关于工会与会员纠纷解决路径初探

工会组织作为法定的人民团体，是我国最重要的社会组织之一，发挥着维护国家政权稳定，维护社会和谐稳定，维护劳动者合法权益的多重职能。随着市场、社会、政治制度的转型，工会发挥维护劳动者合法权益的职责显得更为突出和迫切。由于受到传统体制的制约，我国工会组织自身的改革明显滞后于经济社会的转型，工会组织作用的发挥与劳动者的需求之间的矛盾必将多发且更趋于紧张。

工会的本质是一种人合性的利益代表组织，存在的根本目的就是为了实现和改善成员的利益。如果，工会不能很好的发挥这种作用，甚至反过来侵害到成员的利益，那么在工会与会员之间必然产生纠纷。这类纠纷时有发生，例如2003年7月，原中科院半导体所伍立京以“不履行职责”为由，状告该所工会；2004年8月，原广州市儿童公园12名职工，状告该单位工会主席在职工利益被侵害时不作为；同年8月30日，广州市某文化宫的4名职工，起诉该单位工会主席代理单位与职工对簿公堂，导致职工败诉；2005年伊始，重庆长安汽车股份有限公司的程洪亮等83名职工欲起诉市总工会不给出具“困难证明”。

遗憾的是，不管是《工会法》，还是《工会章程》对于这方面的规定都付之缺如。以上那这几起案件，法院也都以不属于受案范围为由不予受理。当现实的纠纷无法通过法定的程序予以解决，就会对社会带来现实或者潜在的威胁。对于如何定位纠纷，如何解决纠纷成为理论与实务界不能忽视的命题。本文尝试从纠纷的性质及纠纷解决具体内容的构想两个方面阐述一点浅见。

一、作为行政纠纷的可行性

劳动者参加工会是公民结社权的体现，在其他国家，会员与工会之间的纠纷属于平等主体间的民事纠纷，并不受行政法的规范。但是，中国工会的性质，为此类纠纷纳入行政解决机制提供了可行性。同时，《工会法》及《工会章程》赋予了劳动者、特别是工会会员诸多权利，如果会员（劳动者）的权利无法向工会主张，那么法定的权利就是虚幻的。所以，把会员与工会的纠纷纳入一个正常的解决机制，是实现会员权利的必然要求。

（一）定位为行政纠纷的合理性。

行政纠纷是指行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的争议。传统上，定义一个纠纷是否属于行政纠纷就必须满足三个基本条件，一是双方地位不平等，既存在着管理与被管理的关系；二是必须纠纷一方需是行政主体，也就是公法人；三是争议指向的事项是公共管理与服务行为。要把会员与工会之间的争议定义为行政纠纷，就必须满足这三个条件。

首先从会员与工会之间关系来看，地位并不平等。在其他国家，工会由劳动者发起组建，工会作为法人与民商法中的公司类似，会员与工会的关系是平等的民事主体间的契约关系。而在我国，中华全国总工会及其下级工会是唯一合法的工会组织。《工会法》第2条虽然规定，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。但是，实际中组建工会的主体一般不是由劳动者发起的，而是多由上级工会发动组建，并经上级工会批准成立的。正是由于工会合法性上的垄断地位及成立批准程序使得上级工会与下级工会明显存在科层制，由此工会与会员之间的关系也并非平等的民事关系，而带有很强的不平等性。

其次，我国的工会兼具公私法人的属性，特别是国家及地方一级的总工会从活动方式上广泛参与到国家政治、经济和社会的事务中（例如，立法建议，政策制定等），充分体现了公共管理的特性；另外，从中央到地方各级总工会的领袖由党委任命，工作人员参照公务员管理，属于公职人员。这些因素都使得工会组织特别是各级总工会有很浓厚的公法人的色彩。

最后，中国工会与其他国家工会还有一个明显的区别，中国工会所服务的对象不单纯是自己的会员，包括各个行业的劳动者，而劳动者的定义很模糊，有很大的解释余地，从而将工会服务的群体无限扩大。这种以非特定群体为服务对象，且服务内容具有社会管理性质的社会组织，部分的行使了公共部门的公共管理职能，可以说中国工会具有拟行政机关的色彩。例如，《工会法》第六条规定，维护职工合法权益是工会的基本职责。同样，维护职工合法权益也是各级政府的职责。所以，这种功能上的重叠，充分体现了工会行使部分公共管理与服务的职能。

总之，我国工会自身兼有公私法人的特性，将其与会员或劳动者的纠纷纳入行政纠纷的序列是可行的。同时，维护职工合法权益是其基本职责，职责这一词汇一般适用于国家机关，从行政逻辑上讲，有职责就必有问责，问责的主体当然就包括了会员或者职工，由问责而引发的纠纷当然就属于行政纠纷。从国际上近年来行政纠纷理论的发展来看，工会的公共性逐渐被认知，一些国家和地区将工会归属于社会行政的范畴，认为其根据法律授权对一定领域内社会公共事务进行管理。在德国甚至被称为“间接的国家行政”，与国家行政机关推行的 “直接的国家行政相对应”。所以说，工会作为行政纠纷的一方主体是适格的。

（二）会员（或劳动者）与工会产生纠纷的必然性。

我国的法律为劳动者设定了许多权利，其中部分权利的义务相对人是工会组织。会员（或劳动者）这方面权利有：获得工会帮助、指导与用人单位依法订立和履行劳动合同的权利（《劳动合同法》第6条、《工会法》第20条），提起劳动仲裁或诉讼获得工会支持和帮助的权利（《工会法》地21条），要求工会代表职工与企业进行交涉的权利（《工会法》第22条）等等。“无救济既无权利”，这是法学上的公理。如果工会因不履行或不正确履行相关义务，导致会员（劳动者）利益无法形成的时候，劳动者就有权要求工会履行或正确履行相关的义务。而这个主张权利的过程，必然产生纠纷。如果，没有相应的渠道或者程序使会员（或劳动者）的权利得到救济，那么实际上法律和工会章程给职工设定的权利也不可避免的会流于形式。所以，为这类纠纷设定法律途径是现实的需要。

二、纠纷解决程序的几点构想

会员（或劳动者）与工会的纠纷作为行政纠纷或者准行政纠纷，其必然共享行政纠纷解决机制的一部分程序设定。本人构想的会员（劳动者）与工会纠纷解决机制属于内部的纠错机制，可以较多的参考行政复议关于原则、期限等的内容。但会员（劳动者）与工会的纠纷也有自身的特殊性，在程序设计时也要有独特的制度安排。

（一）设立纠纷协调委员会，作为纠纷的受理机构。现行工会架构中，既有主席、副主席等设置，也有一个独立的经费审查委员会，直接向会员（或劳动者）报告对经费使用情况的审查情况。可以参考经审会这种办法，设置独立的纠纷协调委员会，作为一个相对超然的机构行使会员与工会的纠纷调解与处置。该委员会设有专门办公室作为协调机构处理日常事务，参与处置协调的人员则可参考仲裁机构的做法，聘请普通会员、工会干部、行政劳动部门工作人员、人大代表、政协委员、知名学者作为仲裁员。在纠纷发生时，由会员（或劳动者）挑选若干名仲裁员调解处置纠纷。通过这种设置可以增强处置机构的公信力，使得纠纷更加容易得到解决。

（二）纠纷终结程序。现行的行政纠纷的终结程序比较复杂，可以行政复议、行政诉讼甚至信访，使得纠纷难以得到终结，甚至出现反复循环的现象。会员（或劳动者）与工会的纠纷的终结程序应该有特殊性。可设计纠纷解决的一次性解决机制，或者说一裁终裁。通过以上纠纷协调委员会的裁决，裁决结果即可发生效力，并且没有向其他司法机关申诉的程序。这是因为工会虽然觉有行政机构的色彩，但是也具有功能性团体的性质，对于裁决的结果不满意，会员完全可以通过退会的形式行使用脚投票的权利。如果设置太过复杂的终结程序，会使得纠纷难以终结。

（三）受案范围。纠纷解决的受案范围也应是工会的具体行为，而不是抽象行为。具体行为包括作为与不作为。工会哪些行为属于纠纷解决机制的受案范围应该以法律、法规或者工会章程规定的工会应向会员履行的义务为准。  

□作者单位：汕头市总工会