关于广州市家政工参加社会保险情况的调研报告

近年来，随着社会的发展、分工的细化、竞争的加剧和人口的老龄化，城市家庭对家政服务业的需求越来越大，家政服务业不断发展，家政从业群体也日益壮大。据国际劳工组织提供的数据显示，中国约有2000万家政工和60万所家政服务机构，家政从业人数居世界之首。而据广州家庭服务业协会掌握的数据表明，广州全市经工商登记的家庭服务企业有1427家，家政从业人员也已达30万之多，是名副其实的家政用工大市。而家政工日益剧增的背后，家政工这一弱势群体的合法权益却没有得到很好的保障，超时工作、休息休假难、意外伤害等问题在很大范围内存在，严重侵害了家政工的劳动权益，进而影响了家政行业的健康发展，其中最为突出和亟待解决的是家政工缺乏社会保险的问题。

2013年10月，《网络舆情日报》2013年第12期报道了“广州近30万保姆无社保”的问题，省人大常委会副主任、省总工会主席黄业斌同志作出重要批示，指出“是一个新问题，应引起重视”。根据省总领导指示，我部与广州市总工会生活保障部组成联合调研组，分别召开由家政公司、雇主、家政工和政协、人社、工商和家政协会参加的座谈会，发放调查问卷对家政公司、雇主和家政工进行抽样调查，历时数月对家政工参加社会保险的情况展开了专题调研。现将调研的有关情况报告如下：

一、基本情况

本次共调研广州市19家家政公司、46名雇主和122名家政工，采取问卷调查的方式，调查内容主要涉及家政工参加社会保险的情况、意见和建议等。现对回收的问卷情况分析如下：

（一）家政工的群体性特征

1、年龄偏大：从问卷调查取得的数据来看，70%的家政从业人员年龄集中在35岁至55岁区间，年龄普遍偏大。

2、受教育程度低：调查数据显示，92%的家政工都没有接受过高等教育，一半多的家政工最多只读过初中，受教育程度低、技能不高是他们的普遍特征。

3、以外省农业户口为主：参加本次调研的122名家政工中，外省户口的69人，占比57%，农业户口的80人，占比66%。由此可见，从农村进城从事家政服务的外省人，成为广州保姆的“主力军”。

4、收入低：调查数据显示，有65%的家政工平均每月的劳动收入集中在2000元至3500元之间，5000元以上收入的家政工仅占11%。与2013年广州市城镇在职职工月平均工资5313元相比较，九成家政工的劳动收入达不到广州市职工的平均水平，收入偏低。

5、育婴和带小孩是家政工从事的主要工作：参加本次调研的122名家政工和46名雇主雇佣的家政工中，从事育婴（带小孩）的分别有72人和18人，占比59%和39%；从事护送小孩的分别有48人和6人，占比39%和13%。以上数据显示，在生活和工作节奏快速的广州，年轻父母因工作无暇照顾年幼的小孩，为家政服务创造了大量的市场需求。

（二）家政公司的基本特征

1、多数公司规模不大：参加本次调研的19家大中小规模的家政公司，有近一半的家政公司注册资金在50万元以下。由此可见，大部分的家政公司经营规模不大。

2、以中介制经营模式为主：参加本次调研的19家家政公司中，仅有3家的经营形式为员工制（员工归公司管理和培训，由公司发工资），占比不足二成，大部分家政公司的经营形式为中介制（向雇主推荐家政工，收取中介费）。

3、劳动合同签订率低：参加本次调研的122名家政工中，与雇主签订《服务协议》的有41人，占比34%；与家政公司、雇主三方签订《广州市家政服务合同》（市家协印制）的有42人，占比34%；与家政公司签订《劳动合同》（市人社局印制）的仅有16人，占比13%；没有签订任何用工合同的有23人，占比19%。以上数据表明，家政公司和雇主与家政工以劳务关系为主，建立劳动关系的不足两成。

（三）家政工参加社会保险的基本情况

1、大部分家政工没有任何社会保险：数据显示，参加本次调研的122名家政工中，没有参加任何社保的有66人，占比54%。46名雇主中，有34名雇主雇佣的家政工没有参加任何社保，占比74%。19家家政公司中，有42%的家政公司在册家政工参加社会保险的人数不足20%；有37%的家政公司甚至没有任何在册家政工参加了社会保险。由此可见，广州的家政工大部分没有任何的社会保险，这一庞大群体至今还排除在社会保障制度之外。当他们年老丧失劳动能力或患重大疾病时，将面临陷入贫困的巨大风险。

2、大部分家政公司按最低标准缴纳社保费：参加本次调研的19家家政公中，在为家政工购买社保时，按照全部工资的标准来缴费的家政公司仅有2家，占比11%；有68%的家政工仅按最低社保缴费标准或最低工资标准购买。

3、大部分家政工愿意参加社会保险：参加本次调研的122名家政工中，94%的人表示愿意参加社保，表示不愿意参加社保的仅有7人，仅占6%。由此可见，大部分的家政工都渴望通过参加社保获得一份保障。

4、家政公司和雇主通过参加商业保险规避意外风险：参加本次调研的122名家政工和46名雇主雇佣的家政工中，分别有68%和85%的人参加了商业类保险（如《家政工意外险》），费用多数由家政公司或雇主承担，家政工自行承担费用的情况较少，不足一成。

5、大部分雇主认为家政工应该参加社会保险或商业类保险：在被调查的46名雇主中，有36名认为家政工应该参加社会保险，占比78%；有10名对于家政工是否参加社会保险持无所谓态度，占比22%。有41名认为家政工应该参加商业类保险，占比89%；有5名对于家政工是否参加商业类保险持无所谓态度，占比11%。

二、主要问题和原因分析

结合上述量化数据可见，广州市家政工参加社会保险状况不容乐观，社会保障缺失的现象普遍存在。究其原因即有法律定位、行业发展和社保制度设计等外在因素，也有家政公司、雇主和家政工本人三大群体认知等内在因素，同时各种关联要素之间也相互影响。具体分析如下：

（一）“劳务工”身份是家政工纳入职工社保的主要障碍。

劳动者参加社会保险的前提是与用人单位建立劳动关系，但在我国，传统意义上的家政工迄今仍被排除在《劳动法》调整范围之外。这一立法态度体现在多个立法和有权解释中。1994年7月颁布的《劳动法》对雇主和家政工之间的关系不予调整。同年9月，原劳动部制定的《关于<劳动法>若干条文的说明》第2条直接指明，家庭保姆不适用《劳动法》。2007年7月，最高人民法院制定的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》，在第7条规定了六项不属于劳动争议的情形，家政和家政工之间的纠纷仍在其中。2007年6月通过的《劳动合同法》依然不调整雇主和家政工之间的法律关系，家政工和雇主之间的关系只属于民事关系。家庭服务迄今仍被排除在《劳动法》和《劳动合同法》等劳动立法调整范围之外。调查结果显示，在广州打工的家政工中，有七成的人没有任何的社会保障。受“劳务工”身份所限，广州家政工这一人数庞大而弱势的群体，始终游离在社会保障制度之外。

（二）市场趋利性导致家政公司和雇主规避社保缴纳义务。

1、为降低用工成本，家政公司不愿承担社会保险费用。广州大多数家政公司是2-3万元注册、十多二十平方米营业面积的小店，基本上属于作坊式的小微生活，规模小、实力弱、盈利能力低。为降低用工成本和经营成本，家政公司一般不愿意承担家政工的社会保障费用。调研中多家家政公司表示，如果要为家政工购买社会保险，企业将无法经营下去。

2、用工差异导致家政市场主体成本负担不一。目前广州家政服务行业的用工形式分为员工制、中介制。员工制家政公司与家政工签订《劳动合同》，按月支付工资，并为其缴纳社会保险费。中介制家政公司向雇主推荐家政工，收取中介费，不承担家政工的社会保险费。调研中不少家政公司都表示，愿意采取员工制的经营模式，并通过为家政工购买社会保险来留住好员工，稳定公司的经营，但员工制家政公司由于须缴纳社会保险费，其用工成本远远高于中介制，导致其在市场竞争中处于劣势，无法持续经营，而不得不转为中介制用工形式。

（三）社保缴费负担重导致低收入的家政工群体参保动力不足。

1、参保门槛高、负担重。在广州以缴费较少的非城镇户口职工来算，社会保险五项缴费比例总和约为33.35%，其中单位负担23.35%，个人负担10%，2013年社保缴费额最低限也要交808.27元，企业和职工普遍感到缴费负担重、压力大，收入低的家政工更为明显。调研中我们了解到，如果社保费超过家政工收入的10%，他们往往无力承担这笔社保费用开支。

2、相比缴费参保，现实收入更有吸引力。在广州最低缴费15年才能领取养老金，享受医疗保险待遇的缴费期限也从2014年1月起由10年延至15年。调研中许多家政工反映，社保缴费时间太长，将来退休待遇也不明确，本身收入又低，拿钱参保不如落袋为安。另外，部分家政工已经在农村参加了新农保、新农合，他们认为没必要再重复参加职工社会保险。对他们来说，现实收入更实惠，一个月多出几百块钱，能解决不少生活问题。

3、服务期限短，持续缴费难。调研显示，家政工用工不稳定，流动性大，很难在一个雇主或家政服务企业服务较长时间，像收入较高的月嫂，平均不足两个月就更换一家雇主。而享受社会保险特别是养老和医疗保险，往往需要较长的缴费期限，这造成家政工购买社保难的客观现实。部分雇主和家政服务企业也表示没有时间和精力不停为家政工办理各种停保和续保手续，并以此为由规避社会保险缴纳义务。

（四）现行社保制度设计无法适应家政工流动性特点。

1、户籍限制。调查结果显示，广州的家政服务从业人员六成以上是农村户籍的外省人。我国现行的社会保障体系是依据二元社会结构建立的，受“劳务工”身份所限，大部分家政工无法在广州参加城镇职工社会保险，而灵活就业社保仅限有广州户籍的人购买，外地户籍人员无法参加。按照这样的制度安排，他们仅能在当地参加新型农村养老保险、新型农村合作医疗制度和城镇居民养老保险、医疗保险制度，医疗和养老待遇只能在当地享用，对于长期在广州打工并且想留在广州养老的家政工，医疗和养老保障成为一个难题。

2、制度分割。职工社会保险和农村社会保险制度各自独立，权利义务相差较大，制度之间缺乏互相衔接转换的办法。家政工缴费不足享受待遇规定期限时，返乡后能否接续；社保关系转移时仅转移个人账户而感觉“吃亏”等想法，以及延迟退休等负面传闻，都让家政工对现行的社保制度心存疑虑、信心不足。

3、手续繁琐。家政工就业流动性大，频繁流动于不同公司之间、城镇之间以及城乡之间，但目前社会保险的统筹层次还比较低，社会保险转移接续还存在很大的障碍，接续社会保险关系的手续和程序也比较烦琐，给家政工这类高流动性群体参保带来诸多不便。

（五）社保政策宣传不到位。

社保政策宣传不到位也是造成家政工参保比例不高的又一重要因素。调研表明，由于社保政策宣传不到位，家政工对社会保险知识知之甚少。如养老保险政策方面，家政工不了解养老保险关系可以保留、可以跨地区接续、缴费年限可以累计计算、缴费满15年以上可与城镇职工一样按月领取养老金等方面权益。调查中我们发现，绝大多数家政工受教育程度不高，权利意识淡薄，对于社会保险认识模糊，加上现行的社保政策复杂、变动大，手续繁杂，如何购买，去哪里购买，以何种形式参保，参保后有什么好处，许多家政工都表示不清楚。

（六）雇主承担社会保险费用的观念尚未形成。

调研中，虽然大部分雇主都认为家政工应该参加社会保险，但是在费用由谁承担的问题上，绝大多数雇主都趋向于由家政公司或者家政工本人承担，他们认为自己花了钱，家政工干得好是天经地义的，即使其表示愿意承担费用，也仅仅是出于对家政工工作表现的认同，而不是法律意义上的必然行为。像香港那样普遍认为由雇主来承担社会保险费用的社会共识远未形成。

三、几点建议

推动家政工参加社会保险，是推进城镇化和工业化的必然趋势，是完善社会保障体系和建设“幸福广东”和“幸福广州”的内在要求。党的十八届三中全会对全面深化改革做出了总体部署，对建立更加公平可持续的社会保障制度，提出明确要求。习近平总书记在2013年11月在山东济南外来务工人员综合服务中心调研时指出“家政服务是社会需求”。省委书记胡春华在省委十一届二次全会上提出“让广东民生每年都有看得见的进步”。我们应在这一战略背景下，从关注弱势群体和化解社会矛盾的角度出发，从完善社会保障体系入手，推进家政工逐步纳入社会保障范畴，使家政工在年老、患病、生育、失业和工伤时，能获得足够的保障。针对存在问题，现提出如下建议：

（一）通过立法或修改法律将家政工纳入劳动法的保障范围。

我国《宪法》赋予了公民劳动的权利和义务，同时也明确规定劳动者有享受社会保障的权利。家政工符合劳动法意义上的劳动者，其劳动属性不可置疑。明确劳动者的法律地位，将家政工纳入到劳动法保护的范畴之内，让他们与其他行业劳动者一样平等享受劳动者的合法权益，是维护家政工参加社会保险权益的前提。鉴于家政行业的特殊性，完全适用劳动法存在诸多的困境，如普通劳动标准中的工作时间与休息休假、无固定期限劳动合同制度、女职工特殊劳动保护规定等无法实施，建议修改现行法律，使非正规就业劳动者涵盖家政工，并就家政服务业的特殊性进行劳动保障个别规制并作为劳动保障法的特别法，让家政工“明正言顺”地享有社会保险权益。

（二）加强家政服务行业培育和规范管理，推动家政工参加社会保险。

1、加强家政市场秩序规范。由于市场的逐利性，所以仅仅依靠市场主体自我约束是远远不够的，政府必须加强对家政行业的监管力度，运用国家宏观调控手段，规范家政市场。一是加强立法和监管，坚决取缔无证无照非法经营的保姆中介，打击黑中介诈骗活动，净化保姆市场，从外部保障家政工有一个良好的就业环境。二是明确行业管理部门，避免“九龙治水”的局面。进一步理清经信委、人社和工商等政府部门之间的管理职责，加强家政市场秩序规范管理，引导行业有序发展。三是实行家政公司准入制度，综合运用工商、税务、金融等各种手段和奖惩措施扶持大中型正规家政公司发展。四是支持信誉好、规模大、专业程度高的家政服务企业发展，促进员工制、品牌化和规模化经营，通过龙头企业带动整个行业发展，为家政工参加社会保险奠定基础。

2、鼓励发展员工制的家政服务业。政府出台一些税收、技能培训等优惠政策和社保补贴，企业、雇主和家政工共同承担社会保险费，降低员工制家政企业的经营成本，鼓励和扶持家政服务企业向员工制用工模式转变。家政公司与家政工之间一旦建立劳动合同关系，家政工自然就纳入到我国现有的社会保险范畴之内，这是解决家政工参加社会保险问题现成的也是最为便捷一种方式。同时扩大自主缴纳社会保险的范围，允许家政工比照个体户自主缴纳社会保险。

3、扶持家政协会建设。政府应加大对家政行业协会的扶持力度，引导家政协会依法制订行规行约，建立行业自律机制，规范市场行为，促进行业内部公平竞争，提高行业整体素质，维护行业和会员企业的正当权益。建议建立由政府投入，行业协会参与管理建立公益信息平台，以多种方式提升协会在行业内的权威性和社会知晓度，推动家政服务行业健康发展，保障家政服人员的意外、养老、医保等福利。

（三）以家协为主导，指导家政工结合自身实际参加各类保险。

家政协会应充分发挥协会连接政府、企业、家庭、家政工的桥梁纽带作用，加强对家政工有关社会保障问题的宣传，提高企业、雇主和家政工对家政工参加社保的意识，普及家政工应该参加社保的观念，督促企业或雇主为家政工购买社保，引导家政工参加各类保险，从而推动整个行业的家政工参保。

（四）强制推行家政行业综合保险。

家政服务的场所特殊，服务对象往往是不具完全行为能力的婴幼儿、小孩或老人，因意外事件而引发的赔偿纠纷是家政工和家政公司面临的巨大风险。为规避风险，建议家政服务主管部门强制推行家庭服务综合商业保险，可委托市家庭服务业协会统一承办，责成全市家政服务机构参与，政府提供一定的补贴，化解雇主、家政服务员和企业三方在发生家政服务意外伤害时的风险。

（五）支持商业保险公司开发设计家政工专业保险。

目前，市场上提供意外伤害保障的商业保险险种较多，但可为家政工提供长期保障的养老类、医疗类商业保险险种并不多见。建议由市家庭服务业协会牵头，推动保险公司开发设计家政工专业保险，保费可由家政公司、雇主和家政工本人三方承担，让暂时不能纳入职工社会保险体系的家政工老有所养、老有所医。