广州专车运营对出租车行业的冲击影响及对策研究

从2014年滴滴、优步等在全国各大城市推出“专车”服务以来，专车依仗其便利、迅捷等优势，迅速挤占原有出租车市场。出租车司机收入锐减，许多出租车司机退车，不再承包出租车，有的甚至干脆做起了专车服务。专车的出现对传统出租车行业造成严重的冲击，形成了巨大的挑战，严重影响了出租车行业职工队伍稳定。省总工会黄业斌主席对此非常重视，经省总工会主席办公会议研究，决定委托华南农业大学展开专车问题专项研究，希望了解专车运营对出租车行业的冲击和影响，提出解决对策与建议，来解决出租车行业面临的问题，从而稳定出租车行业职工队伍。华南农业大学课题组自今年10月开始调研，历时1个多月，通过问卷调查、实地考察、现场访谈、集中座谈等方式，对广州市专车运营进行调研,其中以问卷在线发放方式针对社会公众发放问卷1000多份，另外发放纸质版问卷3000余份，针对出租车司机派发的问卷500份,最后形成《广州专车运营对出租车行业的冲击影响及对策研究》研究报告。

一、广州市专车运营情况

总体上，广州市专车运营呈现“四多一少”。一是专车数量多。据不完全统计，目前广州的专车数量约7万台左右，其中专职营运车辆超过2万台。在这些专车中，30%左右是外地车牌。二是专车中私家车多。专车既有来自汽车租赁公司的车，也有私家车，其中非营运性质的私家车占了绝大多数。三是专车类型多。以滴滴专车为例，专车类型有快车型、舒适型、商务型及豪华型等。公众乘坐专车以普通型专车为主，从而与出租车构成同质竞争。四是专车补贴多。专车平台经常会给公众提供乘车抵扣优惠券。此外，专车平台还会给专车司机周冲单奖、高峰时段3倍补贴，其他时段2倍补贴等各式各样的激励和补贴，有时补贴甚至达到专车司机收入的一半以上。因此，同样行程，专车一般比出租车要便宜10%- 50%。五是管制约束少。一方面，交管部门认定专车载客为非法运营，另一方面，公众对专车需求旺盛，再加上专车数量众多，交管部门监管和查处难度大。同时，平台与专车司机之间没有劳动关系，专车及司机在实际的运营中所受到的管制及约束较少。

二、社会公众使用专车情况和认知态度

（一）公众乘坐专车基本情况

公众在乘坐专车上，呈现“六高一平均”特点。一是年轻人乘坐比例高。本次调查显示专车乘客没有性别上的差异，但有年龄差异，主要集中在18-45岁，占到40%。二是中心城区乘坐比例高。专车乘客在越秀、荔湾、海珠、天河、白云这5个区居住的比例高达88%，在这5个区工作的比例高达92%。三是乘坐普通档次专车比例高。调研显示，选择普通档次专车（如滴滴快车、人民优步等）的比例占82%，中等档次专车（如舒适型滴滴专车，Uber X等）占15%，高端专车（如豪华型滴滴专车，Uber Tesla）的比例只有3%。四是早晚上下班乘坐专车比例高。24.9%的公众选择早上7-9点乘坐专车，20.7%选择下午5-7点乘坐专车,而其它时段乘坐专车的乘客只有10%左右。五是公众乘坐专车频率高。调查显示，每周乘坐1-5次专车的公众占到60%以上，5-10次占到23%，10次以上占13%。六是专车叫车成功率高。从调研数据看，只有20%的专车乘客遇到或者比较少遇到叫不到专车的情况。而社会公众时常打不到出租车的比例高达45%，出现次数比较多和非常多的比例接近35%。七是专车在各收入阶层中使用较平均。调研数据显示，乘坐专车与收入水平相关性不强，不同收入阶层的公众乘坐专车比例较平均。

（二）社会公众对专车的认知态度

在公众对专车认知上，表现为“三个支持，一个担忧”。一是支持专车发展。乘坐过专车的公众中，有35%的人认为专车方便出行，应该大力推广；有23%的乘客认为专车发展应由市场自由选择。而没有乘坐过专车的人中，有14%的人认为专车方便出行，应该大力推广；有24%的乘客认为专车发展应由市场自由选择。不论是否坐过专车认为其是非法营运、应予以取缔的仅占4%和10%，与超过一半的出租车司机认为专车为非法营运形成鲜明对比。二是支持政府监管。在专车政府监管上，公众无论是否乘坐过专车，都倾向于政府监管，比例分别达到34%和48%。同时，还有近30%的出租车司机希望政府出台相关法律法规来规范两者公平竞争。三是支持出租车行业改革。没有乘坐过专车的公众、乘坐过专车的公众以及出租车司机认为要降低甚至取消“份子钱”的比例分别为30%、36%和23.5%；在提升司机服务水平方面，三者比例分别是35%、30%和39.5%；在使用信息化手段上，三者比例分别是22%、23%和19%。四是担忧专车增加了交通压力。社会公众认为专车带来的主要负面影响是：外地车大量进入市区增加了交通压力、私家车上路增加了交通压力以及直接冲击出租车行业等，比例分别为38%、23%、30%，出租车司机在上述三个负面影响的认知比例为57%、21%和21%，公众认知与出租车司机比较接近。

三、专车运营对出租车行业的冲击及影响

在互联网+背景下，专车运营给社会公众带来便捷新体验、优惠新体验、服务新体验和运营新体验，但同时对出租车行业产生较大的冲击和影响。一是出租车司机拉客量持续下降。专车运营后，拉客量下降20%和30%的出租车司机达占到77%，拉客量下降50%的司机占20%，而且这种情况还在延续。二是出租车司机收入普遍下降二到三成。调研显示，22%的受访出租车司机收入减少在500元以内，15%的出租车司机减少500—1000元，22%的出租车司机减少1000—1500元，22%的出租车司机减少1500—2000元，另外15%出租车司机减少2000元以上。三是出租车司机队伍不稳定。专车司机工作时间自由、享有出勤补贴以及不需要上交“份子钱”，吸引相当多的出租车司机投身专车司机行列。调研显示只有22%出租车司机选择坚守，超过60%选择观望和考虑转行。由于司机流失大，一些出租车企业每月要招收新司机100人，但报名的人不多。四是出租车企业出现经营困难。由于专车的竞争，目前出租车行业受到冲击，广州部分出租车公司已经通过变相降低份子钱补贴司机等做法争取留住司机，但由于运营收入下降，有部分出租车企业出现经营困难。

四、专车运营中的主要问题分析

一是专车运营许可问题。依据法律规定，从事出租汽车经营，应依法取得市交通行政主管部门核发的出租汽车经营资格证、车辆运营证。而专车公司多为电商平台，并未获得车辆运营行政许可。二是专车运营规范管理问题。首先，专车平台的核心业务为电子商务，归工信部门管理，而其运营的受租车辆，则归交通部门管理，现有对专车的监管出现真空。其次，专车平台各自制定专车运营规范标准，既做运动员又做裁判员，对运营专车缺乏统一规范管理。最后，专车司机素质参差不齐，平台管理存在漏洞。三是专车运营安全问题。专车平台缺乏有效手段对专车的性质、安全性进行检测，无法有效对专车司机本人的真实驾驶水平、违章及违法记录进行核实。乘客在使用专车时，个人信息会提供给平台，对这些个人信息的管理缺乏规范，存在信息安全隐患。此外，专车运营还涉及保险理赔风险，保险公司可依法拒赔，乘坐专车公众的权利无法保障。四是专车运营税收问题。首先，专车服务平台的经营范围不包含交通运输服务，提供发票的内容也为其它名目。其次，专车平台通过对车载软件以及手机客户端进行业务处理，避开专车账户进行交易，且专车收费为网络自动转账支付，如果支付平台不在中国，政府部门无法进行有效监控，存在偷税漏税的可能。五是专车运营带来交通拥堵问题。广州市交通部门数据显示，进入广州市外地车约为30万次/月，其中有相当部分外地车辆进入专车行业，推高了广州拥堵指数。2015年3月至6月，城市道路工作日全天交通拥堵指数分别为4.5、5.59、6.43、6.7。

五、解决专车运营问题的对策与建议

（一）解决专车运营问题总体原则思路

专车诞生之始，其合法性就备受争议。2015年1月8日，交通运输部公开表态：“专车服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。各类‘专车’软件公司应当遵循运输市场规则，承担应尽责任，禁止私家车接入平台参与经营”；10月10日，交通运输部正式对外公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，经过一个多月公开征求意见，交通运输部共收到社会公众反馈意见6457件。针对专车提出的意见约占68%。其中集中度最高的3个方面分别是：网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题、网约车车辆条件及准入问题、网约车计价器、标识、现有存量过渡等其他问题。由此可见，网约车也就是专车问题是此次向社会征求意见的争论焦点所在。而从数量上看，支持专车平台应纳入管理的意见有497条，高于专车平台不应该纳入管理326条意见。交通部表示，下一步将根据这些征求意见进一步深入研究论证，继续会同发展改革、公安、工业和信息化、商务、人力资源社会保障、质量技术监督等相关部门，对网约车平台管理方式、网约车车辆条件、规范网约车经营行为、驾驶员权益保障、私人小客车合乘规范发展等问题进行研究论证。修改后的方案会上报国务院审批，如果审批顺利预计明年1月起就能正式实施，如果要求继续修改，则实施时间将会推迟。

从目前看，各地在专车运营处理上可分为三个类型：以上海为代表的宽松型，以杭州为代表的许可型及以成都为代表的严管型。面对科技创新和市场需求变化带来的新局面，本课题组认为，广州市应结合本地实际，在现行法律法规框架内，按照国家行业主管部门的要求，以更好的满足人民群众安全便捷的出行需要为根本目的，按照“一个目标，两个平衡，三个原则”来规范专车市场和推进出租车行业改革。一个目标即坚持以公共交通建设为目标，其它交通工具为补充。公共交通是城市交通发展的主线，应大力发展地铁、BRT、城轨、公共汽车等运载力高的公共交通工具，以满足不断增长的人口出行需求。将出租车、专车等交通工具作为补充，以满足公众多元化的出行需求。两个平衡指专车公共政策既要兼顾主导性公共交通与补充性交通间的平衡，也要兼顾公众、专车司机、出租车司机等主体间的利益平衡。政府公共政策应该在各种利益间获得平衡，寻找到最大公约数。三个原则即要坚持平衡城市道路资源的有限性与避免专车过度扩张的原则；坚持规范市场管理与支持产业创新的原则；坚持法律法规刚性与实践灵活性的原则。政府要营造开放、良性的市场竞争环境，引导专车和出租车提供差异服务，满足不同层次的市场需求，以不断提升服务品质，更好的推动传统产业转型升级和新兴产业健康发展，建立正常有序的市场秩序。

（二）专车层面的对策与建议

目前，专车发展的规范性不足，应在坚持规范市场管理的前提下，给予其一定的发展空间，以支持产业创新。依据法律法规刚性与实践灵活性的原则，各地可在实践环节中采用较灵活的手段监管专车行业。在交通运输部“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”的指导原则下，广州市可从五个层面规范专车运营发展。

一是下放审批许可权。交通运输部在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》中禁止非营运车辆接入经营，并对网约车（专车）设立了地方行政许可的相关规定。广州市可以适度放开专车准入门槛，由直接行政许可变为间接行政许可，市交管局只需管理专车平台资质许可这一最核心的环节，专车相关信息、准入条件、运营等则由专车平台审查并向交管部门备案。这既体现简政放权，又能推动网络+产业的创新发展。

二是加强专车平台监管。要兼顾垂直与扁平两个维度的监管。垂直维度上，建议在广州市从事专车经营服务的网约专车平台，应当取得政府主管部门核发的出租汽车经营行政许可、道路运输经营许可。扁平维度上，建议成立广州市专车运营行业协会，通过行业协会对专车平台的日常运营情况进行监督。

三是完善专车运营配套措施。首先，完善相关法律法规。虽然广州市政府已展开对《广州市出租汽车客运管理条例》的修订工作，但截至目前，审议结果还未公布。建议相关部门根据国家规定，加快审议进程。其次，完善专车税收制度。尽快明确专车平台的身份、经营业务范围及业务类别，将专车平台运营的各个环节都纳入到税收监管体系中，确保税收监管到位。最后，完善保险理赔模式。建议协调交通、保监会等部门，探索建立强制险与商业保险相结合的专车保险以及专车平台先行赔付制度，保障专车乘客的权益。

四是合理调控专车数量。大力发展公共交通，推进专车与出租车错位竞争，合理调控专车对市内交通拥堵造成的压力与影响，适度限制外地车进入本地专车市场，以缓解广州市区交通拥堵的压力，保障广大群众安全便捷的出行。

五是加大打击非法营运力度。针对新的产业形态，创新执法方式。严格依法取缔非法网络专车平台，处罚非法营运车辆和从业者，保护合法市场主体权益，维护公平有序的市场环境。

（三）出租车层面的对策与建议

一是改革出租车企业经营权运作模式。政府可尝试推行经营权一定期限无偿使用，经营权期满后，以服务质量信誉考核结果作为主要依据，服务质量优良出租车企业可优先获得经营权续展权；考核不合格的，按有关规定或协议约定收回经营权。同时，鼓励出租车企业降低甚至取消出租车司机“份子钱”。据央广网杭州12月3日消息，杭州的出租车行业改革从政府自身做起，从今年1月1号开始停止收取出租汽车经营权有偿使用金，每月可为出租车司机减少400元左右的份子钱。

二是加快推进“如约”平台建设。广州拟建出租车“如约”平台。该平台由市交委下属的广州市公共交通数据管理中心负责系统建设和维护。“如约”平台计划推出2950辆试点“约租车”，公众可通过电话、网络等方式预约，这将进一步提高出租车的运营效率，满足乘客个性化需求，推动传统出租车行业与互联网融合发展。

三是提升出租车企业服务水平。出租汽车企业应完善内部管理，关心关爱驾驶员。加强驾驶员教育培训，提升从业人员素质。优化出租汽车乘坐环境，更新车载智能终端，安装车载视频监控、一键报警装置等，提升安全性和乘坐舒适度。加大对出租车营运中的种种不文明现象的处罚力度，保障乘客权益。企业和工会要共同组织开展丰富多样的公众活动，提升出租车行业形象。通过各类活动，增强出租车司机职业荣誉感，促使出租车司机热情工作，优质服务，维护出租车企业与行业良好形象。

四是发挥出租车行业工会积极作用。首先，切实服务，让工会真正成为出租车司机贴心“娘家人”。工会紧紧围绕出租车司机最直接、最关心、最现实的利益问题，如降低“份子钱”等，与企业沟通协商。实施由工会推进的困难帮扶、文体健身、免费体检、“职工医疗”和“女工安康”等，为出租车司机送法律、送知识、送关爱、送健康，让工会真正成为职工贴心“娘家人”。

其次，建立政府主导，出租车行业工会、出租车行业协会参与的出租车司机诉求表达和权益保障机制。工会要深入了解司机的诉求，通过工会主席信箱、官方微博、12351维权热线、“工人在线”网络问政平台、网络舆情日报周报等“五位一体”的诉求渠道，出租车司机诉求可以通过工会反映给党和政府。工会就车辆承包费、工资、休息休假、劳动保护与出租车企业协商，保障出租车司机合法权益。出租车行业协会要约束出租车企业，保证出租车企业规范运营。

最后，建立工会参与下的矛盾调处和动态管理机制。对当前出租车行业不稳定情况，要健全党委领导下的政府负责，有关部门和工会、企业代表组织共同参与的矛盾调处和动态管理机制，维护劳动关系和社会稳定。