构建和谐劳资关系的国际经验与启示专题研究报告

一、全球劳动关系的发展趋势与基本特征

虽然世界各国劳动关系的发展情景各有不同，其劳动关系也呈现各不相同的特点，但在经济全球化的背景下，受劳动关系国际化的推动，各国劳动关系也呈现出一些共同的特征与发展趋势。

（一）全球化激起劳动关系领域的世界性变革

以信息技术革命为中心的高级技术迅猛发展，不仅冲破了国界，而且缩小了各国和各地区的距离，使世界经济越来越融为一体。全球性的经济活动不仅极大地改变了世界经济的发展格局，而且促进了全球范围内的劳动关系是领域的变革，无论是发达国家、或是发展中国家，劳动关系状况都发生了一系列变化。在跨国公司的推动下，全球劳动力的流动越来越频繁，从地球村或全球社区的视角来探视劳动关系、寻找劳工问题的解决方案成为必然。全球化的冲击体现在劳动关系（或雇佣关系）领域主要有以下特点：

1. 全球化带来劳动关系主体的国际性及使用规则的国际化。以中国为例，在加入世界贸易组织（WTO）之后，我国真正介入了经济全球化的过程。随着外商在华投资的扩张，目前全球500强，已有一半以上在中国设立了企业或机构。跨国公司比例的上升，直接促进了中国劳动关系的国际化，使其人力资源政策、劳动关系政策对国内的示范效应更加明显。因此，国际化背景要求中国劳动关系的运作符合国际通行的规则和公认的国际劳工标准及惯例，从而使劳动关系趋于国际化。

2. 全球化带来的产业结构调整引起劳动关系剧变和冲突加剧。大量外资进入一方面促使劳动关系的市场化与国际化，并且创造了更多的就业机会，但从另一方面来讲，外资的进入给国内的企业造成很大的冲击，它所带来的产业结构调整和资源重新配置，使国内企业承受巨大压力。企业破产、兼并、合并、联合、转让经常发生，从而带来劳动关系的剧烈变动和冲突。这些突出表现在珠三角地区的出口加工企业中，这些企业的劳工权益得不到有效保障，劳动关系动荡不安，同时也损害了经济增长的质量。

3. 全球化使和谐劳动关系治理面临更加复杂的环境。全球化对劳动关系带来的影响，不仅仅直接表现为企业雇主与雇员之间的冲突，而且还表现为劳动者与政府、发达国家的工会与发展中国家的工会、劳动关系相关的国际组织与本土NGO之间，不同国家政府之间的利益差别和矛盾。在中国的情境下，还面临国有企业改制的双重冲击，因此，如何制定积极有效的劳资关系治理，维护劳动关系的协调与稳定，从而促进社会和经济的和谐发展是劳动关系变革关键期广东必须积极应对的关键问题。

（二）世界劳动关系格局发展的内在逻辑与发展趋势

除了全球化的外在因素影响劳资关系格局以外，劳动关系发展的内在逻辑也决定了劳动关系变革的未来走向。

1. 全球化推动世界劳动关系治理走向一致或“聚合”。

劳动关系治理的“聚合”效应。所谓的“聚合”指的是世界各国劳动关系变得越来越相似的形态。原创的聚合（convergence）论点是Kerr 最早提出的，他认为：对于与工业化有关的技术和市场来讲，有一个全球化的趋势在推动各国劳动关系制度走向一致或者“聚合”。这个结论建立在“工业主义脉络”的观点之上。工业主义脉络观点认为，由于通用技术的一致性，以该技术为核心的产业建构方式、职业分工模式、劳工市场结构呈现趋同，由此导致劳动关系制度走向一致或“聚合”，从而形成全球化推动下的劳动关系治理的趋同效应。先进工业化社会之间的聚合最常发生于技术层级、工作场所与产业层级或城市层级，然后是国家层级。虽然完全的“聚合”是不可能的，因为在政治、社会、文化与意识形态方面存在差异，但是随着全球化浪潮的推进，包括中国在内的更多的社会采用工业化形式的生产与组织，这种趋同效应为我们借鉴和吸收成熟工业国家劳动关系制度的经验与教训提供了理论的支撑。

基于“效率-公平-话语权”的共同治理目标。劳动关系治理目标的趋同是各国劳动关系治理走向一致的重要关键。美国劳动关系治理权威约翰·巴德将劳动关系治理的目标归结为“效率、公平与话语权”(efficiency, equity, and voice)三个维度。其中，效率是检验经济效益或企业绩效的标准；公平是检验对待雇员是否公正的标准；而话语权是检验雇员参与程度的标准。不同国家寻求效率、公平与话语权之间的平衡的具体制度路径各不相同，对于工会和其他形式的工人代表权的法律规范、谈判范畴和工会合同的具体性质等均有差异，但由于所有的劳动关系体系都试图在动态的全球经济下，寻求效率、公平和话语权之间的平衡，为达到这一共同的治理目标，在劳动争议调解、劳资集体谈判、劳动法律规范等方面都具有一定趋同性。

国际组织推动劳动关系治理的标准化。以国际劳动组织与国际工会联合会为代表的国际组织，大力推动劳动关系治理的国际化与标准化。以国际劳工组织为例，他们通过制定大量协调产业与劳动关系的国际劳动标准，为全球范围内处理劳动关系各种事务订立了标准化范例，在劳动领域发挥重要作用。目前国际劳工组织已颁布188项，分成核心劳工标准与技术性标准两类。核心劳动标准有8类（世界主要国家核心劳工标准批准情况见下表），是从公约中涉及工人基本权利、最核心、最重要的公约。后者包括集体协议与集体谈判、自愿调解与仲裁、企业一级合作、产业一级与国家一级协商、企业内沟通等子类。通过国际劳工大会对各类劳工公约与建议书的报送，各个成员国批准、采纳建议并切实付诸执行，劳动关系治理流程的标准化得以顺利推行。

2. 劳动关系变革的发展趋势与未来走向。

劳资关系是大工业生产的产物。从19世纪英国手工业勒德派开始破坏织布机开始，世界各国竭力处理与现代大工业生产息息相关的混乱与动荡。政府采用了各种各样遏制劳资冲突的策略，试图将冲突引向制度化的解决框架，从过去草率地解决工运领袖，到如今颁布法律规范劳资集体谈判、促进劳资政三方调停，经历了从无组织管理到法定规范的历程。现代劳动关系体系就根植于这一工作性质与工业社会的巨大变革中。因此劳动关系的变革与工业化发展阶段、经济发展水平有着密不可分的关系。

劳资关系的“破坏性大潮”正在席卷包括中国在内的中低收入国家。

与发达国家劳资关系治理趋于规范化、模式化不同，如今最激烈、最破坏稳定的工业冲突均发生在中低收入国家，这是与中低收入国家与地区所处的工业化初、中级发展阶段有关。中低收入国家的工人必须承受与高收入国家相比较更多的竞争和压力，承受更多的由于全球经济不确定性造成的风险。全球化为劳动力和资本在世界范围内的跨国、跨地区的流动创造了条件，致使资方与劳方双方均长期处在“非稳态”阶段之中，一方面，企业主为了追求剩余价值最大化的冲动和外部市场竞争压力都会驱使他们尽力压低劳动成本。另一方面，劳方为了追求收入的最大化和劳动体验的最优化跨地域、跨行业、跨企业转换工作更为频繁。金融危机与经济疲软所带来的全球化冲击，导致劳资主体“非稳态”长期存在，其频率之高、范围之广、规模之大对中低收入国家劳资关系治理冲击很大，是造成中低收入国家劳资关系“破坏性大潮”席卷的重要因素。

老牌资本主义国家劳动关系治理已成“典范”。老牌的资本主义国家已经充分经历了经济高速发展阶段劳资关系的剧烈波动，劳资双方已经形成一套博弈的机制程序，劳资纠纷处理的平台和手段已经相当成熟，劳动关系和法律已经比较完善。激烈的、极具破坏性的劳资关系冲突发生的几率较发展中国家大幅减少，或者即使劳资矛盾产生，也有法律、规则指引劳资双方沿着约定的调解关系机制来处理。即使是在金融海啸与经济危机的双重冲击下，这些老牌资本主义国家劳工政策也仅是在跟随全球经济波动中实现劳动关系治理框架下的“微调”。以德国为例，在危机发生之时，国家为了保证危机时期企业不要倒闭、就业率不要大幅下滑，将集体谈判的平台从行业的层面逐步下沉至企业的层面，使得企业可以更灵活地调整劳动时间和工资，通过降低劳动成本来应对危机。正如澳大利亚莫纳什大学管理学教授Bamber所说的一样，“过去50年的不同时期，美国、日本、德国等国在雇佣关系的各个层面，已被视为值得效法的模范。”

二、构建和谐劳动关系的国际经验与启示

（一）政府在劳动关系中的作用强调适度干预

政府作为劳动关系的第三方，在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用。政府在劳资关系所扮演核心角色可以归纳为以下几种：一是法律的制定者，即国家机关运用本身的权利来制定法律，以保障劳工的工作权和维持雇主的财产权。例如政府制定有关个工时、工资、就业等最低雇佣条件的法律；二是劳资双方第三方的制约者，即由政府制定游戏规则，劳资双方按此规则进行互动，进而促进劳资双方和谐；三是劳资双方的调停者，即化解劳资双方冲突的调停者，同时通过协调、调解、仲裁等方法提供解决冲突的方案。前面两种角色，政府都是置身事外，并不直接介入和参与劳动关系的调处，而是通过在不同层面规则的制定，给予劳资双方足够的空间相互协商、博弈，使得矛盾和冲突得以解决。

历史证明，一个国家与地区的政策取向及其有效实施依然是实现劳资关系稳定及劳资平等的关键。而由经济全球化带来的劳资不平等不能通过市场机制自动矫正，仍然需要政府承担起劳资问题的主要责任。因此，政府对劳资关系进行适度干预与介入是保证和谐劳动关系构建的重要前提。新时期广东要构建和谐劳动关系，就必须明晰政府在劳资关系治理中的地位和作用，掌握介入劳资纠纷的时机、把握干预劳资矛盾调处的“度”，从而达到和谐劳动关系的有效构建。

1.充分履行政府作为劳动关系法律制定者与维护者的职责。构建具有广东特色的劳动关系法律制度体系，在填补劳动法律空白的基础上，跟随世界经济波动与劳动关系变革的潮流，对已拟定的法律条文不断补充完善、对劳动关系调处规则不断修订，使得劳动关系治理处于严密的法律法规框架之下，促使劳动关系治理的法制化、程序化、规范化、科学化。在劳工冲突烈度升级、破坏性加强，或者“外溢”至社会，违法犯罪行为发生、公共安全受影响的情况下，政府作为执法者必须坚决介入，坚决维护法律的尊严，同时履行政府维护公共安全秩序的职能。

2.明晰政府作为第三方的制约者的角色定位。政府应当积极促进劳资之间的自由交涉与对谈，在基本劳动基准之上建立基本游戏规则，任由劳工（或工会）与雇主（或雇主团体）自行协商，而无需政府过多介入。除非劳动冲突“升级”或者“外溢”，政府才需要出面调停，挺身而出解决争端，以维持工业和平，降低冲突对社会的冲击。因此，作为劳资争议的调停者（政府的第三种角色）政府需要设立足够的体制机制，采用协调、调解、仲裁等方法，提供解决冲突的方案。

（二）以法治化作为推动劳动关系源头治理的核心手段

1.政府通过搭建平台、制定规则，将劳资矛盾与冲突引入法治化轨道。

劳资关系管理的基本特征是以“劳动三权”即“自由结社权、集体谈判权和争议权”为基础的集体劳动关系调整展开的。德国、日本、新加坡都是以市场规则来配置资源，要求对劳资关系的管理实行劳资自愿原则（或契约自治），即在一定的法律制度框架内，把工资等劳动条件的决定交给雇员（或雇员组织）和雇主（或雇主组织）自行掌握，双方通过谈判达成具有法律约束力的协议（即个人劳动契约或者集体劳动契约）。因此，充分发挥政府作为规则制定者的作用，引导劳资双方通过法律途径来解决问题。

2.政府保持“中立”实现非稳态下劳资双方平等权利、同等保护

经济转型升级时期的劳资关系，与其说是“强资本、弱劳动”，不如说是“相对弱资本与绝对的弱劳动”。当前要促进经济转型升级，又要维护劳动者的正当权益，尽量减少劳资“非稳态”阶段的劳资关系治理风险，关键在于对物质资本产权和人力资本产权做出合理界定，实行同等保护，为劳资和谐、互利共赢创造制度条件。企业的劳动雇佣制度，实际上是人力资本产权与物质资本产权的一种特殊契约关系。市场经济作为建立在自愿选择、平等交换基础上的经济体制，必须以交换双方的权利明确界定和有效保护为前提。调整劳资关系必须从两种产权同等保护、两种产权平等交易作为根本指导思想。劳动者拥有人力资本，企业主拥有物质资本，这两种产权必须得到国家同等法律保护，不可厚此薄彼。在市场交易过程中，这两种资本必须具有平等权利，任何一方都不能凭借自己有利的市场地位恃强凌弱。特别是在劳动者诉求从法定诉求向多种利益诉求转变，人口红利逐步消失，劳动力市场从买方市场向卖方市场转变的过程中，资方相对弱势的情况出现几率会不断提升，因此政府要在劳资矛盾处置中保持“中立”，不能“厚此薄彼”，更不能“顾此失彼”确保劳资双方平等权利得到同等保护。

3.通过严密的法律体系和足够的行政机制合理有序地调解劳动争议。

所谓严密的法律体系，首先指的是法律优先级别的详细规定，如德国劳动法律规章都有严密的优先级别规定，在哪一层级的行为要通过哪种层级法律来调整，都有明确的指引。再者是严格的程序法规定，如德国采取罢工行为受到严格的法律规制，哪个层次的集体协商破裂可以罢工、什么时候可以罢工、采取什么样的形式罢工都是受到法律的严格限制。最后是明晰的协商谈判主题限定。如日本的法律中规定了哪些内容可以在产业层次的集体谈判中商讨，哪些只能放在企业层次的协商中解决，哪些话题涉及企业经营自主权不允许讨论，都在法律或者规范性案例中给予指引。

（三）充分发挥工会代表和维护职工合法权益的作用

1、加强和完善制度建设，构建发展和谐劳动关系的工作机制。在利益协调机制建设上，健全完善劳动关系三方协商机制等源头参与机制，健全完善企业职工工资协商共决机制、正常增长机制和支付保障机制，落实并定期调整最低工资标准，逐步增加职工的工资收入。在诉求表达机制建设上，要畅通新生代农民工利益诉求表达渠道，建立合适便捷的互动渠道，如设立职工信箱、开设网上论坛等，引导新生代农民工以理性、合法的形式表达利益诉求。在权益维护机制建设上，要拓宽维权渠道，健全举报投诉制度，加强和改进劳动争议的调解和仲裁工作，简化劳动争议案件的处理，提高办案质量和效率，继续强化劳动保障监察执法。在矛盾调处机制建设上，要加强劳动关系矛盾预防、预警及处理机制建设，把新生代农民工作为法律援助的重点对象，建立健全基层法律服务网络，引导新生代农民工通过法律等正式渠道解决问题。

2、着力创新工会工作方式方法，切实维护新生代农民工合法权益。工会要针对新生代农民工对工会要求的变化，着力创新工作方式方法，切实把维护好他们的合法权益作为加强工会组织建设的重要任务。一是要深入贯彻“两个普遍”的工作要求。进一步加大宣传力度，把新生代农民工最广泛、最充分地组织起来，让更多人了解工会、走进工会、建设工会。要创新工会组织体制，加强工会干部社会化、职业化建设，推进企业工会主席民主选举试点工作。依法推动企业普遍开展工资集体协商，加强行业性、区域性工资集体协商，增加一线工人的工资收入。二是要着力化解劳资矛盾。要以非公有制企业为重点，广泛开展民主管理建制专项行动，推行区域性、行业性职代会制度。要加快劳动争议调解员和工资集体协商指导员队伍建设，指导企业工会充分发挥劳资双方沟通交流平台的作用，努力将纠纷解决在萌芽状态。三是要努力加强工会自身建设。工会干部要切实增强学习意识，健全学习机制，树立寓管理于服务的理念，以服务职工群众为己任，针对工会工作的重点难点大胆创新，努力建设学习型、服务型、创新型工会。