再就业：政府应该干什么

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下岗、失业问题是我国日趋严峻的一个跨世纪难题。中国是典型的二元经济结构的发展中国家，又正处于从传统的计划经济向市场经济过渡时期。因此，一方面由于庞大的人口规模，吏得劳动供给的增长一直快于经济增长所带来的对劳动力的需求，每年有大量无法安置的失业人口“成长”起来:另一方面，由于我们正处于经济体制的转轨时期，随着市场经济体制的深入，改革的深化，原来依靠牺牲效率而处于隐蔽状态的失业，在市场化过程中日益成为公开化的下岗、失业。

我国目前到底有多少人下岗、失业?按官方的失业登记率是3.3%，即700万人。但北京大学刘伟教授认为，加上下岗职工1600万，上班母不发工资的700万，隐性失业2000万，实际失业宰高达18%，已经远远超过西方7%的警戒线。

即便如此，这个数字仍然是不准确、不全面的。以我省的湛江市为例，1998年度共有下岗职工60190人，由于存有各种各样的担心，多数职工不愿与原企业脱离关系，只有25400人领下岗证进了“再就业服务中心”，仅占下岗职工总数的42%。正由于统计上存在这样一些偏差，当我们看到统计报表上标明有多少下岗职工进入再就业服务中心时，千万不要天真地以为，再就业任务已经不象我们想象的那么困难了。由于各种可以理解的原因(如担心基本生活待遇不能兑现，以后企业好转了重返岗位难，与原企业解除劳动关系后退休问题无着落，等等)，大量在家“待岗”“轮岗"(中国文子真是博大精深)的职工并没有进入统计报表，也没有进入“中心”，更没有办理下岗证而纳入政府权威公布的范畴。

下岗、失业问题，既是长期以来计划经济体制下“有饭大家吃”的积淀，也是我国人口总量与社会发展矛盾的一个重要表现。在向市场经济转轨的大背景下，新兴的企业，不管国有、私营还是三资企业，都很自然地拒纳冗员。而不少冗员包袱沉重的国有老企业，尤其是大中型国有企业，在增强市场竞争能力和转变经营机制过程中，也纷纷把裁员当作最便捷的改革手段之一。而另一方面，企业目前在某些岗位上也更愿意吸纳易管理、报酬低(甚至还可以“省”去各类保险)的农民工。令人优虑的是，随着时间的推移，改革的深化，下岗职工越来越多，就业的渠道则越来越窄，下岗职工再就业尤其是自谋职业的难度也越来越大。而据专家预测，未来几十年我国劳动力资源还将自然增长30%左右。

调查显示，相当部分下岗、失业职工不能按时、足额领取生活费，从而形成了有流之外城市贫困的另一特殊群体。根据1997年广东省职工队伍状况普查资料，我省下岗职工收入在280元以下的占66.8%(其中150元以下占18.7%)，还有17.1%下岗、失业后领不到任何收入。这实际上是将政府应尽的社会义务和承担的责任转嫁到了家庭其他成员身上，使下岗、失业职工家庭的其他劳动者负担系数大大增加，家庭整体水准下降，进而加剧了社会矛盾的尖锐化。

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由于建立社会主义市场经济已经是我国的既定目标，因而从长远看，下岗、再就业问题就不再是一种偶然的、意外的现象，对这些问题就必须有长期的战略，而不能总是头痛医头、脚痛医脚地权宜应对。

现在一谈起再就业，不少政府官员甚至包括工会干部往往强调两点:一是下岗职工的择业观念、心态要转变，二是下岗职工的素质、技能要提高。似乎让下岗职工干什么，他就应该干什么(而且就会干什么)，中国的再就业问题自然就迎刃而解了。这种以行政手段配置劳动资源的想法，基本上仍是计划体制时代的思路。为什么工人就不能有更多的选择?其实，需要对下岗问题进行检讨并感到看愧的不应该是工人，而是使经济失灵的领导者，是亏损国有企业的经营者，甚至可以包括未受下岗切肤之痛的传媒中人。事实上，中国工人是当前改革风险的最大承担者，他们不仅承受着经济决策失误的大部分后果，而且很多时候，他们还被看成负担和包袱，甚至被当作“不稳定因素”来加以防范。

下岗、再就业的基本目标是减员增效，调整经济结构，提高劳动者的积极性。但迄今为止的实践证明，职工大规模的、紊乱乃至无序的下岗，其风险是很大的，不仅给社会带来压力，引发种种社会问题，而且也并不能达到增效的目的。近年来一个有目共睹的事实是:职工下岗、失业人数越来越多(如广州市1997年底为66.000人，到1998年底已猛增到150，546人)，经济效益却仍在不断滑坡(这一问题下文将会详细阐述)，实际效果是我们不愿意看到的减员减效。

1995年国家曾对30.2万家国有企业搞了一次消产核资，结果是，扣除国有土地的价值不计，它们实际拥有的国有资产总量与负债额基本相等。也就是说，它们虽然名义上还叫国有企业，但是，国家在这里实际上已经设有资产可吉了。其所欠银行的贷款，绝大部分实际上已经成了收不回来的呆账和环做。我们在上总是惯于说“国有企业效益正在提事“正在好转”，但所依据的标尺显然是值的。例如，1997年度国有工业企业的利费“统计”比上年增加了100个亿。是在间，银行降息就降了三次，国企的利息支少了1000亿元以上。这样一算，国企的益不是一目了然了吗?

有鉴于此，有经济学家提出，政府应装下生心把那些长期亏损、资不抵债的国有企业关道职工按月发生活费养起来。就算是关掉的含有1000万职工，每人每月300元，一年也不是360亿，比这些企业每年亏掉的要少这样做，不仅可以大大减少国家的损失，而还可以使国企的总体效益相应提高。

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再就业作为一项动态管理的工作，法制建明显滞后。政府对失业问题还没有建立起-!套安全防范措施和法律保障系统，对失立监控，对失业保险的全面推行，对低于生活障线的人员的社会救济等等，都尚未建立律保障和法律支持机制。失业超过警戒线，会又缺乏安全网，由此产生社会动汤就能以免。1995年开始，国有企业劳资冲突第一天过了新经济组织且呈逐年增长态势，对我们是一个深刻的警示。

制订保障劳动者的法规政策，建立基本保体系，使之“有法可依”，这是一个方面。要保障劳动者的措施得到落实，还要努力实感!建立有效的监督机制，真正到“有法必板”。在市场经济条件下劳动者的基本保障首先存于政府加强监督实施的力度。政府不仅要立制策，更重要的是负有监督实施的责任。

比如，为保障职工基本生活，广州市政定，双职工家庭一方下岗，另一方不能再安来下岗。但据了解，不少企业在执行过程中站:策的空子，使这一基本保障措施大打折扣。双职工中一方已经失业，并未找到工作重新业，而另一方现在又劳动合同期满(不下岗企业与其中止动合同，这种双职工下岗失业的情况，由于得不到政策的保护，处具十分难划。不知双职工下岗与双职工失业究竟有何区别?是当初考虑不周，还是制定政策过程中有意留下的空档?

又比如，广州市政府规定，最低生活保障线是340元/人。但部分企业在向下岗职工发生活费时，以种种理由加以克扣，最后到职工手上意只剩100余元|这一情况经市、区工会发现后曾多实呼吁改正，但一年多过去了情况依然故我。政府究竟在干什么?

再就业工作是一项庞大的社会系统工程。要使失业下岗人员重新走上工作岗位，除了他们目身的努力外，更离不开社会的帮助尤其是政府的扶持。但由于政府有关部门对自谋出路的下岗职工的综合管理不到位，从而使许多所谓优惠政策仅仅停留在纸上。如下岗职工摆摊开白，街道收管理费，税局收税，而工商部门却不发执照。在实际操作中，一些部门甚至巧立名目乱收费。如肇庆港务局下岗职工开办了一家饮食店，仅开张伊始就需缴纳“三害费”1500元，卫生监测费1034元(此项收费每季度2-3次)，卫生评估、培训费2006元，卫生许可证103元，酒许可证865元，员工健康证2610元，监费50元(每月)，摊位费(9)300元(每月)，另外还需缴纳定额税等。难怪广东街头“走鬼”多多，我们在这里不难找到吾案。

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值得注意的是，绝大多数下岗职工都是通过亲朋好友介绍实现再就业的。这种情况突出地说明了，我国目前劳动力市场的不规范和功能发挥的欠缺，也反映出目前失业下岗职工寻找工作的菜道还很不畅通，实现再就业的途径还比没狭窄。据1997年底广东省职工队伍状况调查，85.4%的职工下岗后未有接受过单位或社会安排过再就业的机会，97.5%未接受过再就业技术培训。天津市总工会最近的一项调查结果更加令人吃惊:国企下岗职工的再就业成功军还不到10%!虽然这几年各类职业介绍所、追训中心层出不穷，但一方面这些组织的建立及运作鱼需规范，另一方面其动机和效果亦令人怀疑。1998年广州市总工会曾对1293名下岗职工作过一次问卷调查，其中认为政府在推进再就业方面“成效很大”的仅占5.2%，认为“成效不大”的却有44.7%。这一问题不能不引起各级政府的高度重视。

在现代经济活动中，信息是一个重要的经济资源。在经济行为人信息拥有不对称、分割和难以流通以及获取信息需要付出较高成本的情况下，各类市场的交易行为就会受到阻碍。反映在劳动力市场上，就体现为就业的供求双方难以寻找到最相适合的交易者。在长期的计划就业体制的影响下，我国的劳动力市场发育是很不正常的，就业信息的发布、传导及其对劳动力流动的影响都是不规范的。因此，目前的再就业工程的一个首要任务，就是劳动力市场的培育和就业信息的提供、传导。通过劳动供求信息的无偿提供，促进劳动力流动，缩短下岗失业人员寻找工作的时间，提高企业的就业水平。当前政府亟需依法对劳动力市场的运作进行监督和管理，运用现代化技术手段，建立劳动力市场信息服务体系，提供有效的信息服务，逐步把劳动力市场建设成规范运行的、有效促进劳动力就业和再就业的“蓄水池”和“调节器”。

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虽然从就业这个角度来看，经济的增长才是解决问题的根本，但我们并不能因此而忽视政府在市场中应当发挥的作用。由于市场经济的自发力量并不能保证经济的稳定增长，因而，采取一定的政策措施，保持宏观经济稳定，就成为政府的一项重要经济职能。市场调节是第一种调节，政府调节是第二种调节。社会主义的计划经济体制曾被认为创造了消灭失业的奇迹，实现了充分就业。旦是实践证明，计划经济体制下的劳动资源并没有达到实质上的充分就业，只不过是把社会上公开的失业传变为企业内部的隐性失业而已。这种“充分就业”实际上是以牺牲经济资源的优化配置进而牺牲经济效率为代价的。由于在过去50年时间里，政府已形成了用行政手段对付失业的牢固习惯，所以对九十年代以来日趋严重的城镇下岗、失业问题，仍然一以贯之地以行政手段去应对，从而有意无意地忽视了法律规范方面的问题。另外，政府工作目标定位也有问题。我们解决就业问题的首要目标，都是社会的稳定和经济的发展，而不是职工及其家人的利益及生存权利，也就是说，我们是以工作为本而不是以人为本。虽然社会总定、经济发展与职工的利益密切相关，但两者终究不是一回事，社会稳定与经济发展应该是全社会所有成员一起负起责任承担代价的事。我们不能把它放在少数下岗失业职工身上，让他们承受全部代价，这是不公道的。不把职工及其家人的利益放在第一位，我们将很难产生规范下岗、再就业的办法。

一个最明显的例子就是社会保障问题。社会保险是劳动者丧失劳动能力或失去工作时最直接的保障。日当前我国失业保险制度存在着保障功能不足，保险金筹集模式不明确，失业保险的社会遭盖面过窄以及分而治之、行业自保等一系列的问题。从理论上讲，失业保障应包括所有劳动者，按产业划分，应包括一、二、三产所有的职工;按所有制划分，应包括全民、集体、个体、私营及三资企业的所有劳动者。目前失业保险的盖面主要是国有企业和部分集体企业，这一方面是不公平的，另一方面也不利于劳动力在各种所有制之间的流动。所有这些，不仅影响到下岗职工的切身利益，而且已成为当前推进下岗职工再就业的最大障碍。

调查表明，目前国有企业下岗职工不愿与企业解除劳动关系的深层次原因，就是柏失去基本的社会保障。原体制资源对下岗职工展重要的意义于“使之有一定的与企业和政府讨价还价的能力”。因而下岗职工在行为上尽可能地利用原体制提供的资源，拒绝完全进入市场。在当用社会保障体制尚不健全的情况下，下岗职工尤其是一些年龄偏大的下岗职工的这种担心不无道理。对自谋出路的下岗职工，我们目前的保障制度主要体现为企业为其上装公积金司养老金，报销部分医药费，发放生活费、等务、可是，这种保障制度本身也并无“保障”、且，由于各企业间效益不同，态度也不尽相同有些企业对自谋出路的下岗职工不发生活补器有些则拒绝为其缴交“两金”，而要下岗职工目己承担。还有些企业虽然也发生活费，但其数目却连起码的生计都难维持。当然，如前所还还有一分钱不发的。

资料显示，我国目前下岗职工实际上有50-70%是完全可以自己找到就业门路或适当劳动岗位的。阻得这部分人再就业的主要障并非“传统观念”，而是与体制身份相连的休、医疗等方面的体制性包袱。我国目前社会保障体系从总体上来看还很不完善，国有企业职工在住房、医疗和失业方面的保障尚较优超从而在国有和非国有企业之间形成一种“差”，进而成为同发展劳动力市场要求不相协调的利益导向因素，给劳动力合理流动造成体制障碍。

搞好国有企业改革，建立完善的社会主义币场经济体制，必须最终解除国有企业下岗职工与企业的劳动关系，但同时也必须同步建立与之相适应的社会保障体制，把改革的力度与联工群众的承受能力有机地结合起来，正确处理好改革发展稳定的关系。政府有关部门必须在积极推进国有企业改革的同时，同步推进社会保障体制的改革，尽快建立和完善城镇职工失业保险和城镇居民最低生活保障机制，尽快建立起独立于企业之外的社会保障体制，并切买做好企业保障向社会保障过渡的衔接工作，尽快出台覆盖各类企业的、一视同仁的社会保障制度。

(作者单位:广东省总工会)