关于我省供给侧结构性改革职工安置情况的调研报告

去年召开的中央经济工作会议明确指出，供给侧结构性改革是2016年经济工作的重点任务。省总工会成立专题调研组，赴广州、佛山、韶关、肇庆、清远、云浮等市开展调研，通过召开座谈会、企业走访、职工个案访谈和发放调查问卷（发放问卷400份，回收270份，有效样本265份）等方式，向各地有关部门、工会和不同类型企业了解情况，倾听职工诉求。结合调研的结果，现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）广东总体去产能任务较轻，职工安置压力不大

我省去产能行动主要涉及是钢铁、水泥、造船和平板玻璃等行业。根据广东省供给侧结构性改革去产能工作目标，到2018年底，广东要基本实现“僵尸企业”市场出清。据统计，供给侧结构性改革涉及企业3842户，在职职工6.6万人，退休职工5.7万人，目前已安置职工1.9万人，安置的方式主要有内部转岗、待岗、离岗待退休、内部退养、灵活工时、停薪创业、协商解除劳动关系等，安置工作政策性强，不同企业标准差异较大。

调研中我们了解到，经过上世纪末以来的国企改革和脱困，我省国有企业已基本完成了改制转制，除一些未解决的历史遗留问题外，需要去产能的行业中国有企业所剩数量已很少，主要集中在钢铁、水泥和造船行业。根据初步调查摸底的情况，我省炼钢企业共38家（不含央企），总产能为2572.6万吨，根据国家要求，我省提出“十三五”期间减压350万吨钢铁产能目标任务，其中2016年减压127万吨。总体来说，目前广东去产能任务较轻，职工安置压力相对不大。

（二）政府在供给侧结构性改革职工安置工作上起到关键作用

广东提前谋划布局，相关部门及时做好僵尸企业出清和职工安置工作。今年2月份，省政府印发了《关于印发广东省供给侧结构性改革总体方案（2016-2018年）及五个行动计划的通知》，提出了基本实现“僵尸企业”市场出清，落后产能和过剩产能加快退出，产业梯度转移成效明显等工作目标。随后，省人社厅、发改委、国资委、经信委、财政厅、银监局、人民银行、高级法院、总工会等部门单位相继出台实施方案和指导意见，对职工安置政策指导和任务目标提出明确要求。国资委、经信委牵头成立“国有和非国有僵尸企业”数据库，建立僵尸企业明细档案。财政部下达我省2016 年专项奖补资金9284 万元，用于推动化解过剩产能工作；省财政从省工业和信息化发展专项资金中安排1 亿元，用于2016-2018 年“僵尸企业”处置工作。人社部门依法妥善处理职工劳动关系，落实社保关系转移和待遇发放政策。各政府部门提前反应，及早谋划，积极推进关停和淘汰落后产能、妥善安置职工工作。

（三）工会组织在职工安置方面发挥了重要作用

1、做好职工就业创业培训，加大困难职工帮扶力度。工会组织是职工的娘家人，高度重视此次供给侧结构性改革和去产能行动中职工的安置问题，积极推进有效措施，协助党政部门妥善安置职工。将处置“僵尸企业”下岗职工纳入就业创业扶持范围，为其提供个性化的技能培训、职业介绍、职业指导、职业培训、创业培训（实训）、创业项目咨询和跟踪服务，按规定落实创业小额担保贷款、一次性创业资助等政策。对改革中新出现的困难职工及时纳入工会帮扶救助系统，根据致困原因制定针对性帮扶措施，精准帮扶，解困脱困。2016年1-9月，全省各级工会为73万职工提供免费就业服务，成功介绍就业人数38万人次，组织参加职业技能培训12万人次，接待就业创业咨询人数1.2万人次。

2、基层工会组织切实保障了职工在安置工作的合法权益。调研中我们发现，超过八成的被访职工已加入了工会，特别是矿山等行业职工入会率达100%。基层工会组织普遍帮助企业建立职工代表大会等制度，通过召开职工座谈会，及时向企业行政反映职工诉求，确保职工民主权利的落实。国有企业供给侧结构性改革中职工安置方案一般经过职工代表大会民主程序，经过职工代表大会审议通过后才实施，特别是职工分流人数多、影响面大的企业，职工代表大会较好地发挥了维护职工权益的作用，对于安置计划不完善、资金保障不到位以及未经职代会或全体职工讨论通过的职工安置方案不予实施，保证了涉及职工切身利益的职工安置方案程序合法性。此次问卷调查数据显示，有42.1%的职工遇到困难时，第一时间想到寻求工会的帮助。

3、积极预防和妥善处置职工群体性事件。工会组织平时深入职工群众，认真做好劳资矛盾纠纷排查工作，做到早发现、早报告、早处置。当职工群体性事件发生后，工会及时启动应急工作机制，充分发挥工会律师团作用，组织人员深入了解情况，倾听职工心声，引导职工有序依规反映诉求，积极代表职工与企业进行沟通协商，必要时出动劳资纠纷应急处置分队进行处理，协助党政妥善处理好群体性事件。目前，我省没有发生在供给侧结构性改革中因为职工安置问题而引起的严重群体性事件。

（四）供给侧结构性改革给企业带来的影响深远

企业对政府的政策性支持有较高期望。一是大部分企业认为“僵尸企业”这个名称很难听，影响员工士气和企业向银行贷款。希望政府在企业僵而不死的时候施策救活，不让其成为“僵尸企业”。例如韶钢，通过改革减少用工4190人，提高劳动效率，降低人工成本2亿元，让企业看到复苏的希望。二是国有企业、集体企业、转制后的民企皆期待政府给予充足的去产能资金及优惠政策支持。被调研的企业，都表示出对政府政策性支持的较高期望：希望国家和省政府对去产能企业提供一定的奖补资金，尤其是钢铁等行业，盼望国家用于钢铁煤炭行业职工安置资金能惠及广东省；希望政府能提供资金帮助企业进行富余职工管理，购买社会保险，为他们解决生活困难；希望国家出台政策允许去产能行业企业符合条件的职工提前退休，进入社会养老；希望地方政府在分流富余职工的职业技能培训上给予更多优惠，让职工享受到真正的实惠。

（五）职工在安置工作中对企业和政府的期望较高

1、职工对企业的依存度较高。我们通过调研发现，无论是国有企业还是非国有企业，超过40%的职工对企业有较深的感情，尤其是国有企业老职工，即使企业经营困难也想留下来等待市场好转，不愿意退出企业进入社会化管理，对企业的依存度较高。

2、职工希望通过政府提供的培训提高就业技能。调查中我们了解到，大部分职工希望政府提供免费的技能培训，最想参加的培训类别是计算机和网络技术，其后依次为生产技术类、金融会计、烹饪营养等。从行业来看，钢铁和陶瓷行业职工对计算机和网络技术类培训需求最旺盛，矿山和水泥行业职工则对生产技术类培训需求最强。打算创业的职工，准备从事服务行业的最多，其他行业则较为分散，也希望政府可以针对职工创业的需求，提供服务行业的创业培训。

二、存在问题和原因分析

调查中我们发现，虽然广东去产能任务较轻，职工安置总量不大，但各地在推进去产能过程中，仍不同程度地存在职工安置难、安置进度慢等问题。究其原因，除职工方面的因素之外，还有企业、政府和制度等多方面因素：

（一） “僵尸企业”有效出清面临多重阻滞。

处理“僵尸企业”是去产能的关键点，也是难点和风险点。调查中我们发现，一些地方清理“僵尸企业”进度推进缓慢，不少“僵尸企业”关不掉、并不起、转不动，难于出清。究其原因，主要有：一是“僵尸企业”都是关停企业、特困企业，大部分生产经营困难、濒临破产，甚至是无资金、无场地、无机构的“三无企业”，兼并重组、资本运营、创新发展困难重重；二是大部分“僵尸企业”债权债务复杂，欠薪欠税欠费欠社保，历史遗留问题多。有些企业用工不规范，多次变更法人或投资者，但没有与职工签订或变更劳动合同，人事档案不齐全，职工工龄计算混乱，劳动关系难于清理。非国有工业“僵尸企业”中有部分属于原集体所有制企业，历史遗留问题多，目前地方政府对该部分企业的职工安置尚未制定具体方案。 

（二）职工转岗安置难度大。

此次问卷调查显示，去产能企业职工普遍年龄偏大、技能水平偏低，市场竞争力弱。数据显示，需分流职工中年龄在40岁以上的约占四成，职工的受教育程度占比最多的是高中或中技，占33%，有40%的职工在本企业工作10年以上。特别是长期工作在钢铁、水泥等行业的职工，技能单一，转变思想观念和适应新岗位难，行业又不景气，转岗难度大，尤其是经济欠发达地区，就业空间小，转岗安置压力大。

（三）职工安置问题易引发劳资纠纷。

钢铁、水泥、造纸、有色金属等行业企业关停并转迁，若职工安置工作做得不细致，容易引发或爆发劳资冲突，导致群体性事件发生。其原因，一是一些产能过剩企业经营困难，内部挖潜安置消化职工能力较弱，往往导致短期内行业性、区域性、群体性失业风险上升，由于涉及职工人数较多，容易发生聚集、群体性事件；二是关于职工身份、工龄、劳动合同续签、解除劳动合同的经济补偿标准等与职工切身利益相关，这些问题如果没有处理好，容易引起劳资冲突。

（四）离退休人员移交难。

调研中不少企业反映离退休人员移交难问题，有些企业离退休人员不愿意属地化管理，不肯在移交书上签字。究其原因，一是离退休人员特别是有辉煌历史的国企老员工，对企业的归属感较强，脱离企业情感上难以接受；二是部分离退休人员移交后待遇下降，如广晟公司、商贸控股集团、粤电集团、广物控股集团和广业公司，目前仍维持对离退休人员的统筹医疗外的医药费报销、发放生活补贴和节假日费用等待遇，一旦移交社区，这些待遇都会相应取消。三是离退休人员的特殊诉求和历史问题无法解决，如部分属于机关事业单位改制企业的退休人员提出移交后享受公务员或事业单位待遇的要求，这些诉求现阶段因现实条件难以实现。也有部分离退休人员已移居国外无法联系等情况。

三、对策建议

职工的安置与就业问题涉及企业和职工人数众多，关系到职工的切身利益，是摆在当前的一项重要任务。具体建议如下：

（一）建立机制，完善统一职工安置具体实施细则。

一是尽快统一关停企业和特困企业的界定和统计口径。进一步完善相关政策，如对失业人员和长期停产职工给予转岗培训或技能提升培训，对有创业意愿的化解过剩产能企业职工和失业人员提供创业培训，对从事个体经营或注册企业的，按规定给予税费减免、创业担保贷款、场地安排等政策扶持，都需尽快出台相关细则并抓紧落实，惠及去产能企业和分流职工。二是建议各级地方政府统一安置政策。去产能职工安置的责任主体是企业，职工安置方式和安置标准由企业依法并根据实际情况确定，但为避免同一行业的企业间、同一地区的企业间安置标准差异过大，职工感觉不公，对政府产生不满情绪导致群体性事件发生，建议由各级国资部门制定分行业、分地区的职工安置标准。省属国有企业职工安置全省一盘棋，可按行业制定职工生活费及补偿标准，地方国企由地方国资委制定相应的标准。对零就业家庭和就业困难人员在培训期间的生活费补助，同一城市或地区标准应相同。企业确实困难即使变现资产也难以达到同行业、同城标准的，建议由各级政府的专项资金补足。

（二）理顺关系，做好关停企业职工社会化管理服务。   

支持和指导去产能企业将退休人员移交到街道、社区实行社会化管理工作，对关闭破产企业的离退休人员先行移交，离休干部移交老干局。对于在去产能过程中企业关停破产，或关停企业出清，原企业职工无法重新就业的，建议政府指定专门机构落实职工各项移交工作，并指导原企业所属社区积极做好有关协调和服务管理工作，为职工提供具体的服务：如为职工办理社会保险；为职工办理各种证明材料，如住房公积金提取、职工工作经历证明、困难补助证明、档案提取等；提供就业培训、职业介绍；帮助职工接转党组织关系，让职工党员过上正常的组织生活等。通过专门机构托管和社区提供的服务，让离开企业的职工尽快融入社会。

（三）加强保障，防止去产能过程中出现新的城市贫困群体。

在深化国有企业改革过程中，一方面需要凝聚职工共识，动员广大职工识大体、顾大局，为国家发展和企业改革作奉献，但另一方面，作为改革者，不应以牺牲职工利益作为改革的前提，应尽可能最大限度地维护好职工的利益。因此，建议各级政府对采取内部分流的企业给予稳岗补贴，对招用特困企业下岗人员的企业给予社会保险补贴，向去产能企业分流安置人员提供公益性岗位，为去产能过程中提前退出劳动力市场、难以再就业的职工群体提供托底保障，为零就业家庭提供公益性岗位，将特别困难职工纳入社会救助体系，防止出现新的城市贫困群体。

（四）加强培训，提高培训实效性和针对性。

提高劳动者素质是解决分流职工和失业人员再就业的有效途径之一。调查显示，无论是企业还是职工对政府提供的免费技能培训以及企业转岗、创业培训奖补资金的需求都很大，期望很高。建议政府以此为契机，加大对职工技能培训、再就业培训、创业培训的力度，扩大覆盖范围，提高减免优惠额度，激发职工学习新技能、新技术和自主创业的热情，整体提升劳动者素质。政府可通过社会购买的方式，委托职业院校对分流职工、失业人员进行培训。开设课程以满足职工需求为原则，强调课程的实用性、操作性和实效性。可以将课堂开进工业园区和厂区，采取送教上门的方式，将党和政府对职工的关心送进园区，送进企业，送给职工。

（五）主动作为，在职工安置问题上充分发挥工会的作用。

全省各级工会将在党委政府主导下，在积极稳妥解决职工安置问题上发挥自身优势，履行好维护职工合法权益的职责。一是用足资源，用好政策，在去产能行动中旗帜鲜明地代表和维护好职工利益。发挥工会组织动员职工民主参与、民主监督职能，保障职工安置方案充分征求职工意见，经过职工代表大会的民主程序；二是熟练掌握去产能职工安置的法律法规和政策，有主体意识，主动作为，代表职工与企业协商安置方式及安置标准，确保职工安置方案合法依规；三是及时了解去产能企业的情况，主动为基层工会提供法律政策、工作方法指导，在培训资金、帮扶资金等方面向基层倾斜；四是将所有困难职工纳入工会帮扶体系，精准帮扶，不留死角。五是各级工会做好去产能过程中职工分流安置的应急预案，预防和应对群体性劳资冲突事件发生，维护社会稳定。