构建工会枢纽型社会组织的模式研究

一、引言

党的十七大报告提出：“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益”。在此背景下，广东省委着眼于全省社会建设快速推进、进一步深化社会组织管理体制改革的需要，要求全省工青妇等群团组织积极探索枢纽型社会组织服务管理模式，发挥好在社会管理和公共服务格局中的“社会协同”作用。

各级地方工会构建枢纽型社会组织，将最大限度地覆盖城市主流社会群体，在党和职工群众间建立重要的桥梁和纽带，将有效改变目前含基层工会组织在内的各类社会组织政社不分、管理分散、服务不到位、发展不充分等现状，弥补在社会管理方面的“政府失灵”，在公共服务环节上的“市场失效”，在劳动关系方面的“劳资失衡”，以及在维护职工合法权益方面的“工会失语”等不足，对构建“小政府、大社会”的社会管理格局有重要意义。

当前，各级地方工会构建枢纽型社会组织工作刚起步，没有太多的现成经验可以借鉴。现有关于构建工会枢纽型社会组织的研究文献很少，对其的理论探讨较薄弱。因此，各级工会亟需厘清对工会枢纽型社会组织本质、属性、特征、职能的认识，了解工会枢纽型社会组织与其他社会组织的关系、联系方式、共性和区别等问题，明确工会构建枢纽型社会组织的思路和一般做法，才能据此进行顶层设计和实践操作。

本文将结合现有文献，运用文献研究法对工会枢纽型社会组织的相关概念进行理论阐述。并以惠州市惠城区总工会的实践为例，运用实证研究法对工会枢纽型社会组织的模式进行总结。

二、关于工会枢纽型社会组织的相关概念及分析

（一）关于枢纽型社会组织的定义

国内枢纽型社会组织的提法最早见诸于北京市社会建设工作领导小组办公室2008年9月下发的《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》文件。根据该文件提法，枢纽型社会组织定义是指“由地方党委和政府认定或引导成立的，在同类别、同性质、同行业及同领域的社会组织中居于龙头地位，并凭借这一地位为其它社会组织提供业务指导、集约服务、利益聚合、信息沟通以及资源共享等服务的人民团体或社会组织”。

（二）关于工会枢纽型社会组织的定义

工会枢纽型社会组织，现有文献多见称工会构建枢纽型社会组织，顾名思义，是指相对于所联系的社会组织能够起中枢作用的联合型组织。根据广东省总工会下发《关于构建枢纽型社会组织工作体系的指导意见》文件，本文将工会枢纽型社会组织定义概括为“指在党委领导下，充分运用党委和政府赋予的资源和手段，按照法律和章程要求，切实履行社会职能，做好组织、引导、服务职工和维护职工合法权益的本职工作；并在此基础上，不断完善枢纽型社会组织工作体制和机制，通过增强对职工服务类社会组织的凝聚力和带动力，充分发挥枢纽型社会组织政治上的桥梁纽带作用、业务上的龙头引领作用、日常管理和服务中的平台作用的各级地方工会组织”。

（三）关于工会枢纽型社会组织的特征

工会枢纽型社会组织应兼备社会组织和枢纽型社会组织的特征。

社会组织的一般特征包括非营利性、非政府性、志愿性、自治性、公益性。再从组织理论角度来看，社会组织与行政组织等机械式组织不同，其属于典型的有机式组织（也称弹性组织或适应性组织）。因此，其还具有非标准化、松散化、分权化、弹性化、非指令性等有机式组织的特征。

枢纽型社会组织特征主要有：一是合法性。枢纽型社会组织是在法律许可下，经法定程序登记，可以独立承担民事责任的实体。二是排他性。一般同一领域只能存在一个枢纽型社会组织。三是资源整合性。枢纽型社会组织应有能力、有权力对其他社会组织进行管理、指导与服务。四是代表性。枢纽型社会组织在同一领域相对于其他社会组织应具有一定的代表性。

由上可见，工会枢纽型社会组织具有群众性、法定性、代表性、服务性、整合性和有机性等主要特征。

（四）关于工会枢纽型社会组织的职能

从工会枢纽型社会组织定义可知，其职能大体可以分为两大块。一块是其本职工作，即工会组织专属的社会职能；另一块是其作为枢纽型社会组织新赋予的职能。

工会组织专属的社会职能主要是维护职能、建设职能、参与职能、教育职能。即中国工会要维护职工的合法利益和民主权利；动员和组织职工参加建设和改革，完成经济和社会发展任务；代表和组织职工参与国家和社会事务管理，参与企业、事业和机关的民主管理；教育职工不断提高思想道德素质和科学文化素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。

工会作为枢纽型社会组织，对其所联系的社会组织担负服务、孵化、整合、引领等四项基本职能。服务职能，指要调动职工群体积极性、提高职工素质，服务于经济建设和社会管理大局；以及要为所联系的社会组织、社会群体提供集约服务。孵化职能，指所担负的培育其它社会组织的职责。整合职能，指要整合资源，以更好地为所联系的社会组织共享。引领职能，即组织职能，指对所联系的社会组织提供业务指导、实施有机化管理的职责。

对上述两块职能进行有机整合，将建设职能、教育职能与内容相近的服务职能合并，则工会枢纽型社会组织的主要职能可以归纳为组织职能、服务职能、资源整合职能、培育职能、维权职能和参与职能等。

（五）关于工会枢纽型社会组织的SWOT分析

优势：一是组织优势。各级工会是依据《工会法》成立的、由工人阶级自愿结合的群众组织，是代表职工的唯一的合法组织，自上而下有较完备、较严密的组织体系。二是法律优势。法律规定中华全国总工会及其各级工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。诸多现行法律赋予了各级工会组织广泛的权利和参与社会各项事务特有的资格。这些为工会担当枢纽型社会组织重任，参与社会建设提供了诸多便利和依据。三是政治优势。工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，具有代表国家整体利益和职工利益的双重代理的身份。四是社会优势。工会有历经长期培育发展起来的技术交流、文化体育、互助志愿等职工群众组织，具备团结、联系、引导社会组织的天然优势，社会公信力强，在资源整合方面具有较强的实力。

劣势：目前承担“枢纽型”社会组织的地方各级工会大都带有浓重的行政色彩，对市场与服务对象不敏感，资源获取能力较弱，在工作机制、人员素质等方面尚不符合要求。以及基层工会设立流于形式，基层工会“难作为”、“不作为”现象较普遍等。以至于网络上有工会总是在“潜水”之说。

机遇：构建枢纽型社会组织是地方工会工作适应社会变革的重大转型，其面临的机遇同样可以用“转型”和“升级”两个词来概括。“转型”，是指实现工会组织的组织形式、工作方法、观念的转型，努力实现从管理型工会向服务型工会、被动型工会向主动型工会、单向型工会向互动型工会的“三个转变”。“升级”，是指工会组织要顺应加强社会建设的需要而改进工作、激发活力，拓展工作空间。一是指工作对象要“升级”，即不仅要针对职工群体开展工作，而且要将与职工有联系的群体（如其子女等）都要作为服务对象。二是服务内容要“升级”，即不囿于章程所规定的范围，还要根据社会发展要求，满足职工新的社会诉求，如体面劳动、心理健康等诉求。三是公信力要“升级”，即改变原有的官办行政色彩，拉近与群众的距离，提高自身的影响力和控制力，在群众中树立威信，最大限度地“收编”其他社会组织。

挑战：地方工会构建枢纽型社会组织面临着外部的挑战和对内部的冲击。一是竞争性的挑战。中华全国总工会及其各级工会组织是中华人民共和国境内唯一工会，在资格上具有独占性。这一历史形成的法律地位，使中国工会与其他社会组织相比缺少竞争意识。近年来，各类社会组织爆发性增长，它们或多或少会占据原先工会组织拥有的资源。二是冲击工会科层制理念。各级地方工会若不克服原有体制下的机关化、官僚化倾向，改变以指令式为主的管理模式，代之以服务式为主的管理模式，就有可能逐渐被边缘化。三是冲击工会无差别代表所有劳动者利益的缺陷。该缺陷使其难以满足职工群体多样性、诉求多元化的需求。

综上所述，工会要发挥枢纽型社会组织作用，必须立足工会组织的特点和优势，充分发挥联系职工群众的桥梁和纽带作用，克服机关化、官僚化的倾向，主动适应社会变革的大势，促进和实现自我转型，推行工会“普惠化、常态化、社会化、市场化、人本化、多元化”的服务管理新模式。

二、关于工会枢纽型社会组织的模式

2013年以来，惠州市惠城区总工会开展构建枢纽型社会组织工作，确立了加强“三项工作”、建好“三个中心”、组建“三支队伍”的总体工作思路。即结合工会基本职能，加强工会组建工作、工资集体协商、“职工之家”建设等三项工作；结合工会工作品牌，建设惠城区职工服务中心、惠城区工会维稳维权信息中心、惠城区工会法律援助中心等“三个中心”；结合工会组织优势，组建工会义工队、工资集体协商指导员、工会维稳维权信息员等“三支队伍”。

根据惠城区总工会构建枢纽型社会组织的主要做法及其工作思路，将工会枢纽型社会组织的模式总结为以下六种：

（一）网络型的组织模式

首先，惠城区总工会建立健全工会组织网络，形成了覆盖面广的网络体系。惠城区有13个镇（街道）总工会、工委会，78个村（社区）工联会，1279个企业工会，纵向形成了“小三级”工会网络，构成了工会网络的“主干道”。在此基础上，惠城区总工会2013年又新建了行业性工会2个，楼宇联合工会3个，社会组织工联会3个（惠城区社会组织管理局工联会、惠城区教育培训协会工联会、惠城区社区卫生行业协会工联会），社会组织独立基层工会60个。以上组织的建立，打破层级、地域界限，将大量分散就业人群组织到工会中来，形成了横向到边、纵向到底的组织网络，实现工会组织的最大限度的覆盖。其次，惠城区总工会指导企业工会以开展建设“职工之家”活动为主要载体，按照“双亮（工会组织亮牌子、工会主席亮身份）”和“八有（有机构、有牌子、有印章、有办公场所、有制度、有经费、有队伍、有活动）”要求抓好规范化建设，企业工会规范化达标率在60%以上（据惠城区总工会2013年8月所作的抽查结果）。惠城区总工会依据完善的网络以及成熟的工作制度，形成了网络型的组织模式，构筑了四通八达的“交通路网”，夯实了枢纽型组织的基础。

（二）超市型的服务模式

惠城区总工会2013年初组建了“1+N”型的工会义工队伍。义工队员主要从各级劳模、工会干部、职工中招募志愿者，并通过培训、招聘、招募等方法，吸引热心、有志社会工作的人士参与。义工队下设春运服务分队、医疗服务分队、教育服务分队、文艺服务分队、心理援助服务分队、法律服务分队、企业义工分队（如真维斯集团义工分队、雷士光电公司义工分队）等。分别提供春运志愿服务、下企业开展义诊、探望外来工子女、下企业开展“四送（送书、送法、送电影、送文艺辅导）”活动、开展心理咨询及疏导、提供法律援助、参与公益慈善活动等服务。以上服务项目每年初向下辖企业工会公布，由各企业工会自主选择所需的服务内容。惠城区总工会还计划逐年增加服务项目，拓宽服务范围，扩充义工队伍，不断完善超市型的服务模式。

（三）同心圆型的资源整合模式

惠城区总工会把所能掌握到的帮扶资源、法律资源、信息资源、文化资源、人力资源等整合在惠城区职工服务中心，实行品牌化、项目化运作。主要有：整合帮扶资源，形成了“冬送温暖、夏送清凉、春送就业、秋送助学”的帮扶品牌；整合法律资源，成立工会法律援助中心，聘请专业律师为有需要职工提供法律咨询、法律援助等服务。整合信息资源，成立工会维稳维权信息中心，组建镇（街道）、村（社区）、企业三级共229人的维稳维权信息员队伍，及时上报涉职工重大信息，每季度定期分析职工队伍状况，及时向同级党委政府通报相关情况；整合文化资源，建设了4家“企业文化”示范企业和82家企业“职工书屋”示范点；整合人力资源，形成了一年一赛制的技能比赛品牌。以上同心圆型的资源整合模式，使惠城区职工服务中心成为一个“磁场”，把各类社会组织吸引在周围，形成信息互通、资源共享的工作格局。

（四）有机型的培育模式

2013年以来，惠城区总工会通过品牌运作、授权、委托的方式向社会开放，吸引一批有条件、有能力、有资质的社会组织承接服务项目。如尝试向交通志愿者服务总队购买春运服务，向AY心理咨询公司购买了300小时的心理咨询服务；向惠城区老年人象棋协会举办象棋比赛提供经费支持等。惠城区总工会还重点扶持7个社区综合服务中心示范点，建设一批与工会工作相关、与职工群众贴近、与和谐劳动关系相适宜的职工服务类社会组织。惠城区总工会采用有机型的培育模式，以培育具有自我发展、自我协调功能，有生机、有活力的有机式社会组织为目标，为所联系的社会组织提供孵化培育、业务指导、协调沟通、项目统筹、资金扶助、人才支持、资质评估等综合性服务，已培育出交通志愿者服务总队等一批在当地影响广泛、成效显著的社会组织。

（五）金字塔型的维权模式

惠城区总工会秉持以下维权理念：一是树立“亮剑”理念，充分运用好法律法规赋予的检查监督权。2013年，惠城区总工会联合惠城区人大开展《劳动合同法》执法检查，开展对企业厂规厂纪的专项审查活动，向企业下发工会劳动法律监督意见书10份，代理职工劳动仲裁案件5宗。二是树立“抱团”理念，开展集体行动。如惠城区总工会将每年三月定为工资集体协商“集体要约月”，组织各级工会开展工资集体协商“集中要约行动”。2013年3月，惠城区总工会向全区200人以上的企业发出集体协商要约书，各镇（街道）工会向辖区200人以下企业发出集体协商要约书，当月全区共签订工资集体协议179份。三是树立“田忌赛马”理念，通过“上代下”维权，切实解决企业工会干部受制于企业、不敢挺身而出为职工维权的问题。2013年，惠城区总工会直接介入并妥善解决的群体性事件12宗，其中停工、怠工事件4宗，因股权转让员工要求经济补偿纠纷2宗，违规解除劳动合同纠纷6宗。惠城区总工会通过建立自上而下、金字塔型的维权模式，为职工建设一条维权的“快车道”。

（六）鱼骨型的参与模式

惠城区总工会建立健全多元化的协调沟通渠道，代表和组织职工参与企业民主管理和社会管理。在企业一级，采取的主要措施有：督促企业普遍建立健全职代会制度，搭建职工与企业的沟通和交流平台，组织职工审议涉职工重大事项，保障职工监督权；督促企业普遍抓好厂务公开工作，及时公开厂规厂纪、薪酬福利等职工关注的热点问题，保障职工的知情权；鼓励中小企业以“职工座谈会”、“劳资恳谈会”、“职工意见箱”等多种形式让职工参与企业民主管理，保障职工参与权；引导企业设立员工信箱、经理（厂长）信箱、QQ群、微信群等，畅通员工反映诉求渠道，保障职工的表达权。在地方一级，通过建立劳动关系三方协调机制，整合力量及时协调解决劳动关系的突出问题。2013年，惠城区召开劳动关系三方协调会议4次，研究了企业调解组织建设等事项；联合开展执法检查9次，联合下发文件5个，促进了全区劳动关系总体和谐。以上做法可归纳为鱼骨型的参与模式：起承上启下作用的“鱼骨”是处于主干地位的各级职代会，两翼的“鱼刺”是厂务公开、劳资恳谈会、员工信箱、QQ群等补充形式，起龙头作用的“鱼头”是地方一级劳动关系三方协调机制。该模式形成了汇集民意、民情、民智的“立交桥”。

三、结语

由于工会枢纽型社会组织是新兴组织，本文对其定义、特征、职能等所作的理论阐述，仍有可能在实践过程中随着认识的深入而不断被补充和完善。本文基于惠州市惠城区总工会的实践对其一般模式作了直观总结。该模式有一定的局限性，以及其效果尚需时间和实践来进一步检验。

□作者单位：惠州市惠城区总工会