革滞后，职上医疗保险尚未实现社会统筹，因此下岗职工在分流安置中得不到应有的医疗费用支付，出现医疗管理空档，损害了职工的疾病医疗权益。加上目前部分企业次益不好，欠缺支付或报销医疗费用的能力，众多职工实在是病不起，其疾病医疗实际失去了保障。

6、工人阶级群众组织——工会的财产权益受到侵犯。由千有些破产、关闭企业原领导及有关部门对相关法律法规不甚了斛，不懂得工会财产有别于国有资产，加上没听取工会和职工意见，因此出现将工会财产包括非投资性借款当作国有资产清算的情况，历年欠拨工会的经费也没列入企业破产清还序列。某厂前几年因春节前无法支付职工工资，有关领导指示二轻工会暂由职工济难基金借出垫支9万元，一直未还。到去年企业破产时，此款被当作一般债权消偿，分配只得2.27万元，使特困职工的救命钱损失近7万元。

同时，该市在社会保障方面面临一些亟待解决的问题：一是企业的社会保险和住房公积金负担过重。目前企业缴费比例为：养老保险占工资总额的23%,工伤保险占0.5一1.5%,失业保险占3%生育保险占0.7%,医疗保险拟占6-8%,住房公积金占5—8%,共占工资总额的37.2—43.2%(另外个人缴费比例共占14-17%)。二是上述“两金”的实际覆盖面窄。全市200多万从业人员只有110多万参加了养老保险，实际覆盖率不足50%;63.34万私营、个体从业人员仅有6694人参加养老保险，比例只有1%。其他险种和公积金的覆盖率也大体为此。三是”两金“机构均没按属地原则建立，省、市分制，各自为政，削弱了统筹保障的力度。四是拖欠“两金”问题仍较严重。历年累计欠缴社会保险金约2亿元，其中拖欠逾百万元的企业有42户，金额占拖欠总额的七成。这既降低了社会保障基金的共济能力，又侵害了职工的合法权益，不利于社会的稳定。

三、解决措施及建议

根据中央和省委领导最近的指示，我们认为，除通过建立适应市场经济体制的管理、监督、运行机制，加大职工再就业工作力度，强化企业依法经营，完善劳动用工及工资分配制度，提高科技含量，增强企业素质，使企业赢得竞争，使经济取得发展，增加就业机会，从根本上保障职工劳动权益外，还可考虑以标本兼治办法，从以下各方面采取措施解决。

第一、正本清源，端正认识，确保职工的主人翁地位不动摇。

国企职工是改革必须依靠的对象和主力军。他们对改革有着朴实的认识，直接参加改革，支持改革，甚至不惜牺牲个入眼前利益，承担改革必须付出的代价，毅然接受下岗分流与失业的现实，充分体现了工人阶级识大体顾大局的精神和高度的政治觉悟。

因此，必须强调并不折不扣地贯彻“全心全意依靠工人阶级”的方针，依靠职工办企也搞改革，让他们在企业改革中享有充分的民主权利，在企业的破产、兼并、关闭、裁员与分流等重大改革措施中真正当家作主，要支；企业职代会和工会依法行使职权，尊重其员业前途与命运上的意见与态度，当前，具肚从推行”厂务公开“入手，切实贯彻民主管月民主监督，并形成制度。同时建议结合国玫实际，尽快修订《企业法》的有关条款，补均关规定；贯彻”职代会条例＇的“实施细则”赌相应修订，并组织实施落实，使职工的民钮利切实得到保障。

第二、以人为本，健全机制，全面增强釭及领导班子素质。

部分职工权益被侵犯，甚至企业会在旧竞争中败下阵来，除了外部因素外，根本原卧是企业内领导班子索质不高和经营管理善。因此，在改革中，要以人为本，健全经营理机制，全面增强企业及其领导班子素质。议结合”三讲“教育，整顿国企领导班子，改企业千部体制，把好选拔、管理、监督关。要现代企业制度的要求，重组部分国企领导班子，同时，应设法培养、造就高素质的企业经管理都队伍，将企业职工群众信得过，经讨r推荐（选），党组织考察的优秀中青年员工选送到有关院校系统学习，深造培养，并从中箭优秀者委以重任，代表国家从事国有资产的甘理经营。

第三、结合实际，统筹协调，完善改革措和相关的法律法规。

《企业法》、《劳动法》等有关法律及其配政策法规是调整国家、企业、职工及有关方权利与义务和利益关系的依据与规范各有方面行为的准则。然而，这些政策法律法规荷不配套完善、衔接协调，有的在执行时从地方部门或企业利益出发，重政策、轻法律或忘记配套法规措施。为此，我们建议：

1、鉴于《劳动法》配套规章“经济补偿办法”（劳部发[1994]481号）有关条款规定存在漏洞，当企业已”发生严重困难”，甚至”濒临矿”时，其前12个月的职工“月平均工资”或“企业月平均工资“必低，因此对经营亏损、职工本人或企业“月平均工资明显低于当地（市）企业职工工资水平的企业，在确定具体计发标准时应按当地（市）职工上年月均工资水平的合适比例（如90%或80%)较为合适。破产企业职工的安置费标准，则应按国发[1997]10号文关于按所在市”企业职工上年平均工资收入的3倍“控制掌握与计发。

2、对下岗职工生活费最低发放标准，应按所在市最低工资标准与失业救济金最低标谁的平均数确定。

3、根据《破产法》有关“破产企业内属于他人的财产，由该财产的权利人通过清算组取回”的规定，应在其配套政策法规中明确补充：个人和团体临时垫支款或作投资性借款，列入清偿第一顺序予以清偿；拖欠依法拨交工会的经费，纳入企业破产清还序列；用工会经费购置的财产设施和工会自办的企事业财产设施，不得列为国有资产清算，应由企业工会移交其上级工会处理。

4、对《企业法》及其配套法规”职代会条例“有关职工民主权利和职代会职权的条款，就补充：企业的合（兼）并、分立、破产、关闭方案，应事前提交工会征求意见，组织职工充分讨论，听取意见，并提交职代会审议同意（或否决），报政府或其主管部门批准后方可实施。

5、对原国家固定工的下岗分流应根据“老人老办法，新人新制度”的原则和就业不佳的实际，采取分段保护，逐步过渡措施。即除现规定的保护对象和自愿自谋职业者外，对距法定退休年龄5-10年、连续工龄满30年的，也可离岗退养；对距法定退休年龄10—15年、连续工龄满25年的，可离岗养病、放长假……

6、从国家企业和个人承受能力出发，统筹考虑，尽早完善社会保障政策法规。一是五个社会保险险种和住房公积金总的计缴率应控制在工资总额的50%之内。其单位不超过33%,个人不超过17%;保险不超过38%,公积金不超过12%。二是按原地原则将目前省、市分立的“两金”均合二为一，扩大覆盖面。三是要制订“两金”的具体运作管理实施细则（办法），四是充分发挥“两金”管委会作用。

第四、互相配合，各司其职，强化全社会的劳动执法监督。

对《劳动法》等涉及职工权益保障的政策法规，在执行上只靠工会单方面履行维护职能，实行工会和职工群众的监督，其力量与作用是单薄的；而由政府劳动部门承担劳动行政管理，负责劳动执法监督，其作用与效果也是有限的；只有在更高层次上通盘考虑，将有关各方的监督力量集中起来使用，各司其职，互配配合，形成合力，实施监督，方能收到事半功倍之效。据此，我们建议在加强对劳动争议的调解、仲裁的同时，可由市（区）人大牵头，将政府有关部门、政协、大会、妇联及新闻单位等方面的监督力量统一组织，分级负责，分片检查，实行全方位、全过程的执法监督。只要从劳动就业的源头上抓起，抓住重点、执点和难点开展认真而扎实的检查，那么，违法侵权的企业就会逐渐减少，而合法权益得到保障的职工就会越来越多。

（作者单位：广州市总工会）