汕头市特困职工基本生活优待政策的形成和变迁

汕头市国有（集体）企业特困职工基本生活优待政策（以下简称为“基本生活优待政策”）是汕头市政府针对本市国有、集体企业职工在医疗、粮油、水电燃气等方面以优待，确保其基本生活保障的一项社会保障政策。该政策是在上个世纪九十年代中后期全国轰轰烈烈的以减员增效、下岗分流为主要内容的国有企业改革这一大背景下产生和发展起来的，对因下岗失业、生活无着的国有集体企业职工给予基本的生活接济，避免这部分人群因社会转型、政策变化而陷入困境。基本生活优待政策自1998年开始实施，10多年间，历经数次修改，沿用至今，在纾解汕头市国有集体企业特困职工生活困难方面发挥了一定的作用。该政策作为一项地方社会保障制度，沿用多年，政策涉及面较广。笔者通过亲身的工作经历以及对政策制定相关参与者的访谈，并查阅了大量相关的历史文献，较为详尽的梳理和复盘该政策过程。通过审视其变迁沿革的历史，关切其目标群体的现实感受，不管在理论还是在实践上都有积极的意义。

一、政策的基本内容

该政策目标群体范围呈现不断扩大的趋势，但是，必须满足的基本条件是：汕头市停产、半停产的国有或集体企业中的正式职工，其家庭人均月收入低于低保标准，且符合计划生育规定。

优待内容主要包括：医疗、子女就学、水电有线电视费用减免、粮油、燃料补贴以及公租房租金减免和免交卫生费、垃圾费等方面的优惠或减免政策。

二、议程设置

1、宏观背景。

1998年，国家提出了“国企改革三年脱贫”的目标和“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的思路，成为当时的一项国策。在国有企业、集体企业改革改制中，首当其冲的就是下岗的职工。可以说，从1995-2005年这十年间，“下岗”成为了时代的关键词。

在国有企业改革的总体规划中，对于下岗职工的生活保障有个较为完善的制度安排，但是，现实由于大多数企业缺乏资金，职工从进入再就业中心就没有享受政策的许诺的基本生活费，有的企业则压根就没有设立再就业中，以放长假、内部退养的变通方式使职工既不能就业，也不能获得相应的生活费。

面对着大规模国有、集体企业职工下岗所引发的社会问题，中央不得不把解决困难职工生活问题提上议事日程。1997年9月，全国解困工作联席会议成员单位共同研究制定了《关于进一步建立和完善国有企业困难职工解困工作制度的意见》，首次提出按当地居民最低生活保障水平（以下简称“低保”），加上职工个人缴纳各项社会保险费用的需要作为标准，对困难职工实施解困工作。1999年4月，当时的劳动和社会保障部、民政部和财政部联合发布《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民低保制度衔接工作的通知》，提出构建国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民低保制度三条保障线，以低保制度兜底解决下岗职工的生活救助问题，事实上改变了过去因企业职工与城市无业居民身份的不同而采用的不同社会救助渠道党的社会保障双轨制。1999年10月，《城市居民生活最低保障条例》正式施行，城市贫困居民的社会救济成为政府的法定责任。2001年底，国务院进一步要求将特困职工家庭纳入低保范围，确保把所有符合条件的城市贫困人口纳入低保范围。

2、微观推进。

由于高度集中、整齐划一的政治体制，中国的政策执行路径从来都是从中央到地方演进和细化，企业困难职工的解困工作也是如此。1996年，广东省总工会召开专门的职工生活保障工作会议，重点介绍了湛江市总工会争取党委政府的支持，向国有企业特困职工发放特困证的经验。会议要求各地参照这种做法，争取在本地开展类似的工作。汕头市总工会根据会议要求，向市委分管领导汇报会议精神。同时，市总工会还利用自己每年开展的企业职工生活状况和特困职工情况调查所掌握的数据，向市委、市政府报告本市国有、集体企业特困职工的基本状况和面临的主要困难，并提出意见和建议。其中，1997年的报市委的《关于妥善安置富余下岗职工的意见和建议》中是这样建议的：“尽快制定汕头市特困职工优待政策，从多个方面给特困职工以帮助和扶持。按外地和省内一些市的做法，凡经市总工会调查建档的特困职工，由政府发给‘特困职工证’。特困职工凭证即可享受到党和政府的有关优惠政策。”随着国有企业困难职工的问题继续发酵，中央政策力度进一步加强。1998年3月，汕头市转发了中央《关于进一步建立和完善国有企业困难职工解困工作制度的意见》，成立由市劳动局、市总工会等10部门组成的市解决企业职工生活困难工作领导小组，组长由政府主要领导兼任，下设办公室（设在劳动局）。随后，市总工会在一份《汕头市企业下岗职工状况及建议》的文件中再次提及特困职工基本生活优待政策：“鉴于目前我市特困职工呈上升态势，其中还有一部分属于绝对特困，这部分人需要政府、企业和社会的共同关系和救助。在社会救助方面，省内其他市的做法，一是给他们发‘特困证’以明身份；二是由政府领导出面请教育局、卫生局、电力局、自来水公司等有关单位领导进行商议，提出生活用水、电、煤气，诊病的挂号检查理疗费，读书学杂费等的照顾标准。”市解困办的建立，市总工会的意见得到了充分的重视，特困职工基本生活优待政策得到实质推进。由市委、市政府牵头有关单位，协调对国有企业特困职工的优待政策的落实及各部门间的职能和义务，并获得市政府常务会议的通过。1998年6月23日，汕头市政府参照其他地方的做法出台《关于对市区国有企业特困职工基本生活实施优待的通知》（汕府办[1998]77号）。

三、政策的发展轨迹

上图是1998年到2013年享受特困职工基本生活优待政策户数的走势图。图表呈现了一种缓慢上升，然后异峰突起，尔后又缓慢下降的趋势。这个政策变迁的轨迹值得玩味再三。2000年和2003年，政策的先后两次扩大适用范围，造成了数据的攀升和突然走高。2009年，政策的有所收紧，加上部分特困职工到达退休年龄，领取了退休金，使家庭收入明显高于低保线，两个因素叠加造就了下降的趋势。

1、政策之初。政策刚开始实施，文件的内容较为原则，对于制度目标群体（优待对象）设定的条件比较苛刻，政策适用的范围小，只是针对市直以及区一级停产、半停产国有企业的特困职工，要求家庭人均月收入低于低保线，并且职工本人或家庭成员有基本丧失劳动能力属于老、弱、病、残、孤寡的情形。第一年经审批有509户特困职工领取了《优待证》，享受优待政策。

2、政策第一次扩面，优待对象从国有企业职工扩展至集体企业职工。首批纳入政策目标群体的只是市区（市直以及当时的四个市辖区的国有企业）的特困职工，而同样作为公有制经济成分的集体企业的特困职工无法享受同样的优惠政策，这与当时从中央到地方只重视国有企业下岗职工的生活困难问题是一致的。但是，从汕头的集体企业的状况以及工会的调研情况看，集体企业特困职工的困难问题比国有企业显得更为突出。在市总工会的大力推动下，1999年市政府决定从2000年开始将市直集体企业的特困职工纳入了优待范围。这一年，办理优待证的国有企业特困职工有525户，市直集体企业特困职工187户，共712户。职工基本生活优待政策的实现了从市区国有企业职工向市区集体企业职工的扩展。

3、再次扩面，从辅助的特困职工社会保障政策上升为主要的保障制度。与基本生活优待政策相关联的是低保制度，它被称为社会保障制度的最后一道防线，是对城市赤贫人口的最基本的生活保障。国务院1997年发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，在全国范围内建立低保制度，保障对象为以下三种：一是“三无”的居民;二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于低保标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于低保标准的居民。从保障的对象来看，该制度也是国企改革的一项配套措施，但是由于低保的资金明确由地方财政负担，实际上是由市、县、乡三级承担，地方推进政策的积极性不强，适用对象主要集中在第一类城市无业人员，下岗职工很难获得该项制度的保障。随着国有企业改革的深入，下岗职工群体日益增多，生活水平不断下降，城市低保制度显得越来越重要。虽然地方在低保的适用上有所松动，但是还是限定必须是在下岗职工进入再就业中心期满后仍无法就业，并与企业解除劳动关系领取一定期限的失业保险金之后生活仍然处于贫困的群体才纳入保障的对象，事实仍然沿用了职工与居民这种严格的身份界定。

2001年11月，国务院办要求将中央、省属企业和城镇集体企业的特困职工家庭，作为工作重点，及时纳入低保范围。2002年初的全国两会上，时任国务院总理朱镕基在政府工作报告中特别提到，使所有符合条件的城市贫困居民都能得到低保。随后，广东省民政厅、省总工会联合下发了《关于进一步做好特困职工最低生活保障工作的通知》。要求各地做好特困职工生活保障工作，确保符合条件的困难职工纳入低保范围。中央、省的文件已经重申，城市低保制度的保障对象不只是城市无业居民，而是包括所有当地实际收入低于低保标准的居民，企业职工不能被排除在外。随后，省民政厅和省总工会下发《关于开展全省城镇低保工作紧急督查的通知》（粤民救[2002]7号），要求各地将企业特困职工落实低保的情况进行摸查，力争符合标准的对象在2002年6月底前实现应保尽保。

汕头市总工会从2002年4月份开始，对当年度建档中的5544户特困职工低保落实情况进行排查，获得的数据是已纳入低保救济的仅有36户，符合低保条件，未纳入低保救济的特困职工家庭有4841户，不符合低保条件的特困职工667户，与应保尽保的目标仍有差距。随后，省督查组到汕头督查低保落实情况，市民政局、市劳动局和市总工会三家分别汇报了有关情况，在会议上，市民政局的口径是全市居民低保落实情况良好，按照1996年出台的《汕头市市区居民最低生活保障办法》，市区符合低保标准的居民已经实现应保尽保。劳动局则汇报了开展特困职工基本生活优待政策的情况。市总工会根据自己的排查情况，用数据说明汕头企业特困职工的低保落实情况远未实现应保尽保的政策目标。

由于汕头市三家参会单位事先并没有协调，在口径上出现了巨大的差异，结论明显与上级的要求不相符合，必须有所行动来贯彻落实上级的要求。于是，就有了市委、市政府的重视和协调，决定把特困职工生活优待政策作为低保政策的一个过渡制度，通过扩面特困职工基本生活优待政策的适用对象，作为落实上级关于特困职工应保尽保的要求的举措。2002年11月，市政府出台《关于继续对市区国有（集体）企业特困职工基本生活实施优待的通知》，替代原来1998年的文件。文件重新界定了享受优待的对象的条件，全面放宽政策准入的门槛，2003年度享受职工基本生活优待的户数达到3130，几乎是前几年的总和。

4、政策的相对稳定时期。2003年的扩面，是随后几年领取“特困证”职工数量的攀升直接原因，到了2009年，政策有所收紧，规定职工本人及家庭主要成员有较强就业能力者（女40岁、男50岁以下，没有重病，残疾等特殊困难），原则上不列入优待的范围。同时，叠加了那几年特困职工中退休人数呈上升趋势的客观因素，使得领取“特困证”的户数呈减少的趋势。

政策为特困职工提供的基本生活优待也因经济社会的发展，有所增加，比如提高了粮油煤气的补贴，和水电及有线电视费用的减免幅度，增加了“减半收取代理社会保险档案托管费和代办社会保险服务费”的优待项目。可以说，特困职工基本生活优待政策与城市居民低保制度共同构建汕头市的特困人群的社会救济制度。

□作者单位：汕头市总工会