农民工的权益谱系与公共政策研究

一、研究问题

农民工在“血汗工厂”从事“血汗劳动”（陈佩华、萧裕均，2011）的事实深刻揭示了在全球化生产体系中农民工所面临的社会排斥和权益被侵害的社会事实。不管长江三角洲还是珠江三角洲，大多数农民工需要在劳动密集型企业中忍受恶劣的劳动生产环境，接受极低的工资、极长的工时和不健康的工作环境。此外，农民工在社会保障、教育与住房、公共产品供给、政治权利等方面都都不能享有与城市居民同等的待遇。作为新生的社会阶层（王春光，2005）和工业社会的边缘社会群体，农民工的地位弱势和社会疏离不仅影响农民工经济社会权益的实现，而且影响经济发展和社会稳定，因此，迫切需要借助外在力量予以解决。

一直以来，从中央政府到地方政府相继出台了各种政策和制度对农民工权益进行保护。工资支付保障制度试图维护农民工的工资权利，工伤保险和养老保险制度试图保障农民工的社会福利，公租房和廉租房试图保障农民工在城市的居住权，公办小学向农民工子女开放部分保障了农民工子女的受教育权，积分入户政策在一定程度上提供了享有城市居民同等市民权的机会，从农民工群体中招录公务员也试图探索让农民工和大学生及其他群体一样享有的向上流动的政治权利。可见，政府自上而下设计了一整套（尽管还很不完善）涵盖农民工经济利益、政治权利、市民权益的制度体系，期望改善农民工的境遇和维护其合法权益。但是政府自上而下设计的保护农民工权益的政策措施是否与农民工自下而上的权益需求相匹配呢？从农民工的立场和角度出发，他们具有怎样的权益认知以及对权益需求的先后次序？本章将自下而上地探讨农民工视角下的权益认知与权益排序情况，分清楚农民工权益需求的轻重缓急，进而为政府建立从农民工实际需求出发的政策保护体系提供借鉴和建议。

二、研究视角与数据来源

（一）研究视角

站在农民工的利益和立场，从农民工的视角出发建立农民工的权益谱系可以解决理论视角和政策视角自上而下的局限性，通过对农民工的权益需求进行排序可以区分农民工不同的权益分布和轻重缓急，可以帮助政策制定者更好地理解农民工最关心哪些利益，哪些利益急需政府解决，以便有效缓解社会矛盾，减少社会冲突，降低农民工的不公平感和社会怨恨，并为政府的政策制定和社会治理提供借鉴。

在权益谱系观点看来，农民工的权益分为基础型权益和发展型权益，相应地农民工的权益保护存在层次之分、先后之分。其中，基础型权益指农民工作为劳动者享受工人阶级的基本待遇，在就业、流动、培训、劳动回报等方面享有工业公民的待遇，属于基础性的权益体系，需要优先满足，并且实现也相对容易；发展型权益指是农民工作为城市居民享有城镇居民同等的社会保障、社会福利、教育、医疗、住房、政治和发展权益等等，以及农民工作为社会公民应该具备躯体健康、精神健康和社会适应能力完好，在劳动生产过程和日常生活确保个人的生命、健康和精神不受侵害，属于高层次的权益体系，可以渐进满足，并且实现起来相对困难。

（二）数据来源

本文研究数据来源于刘林平教授作为首席专家承担的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“农民工权益保护理论与实践研究”于2010年7—8月在珠江三角洲地区和长江三角洲地区19个城市进行问卷调查的结果。调查对象为珠三角地区和长三角地区19个城市中跨县(区)域流动、具有大专学历及以下的、正式在企业或其他单位的就业者。由于无法做到随机抽样，通过计算珠三角地区和长三角地区被调查城市外来人口比例作为样本分配的基本依据，在控制性别、行业和地区分布的基础上，总共发放调查问卷4254份，回收有效问卷4152 份，有效回收率为97.6%。在回收的有效样本中，有过权益受损的样本为250（6.0%）人，没有权益受损的样本为3902（94.0%）人。

三、农民工的权益谱系与影响因素

（一）农民工视角下的权益谱系

课题组将农民工权益界定为劳动权益、市民权益和其他权益，其中劳动权益包括工资（工资是否符合最低工资标准、拖欠工资、工资水平）、工时（超时加班和休息时间）、劳动安全与卫生（作业环境、劳动保护、健康检查和工伤职业病赔偿）、劳动合同（签订劳动合同、合同内容协商和劳动合同保存）、平等就业、职业培训、女工保护（经期保护、孕期保护、生育休假）和社会保险与福利（养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险和医疗保险）；市民权益包括政治权利（选举权与被选举权）、子女教育（免费义务教育、升学）、住房（廉租房和经济适用房）、社会保障（城市低保、城市救助和法律援助）、公共产品和户籍，其他权益则设计成为开放式问题，由被访外来工自己填写。被访者按照重要程度选择三种具体权益内容，分别构成第一重要权益、第二重要权益和第三重要权益。

调查结果表明，从第一重要权益到第三重要权益，选择劳动权益的比例由90.9%降为82.7%和73.6%，选择市民权益的比例由8.7%上升到16.9%和26.1%（见表1）。

利益受损农民工和利益未受损农民工在第一、第二和第三重要权益中对权益类型的认知结构是一致的，劳动权益仍然是绝大多数农民工最看重的权益。差别在于利益未受损农民工选择市民权益的比例在三类重要权益中均略高于利益受损农民工，但选择劳动权益的比例却分别低于利益受损农民工。在不同类型的权益重要性中，利益受损农民工相对较重视劳动权益，而利益未受损农民工较为重视市民权益。

为了更加准确地评估农民工对权益项目重要性的选择，我们将第一重要权益选项赋3分，第二重要权益选项赋2分，第三重要权益选项赋1分，进而加总排序，可以得到下表：

经过加权后的得分和排名情况显示工资得分最高，为235.72分，遥遥领先于其他项目；其次是劳动安全卫生，得分为108.46；第三位的是社会保险和福利，得分为62.79。工时（48.23）、住房（35.73）、劳动合同（30.96）、子女教育（29.27）等项得分都较高，其后的项目得分都较低。显然，农民工眼中最重要的权益类型是工资，其次是劳动安全卫生，再次是社会保险和福利。

（二）农民工权益谱系认知的回归模型

既然农民工对权益谱系有自身的看法和立场，这种看法和立场或多或少与他们的利益表达和利益抗争行为存在相关关系。农民工在城市劳动力市场的遭遇和在劳动关系、劳动管理过程中所遭受的各种利益侵害必然会影响他们对权益谱系的认知和权益内容重要性的划分。此外，农民工对权益谱系的认知和权益内容重要性的划分还受到个人特征、工作特征、企业特征和地区分布等因素的影响。我们以农民工权益谱系认知为因变量，利用2010年问卷调查数据建立了以个人特征、工作特征、企业特征、迁移弃地、居住方式、权益受损和地区分布为自变量的回归模型，从而帮助我们更好地理解农民工的权益谱系划分和权益重要性划分。

统计结果表明性别和户口对农民工第二重要权益有显著影响；男性农民工相对女性农民工更重视劳动权益，而女性农民工更关心市民权益；拥有城市户口的农民工相对户口在农村的的农民工较为重视其他权益，而户籍在农村的农民工更关注劳动权益。

年龄对农民工的第一、第二、第三重要权益都有影响。年龄越大，越重视市民权益而不关注劳动权益；年龄平方则表明，年龄与权益选择之间呈现出倒“U”型的关系，随着年龄不断增大，农民工越来越重视市民权益，但到达一定年龄阶段后，又更加重视劳动权益。

工种类型对农民工第二重要权益有部分影响。技工比普工更重视市民权益，而普工更关注劳动权益。其他工种类型的农民工相对普工更看重市民权益。企业性质对农民工第三重要权益有部分影响。当前在股份制企业工作的农民工比在国有集体企业工作的农民工更重视劳动权益，私营个体企业工作的农民工比国有集体企业工作的农民工更重视劳动权益，而在国有集体企业工作的农民工更关注市民权益。

户口迁移对农民工第一、第二、第三重要权益有显著影响。愿意将户口迁入城市的农民工相比不愿意将户口迁入城市的农民工更重视市民权益，而不愿意将户口迁入城市的农民工更关注劳动权益。是否放弃土地会影响农民工第一重要权益的选择。愿意放弃农村土地的农民工更重视市民权益，而不愿意放弃农村土地的农民工更关注劳动权益。

居住方式对农民工的第一、第二和第三重要权益有显著影响。租房居住的农民工相比集体宿舍居住的农民工更重视市民权益，而集体宿舍居住的农民工更看重劳动权益。是否参加集体行动对农民工的第一重要权益选择有显著影响。参加过集体行动的农民工相对没有参加过集体行动的农民工，更重视劳动权益，而没有参加过集体行动的农民工更关注市民权益。

权益是否受损对农民工第三重要权益的选择有显著影响，而对第一、第二重要权益选择的影响则不显著。权益受到侵犯的农民工相比权益未受侵害的农民工在第三重要权益的选择上较为重视其他权益，而权益未受损农民工更关注劳动权益。这与简单的频数分析结果略有不同，简单频数分析表明利益受损农民工相对较重视劳动权益，而利益未受损农民工较为重视市民权益。但在控制了其他变量基础上，农民工利益是否受损只对第三重要权益认知有显著影响，这表明不管是利益受损农民工还是利益未受损农民工，在最重要的权益认知上没有差异，只不过随着权益重要性的下降，有过侵权经历的农民工比没有权益受损的农民工更重视基础劳动权益之外的其他权益。

地区变量对农民工的第一和第二重要权益选择有显著影响。珠三角地区农民工相比长三角地区农民工更重视劳动权益，而长三角地区农民工更加关注市民权益。

四、基本结论与政策建议

（一）基本结论

调查结果表明：在农民工视角下的权益谱系中，劳动权益始终是农民工关注的重点。农民工眼中最重要的权益类型是工资，其次是劳动安全卫生，再次是社会保险和福利。在其第一、第二、第三重要权益的选择中位居首位，随着权益重要性的下降，关注劳动权益的比例逐步隆低，重视市民权益的比例越来越高。在不同类型的权益重要性中，利益受损农民工更重视劳动权益，而利益未受损农民工更重视市民权益。此外，性别、年龄和年龄平方、工种类型、企业性质、户口迁移意愿、土地放弃意愿、居住方式、权益受损情况、是否参加集体行动和地区变量对农民工的权益谱系有不同程度的影响。

（二）政策建议

理论研究、政策演变和农民工视角不约而同地显示农民工权益保护的逐步进化趋势，对于政府制定农民工权益保护政策提供了重要依据。因此，切实维护和保障农民工的劳动权益是解决农民工权益问题的基础和关键所在，逐渐改善和提高农民工的市民权益是彻底解决农民工问题的根本出路。

（一）建立适应市场经济利益多元化的多方参与的协同治理模式

农民工权益问题，不只是企业内部管理问题，仅仅调动企业资方和劳方的积极性来协商和谈判不能从根本上解决问题；农民工权益问题也不是单纯的公共管理问题，政府无法通过行政手段将问题有效地化解；农民工权益问题更不仅是市场问题，单纯依靠市场手段无法妥善处理好农民工的权益保护问题。农民工权益问题是一个系统的、多层次的、多角度的系统问题，需要采用企业管理、政府行政干预、市场调节和社会参与的协同治理模式，充分调动政府、市场、社会组织和农民工四者的积极性和主动性来积极参与并协同治理，才能真正有效解决问题。

在农民工权益维护的多方参与的协同治理模式中，政府要转变角色，从发展型政府真正转变成为保护型政府，制定合理的政策体系，客观公正地协调各方利益，依法公正地处理各种利益纠纷；市场机制要不断完善，发展更加健康和更加合理的法治经济，真正将经济问题纳入法治化的市场渠道有序协商和解决；同时，政府要加强社会管理，推进社会组织建设，鼓励更多公益型社会组织为农民工提供各种服务，积极发挥自身优势参与农民工文化娱乐、法律援助、技能培训、素质提高等，满足农民工的需求；社会组织还要发挥监督协调作用，在客观研究问题和反映现状的基础上，提出解决利益冲突的建设性方案；农民工要合理、合法、和平与理性地表达自己的利益诉求，将自己的经济利益问题控制在企业内部解决，既要主动争取自已的合法权益，又要采取理性的方法表达利益诉求。

（二）基础性的劳动权益坚持市场干预为主、政府干预为辅的原则

对于农民工的工资收入、工资支付、劳动环境、劳动安全等基础性的劳动权益，应该坚持市场调节为主，政府干预为辅的原则。应该大力推动在农民工工作所在的企业内建立代表农民工利益的工会组织，完善农民工与企业之间的利益表达与交流沟通渠道，鼓励和支持工会与企业建立平等协商机制，政府通过净化市场环境和优化经济秩序，打造具有自由、平等和民主理念的、中国特色的社会主义市场经济，最终通过市场手段解决农民工的劳动权益问题。

因此，保障农民工的基础性劳动权益需要建立公平、民主、法治和平等的市场经济秩序，做到企业守法经营和依法管理，劳动者遵章守纪和劳有所得，劳资矛盾和利益纠纷有法可依和有规可循，政府作为第三方保持中立和客观的立场并依法裁断和秉公断案。倘若劳资双方的权益矛盾都能给在企业内部依照法治经济的思路进行解决，那么农民工的劳动权益问题就可以迎刃而解。

（三）发展型的市民权益坚持政府干预为主、市场调节为辅的原则

对于农民工的市民权益，应该坚持政府干预为主，市场调节为辅的原则。给予农民工享有城市居民同等的市民权利，必须加强政府的行政干预，逐步改革现有不合理的二元户籍制度，首先解决农民工子女在务工地受教育的问题，其次解决农民工在城市的居住问题，再次保障农民工享有城市各种公共产品和集体消费品的权利，让农民工融入社区、融入城市，最后落实农民工在城市的选举权和被选举权，最终有序、渐进地赋予农民工享有城市居民同等的市民权利。

就农民工劳动权益的保障进程来看，农民工的劳动权利是制度建构的结果，农民工的劳动权益是政策确认的过程。随着经济社会发展，农民工权益内涵随着其产业工人化和市民化发展而不断充实和完善，农民工权益保护的政策也需要依据经济发展要求和农民工群体的变迁而不断调整，自上而下的政策制定与农民工自下而上的权益认知与需求相相匹配。应坚持农民工基础性的劳动权益坚持市场干预为主、政府干预为辅的原则；发展型的市民权益坚持政府干预为主、市场调节为辅的原则，建立适应市场经济利益多元化的多方参与的协同治理模式，建设具有中国特色的农民工权益的保护体系。

注：李超海：（1979.8—），男，副研究员，湖南岳阳人，中山大学社会学与社会工作系2007级博士生，广东省社会科学院精神文明研究中心研究人员，主要从事城市社会学与劳工研究。