社会建设已经成为政府施政的重要理念。近年来，各地以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”为指导方针，降低社会组织的准入门槛，大胆尝试社会管理创新，其中又以构建枢纽型社会组织的实践最令人关注。枢纽型社会组织的出现都代表了政府对于社会组织管理的新思维，虽然在实际运作中取得了一些成效，但其潜力并没有真正彰显。本文从社会资本理论的角度对枢纽型社会组织的功能建构进行梳理，尝试为枢纽型社会组织的发展提供一个较为清晰的路径。

一、枢纽型社会组织的现状及其困境

（一）枢纽型社会组织的地方实践

北京、上海和广东三地对枢纽型社会组织的建构较具代表性。北京市的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，把枢纽型社会组织界定为“由负责社会建设的有关部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。上海的实践主要以静安区为代表，通过成立社会组织联合会的形式，发挥其在社会组织管理、发展和服务中的重要作用。广东省于2011年底提出构建枢纽型社会组织工作体系，次年底发布的《关于构建枢纽型组织体系的意见》中明确：“构建枢纽型组织体系，是指发挥工会、共青团、妇联等人们团体联系群众的体制优势和人才优势的同时，在竞争中培育发展一批枢纽型组织，协同相关社会组织参与社会服务，形成既有竞争又有合作的社会组织管理体系。”

三地的实践在枢纽型社会组织的界定上大体相同，是指以促进社会组织发展为目的，由政府指定或牵头组建的，对同类别、同性质、同领域内其他社会组织进行管理或者服务的社会组织，其有以下几个特征：一是资格授权的权威性，指枢纽型社会组织是经权威部门的授权而拥有相应的资格；二是资格的排他性，往往在同类别、同性质、同领域内只有一个枢纽型社会组织；三是利益和资源的整合性，枢纽型社会组织是沟通和联系制度内权力部门与体制外社会组织的主要渠道，由于其承上启下的连接地位，对社会资源的配置与利益的聚合有重要的影响力。

但是，三地在实际操作上又各有侧重。北京在现有的社会组织双重管理体制下，划分工作领域，把绝大多数社会组织的业务主管责任委托给体制内的人民团体或者与政府紧密相关的社会组织，着重体现了这些组织的政治性与管理性。而上海则倾向于在基层设立枢纽型组织，对辖区内的社会组织进行管理与服务，体现了地域性和服务性原则。广东省由于率先改革社会组织管理的“双重管理”体制，在实践上走得更远，在强调枢纽型社会组织间的竞争关系的同时，将枢纽型社会组织的核心功能定位为协同相关社会组织参与社会服务，其管控的色彩最为淡化。

（二）枢纽型社会组织的困境及其原因分析

枢纽型社会组织的出现具有积极的意义，代表了官方社会管理理念发生了根本性的变化，从限制社会组织成长转变为积极的促进特定类型社会组织的发展。也为社会组织的生长提供了制度资源与物质资源，有利于社会组织的繁荣。同时，体制内的工青妇等群团组织作为枢纽型组织体现构建的重要力量，有利于促进这些组织自身的改革发展。

那么，枢纽型社会组织在现实中到底发挥了多大的作用呢，下面就根据2007年至2012年全国和北京的社会组织发展情况进行分析。

根据上面图表显示的数据，从纵向的比较看，启动枢纽型社组织建设后，北京辖区内的社会组织数量虽然有几个年度的增速略微超过全国的增长速度，但是从总体的增长速度来看与全国的增速基本持平，可以说并未显示出枢纽型社会组织的制度优势。从横向的比较看，北京市自身的各年度社会组织的发展也较为平缓，并没有出现预期中的“社团爆炸”的现象，以枢纽型社会组织撬动社会建设长足发展的政策初衷并没有兑现。

上面是宏观的社会组织整体发展的角度来看枢纽型社会组织的作用。从细节上也呈现了相似的局面。

有媒体开展“关于北京地区民间组织向枢纽型组织注册申请的小型调查”的结果显示，接受调查的社会组织对枢纽型社会组织的政策都有所认知，但是有意愿向其申请注册的却寥寥无几，可见枢纽型社会组织在社会组织中的信任度还不高。①

从社会组织网络的形成情况看，有些“枢纽型社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。”②而且，“枢纽型组织认证前与认证后，组织能力并无多大实质提升，组织结构也无多大实质改变，联系同类社会组织的多寡象征意义大于实际意义。”③另外，枢纽型社会组织之间缺乏竞争，而竞争本身就是一种互动，缺乏互动的社会网络本身难以发挥实质的作用。

就社会组织通过枢纽型社会组织获得支持水平看，2010年至2012年，北京市级财政用社会建设专项资金购买社会组织服务，累计近2亿元，2013年该项预算是8000万元，如果按照全市7000多家社会组织计算，每年每家社会组织平均获得的资金资助约10000元，可以说通过枢纽型社会组织这一平台对社会组织进行财政支持的力度还是很小。

上面的数据和例子虽不足以全面概括枢纽型社会组织的发展状况，但是为我们提供了一个基本的图景。迄今为止，枢纽型社会组织并没有带来社会组织大发展，更没有促使社会格局的深刻变化。是什么造成这个局面呢？本文认为，正是没有很好的厘清枢纽型社会组织发挥什么样的功能，以及如何发挥这些功能这两个关键问题，致使其现实的运作不太理想。从政策文本的解读来看，枢纽型社会组织被赋予了多项的功能，例如政治联系的桥梁纽带、社会组织间合作的平台、提供集约管理与服务、制定自律公约与服务标准，代表诉求、强化品牌，推动合作与优势互补等职能。但是，群团组织传统工作方式的路径依赖性以及对社会控制的强调，致使枢纽型社会组织管理控制类职能比重太大，而建构性、协调性、连接性和支持性的职能弱化。其次，枢纽型社会组织也开展代办社会保障业务，注册申报方面的集约服务，但这些服务在很大程度上是政府行为的一种延伸，难以体现枢纽型组织的特色。此外，枢纽型组织在其他社会组织的心目中认可度不高，存在合法性的危机。北京的实践就是因为太过强调枢纽型社会组织的管理职能，致使其职能趋向弱化和单一，从而制约对社会建设的贡献率。

同时，理论界对于枢纽型社会组织的讨论主要集中在枢纽型社会组织对于转变政府职能，提升社会组织能力，培育社会自治水平等方面的意义以及该项政策产生的背景及成效上，缺乏相对完善的理论建构，可以说更多的是实然状态的解读，而缺少应然情况的分析，为实践的提供理论支持不足。

二、社会资本视角下的枢纽型社会组织

（一）社会资本与枢纽型社会组织

社会资本理论将经济学的资本概念引入社会学的研究，从学科交叉的角度，用全新的眼光审视影响国家、社会建构以及组织、个人发展的诸多非物质性因素。从最广泛的意义上说，社会资本具有资本的属性，是一种稀缺资源，它能够发挥效益，降低主体的行动成本，从而促进目标的实现。社会资本具有很大的包容性，学者们对其定义众说纷纭，由此影响到社会资本的具体内容和构成，不过以下几个方面是大部分学者所认可的社会资本的表现形式：网络、非制度性权威、信任、规范、互惠及参与。

社会资本与枢纽型社会组织的关系如何呢？首先，社会资本体现了社会组织的特征，枢纽型社会组织作为社会组织的一种类型，可以增进社会资本的供给。其次，枢纽一词本身就是一个网络性的概念，指的是事物相互联系的中心环节。根据枢纽型社会组织的性质，其必然处于政治网络、资源网络、社会网络和信息网络的中心环节和重要节点。因此，有所谓枢纽就必然有其所处的社会网络，有社会网络就有社会资本的存在。最后，各地政策文件对于枢纽型社会组织的功能定位，也体现了促进社会资本投资的初衷。例如，枢纽型组织具有政治联系上的桥梁纽带、业务龙头地位、集约管理与服务等职能，这些是网络、信任、规范、互惠及参与等各种社会资本表现形式的具体体现。可以说，不管是枢纽型社会组织的特征还是官方的政策定位都决定了凝聚和供给社会资本是其基本价值所在。

（二）枢纽型社会组织的基本功能

社会资本作为资本的一种类型，效用是最重要特性。从社会资本理论审视枢纽型社会组织，有以下三个基本的功能：

一是促进社会共同体的形成。社会资本概念的引入，有着西方世界的特定背景，针对个人原子化状态背离了原有的社会道德体系，共同体的生活及体验日益衰落的状况提出的。因此，社会资本体现了一种社会共同体的理念，是沟通个人与制度，平衡个体经济理性与共同追求的中介。当下的中国，思想日趋多元化，利益分化明显，各种社会矛盾多发易发，社会建设理念的提出，正是有这样的时代背景。枢纽型社会组织的构建可以通过投资社会资本的方式，来凝聚、整合、表达各方面的利益诉求，通过非正式、非物质的方式，促进社会成员参与，形成互惠、协商的社会规范，化解社会的不满以及戾气，最终达成彼此信任的共同体。

二是增强社会的主体性。社会资本，最基本、最简单的含义就是社会的资本，体现了在社会——国家的二元架构中，社会的主体性作用。社会资本理论降低了社会对国家权力的依赖，强调了社会自身的发展逻辑。枢纽型社会组织的提出，是在转变政府职能，实现政社分开，管办分离，建设小政府、大社会的政策背景下产生。由此，枢纽型社会组织体系就必然体现了社会资本强化社会自主性，促进社会自我良性发展的功能。

三是提供社会支持。社会支持是指个体或者组织从社会网络中得到的来自其他主体的各种形式的帮助，有物质的支持，也包括精神层面的支持。对于个人或组织来说，社会资本最直接的效用就表现为社会支持。从日益精细的社会组织分类来看，各国普遍出现了支持型社会组织，它是指专门为其他社会组织提供服务和支持的社会组织。枢纽型组织属于具有本土特色的支持性社会组织，它在一定程度上弥补了我国社会组织发展在这方面的不足，这也就是枢纽型组织的价值所在。

三、增加社会资本供给的建议

   要真正发挥枢纽型社会组织作用，激活社会资本存量，扩大社会资本增量，就有必要从社会资本理论的角度出发，改变现在过分强调枢纽型社会组织的管理功能，着重发挥其构建网络、促进信任、制定规范、形成参与互惠等方面的功能。

首先，构建开放性的社会组织网络，形成连接性社会资本。社会网络是指镶嵌于社会结构之中的人与人、团体与团体等之间的关系构成的复杂网络。社会网络是枢纽型社会组织赖以存在的基础，如何编制网络，以及网络的性质与稠密度也决定了枢纽型社会组织绩效的水平和质量。当然，并不是说网络越宽广，其作用发挥就越是突出，网络的广度对枢纽型社会组织来说也存在着边际递减的效益，所以枢纽型社会组织要把握好一个度。

其次，通过充分的互动，促进社会组织间的信任。社会资本的产生与发展的前提之一是社会主体间反复的博弈与合作。而信任不仅是社会资本的组成部分或表现形式，还是其发生的前提条件。对于枢纽型社会组织来说，互动与信任的相辅相成的，持续不断的互动是信任发生的条件，而信任则进一步增加社会组织间的互动。所以，枢纽型社会组织要重视与其他社会组织发展能够增进彼此信任的正式与非正式，制度与非制度性的联系与合作，在主动的不断的磨合与互动中汇聚社会资本。

最后，建立组织间的规范，形成互惠共赢的局面。规范是社会主体之间为了实现集体行动的目的，而达成的正式或者非正式的契约。互惠，根据普特南的理论，不是合作者“同时交换价值相等的东西”式的“均衡互惠”，而是“现在己予人、将来人予己”的“普遍均衡”④。枢纽型社会组织能够推动社会网络中互惠规范的确定并得到有效的施行，不仅可以促成本网络系统内主体的行动绩效，更能够在整合社会中形成良好的合作氛围。目前的政策对此都有较为详细的规划，例如广东省提出枢纽型社会组织要制定自律公约与服务标准，强化品牌效应，推动项目合作与优势互补。因此，形成互惠规范是塑造更具效益的社会资本，形成更有生命力枢纽型社会组织的必然选择。

以社会资本理论的思路建构枢纽型社会组织，为其良性的发展提供了可能。这能够矫正注重制度性管理与控制的倾向，重视发挥枢纽型社会组织凝聚和产生社会资本的作用，从而促进网络、信任、规范以及互惠等非制度性、非物质性因素的增长。枢纽型社会组织所生产的社会资本是也是制度运行的润滑剂，可以沟通政府与社会，有利于政府政策的推广和实施，有助于提高制度绩效。社会资本具有扁平化的特征，作为横向的社会资本,体现为伙伴型的多中心治理机制，能够遏制枢纽型社会组织科层化的冲动。社会资本与其他性质的资本一样具有自我扩张的冲动，能够形成不断累加的良性循环。同时，社会资本的聚集是极为缓慢的过程，需要从量变到质变的过程，不可能靠权力的推动一蹴而就。我们应以长远发展的目光看待枢纽型社会组织的建构。所以，一旦枢纽型社会组织能够持续不断供给正外部效应社会资本，而各方主体也能够保持一个长远且理性的态度，促使社会资本自我良性循环的均衡，枢纽型社会组织的发展就很有可能成为具有本土特色的制度建构，而不是过渡之举，权益之计。

□作者单位：汕头市总工会

①王辉：《北京枢纽型社会组织申请遭致冷遇》，《中国发展简报》2009夏季刊，来源：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/

②李璐：《分类负责模式：社会组织管理体制的创新探索——以北京市“枢纽型”社会组织管理为例》，《北京社会科学》2012年第3期。

③杨丽：“枢纽型”社会组织研究——以北京市为例，《学会》，2012年第3期。

④[美]罗伯特·普特南：《使民主运转起来》，王列等译，江西人民出版社，2001年版，第202页。