惠州市异地务工人员基本公共服务均等化调查分析

异地务工人员一头连着农村，一头连着城市。因此，实现异地务工人员基本公共服务均等化，关系城乡和地区的统筹发展，关系工业化和城市化进程的顺利推进，关系经济和社会转型的成效，对于加快转型升级，加强社会管理，建设幸福广东，均具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文以广东省推进基本公共服务均等化综合改革首个试点市惠州为样本，对惠州异地务工人员基本公共服务均等化进行了调查和分析，为其它地区推进基本公共服务均等化提供借鉴和经验。

一、调查方法

调查主要采用问卷调查法来进行，采用的是中科院课题组编制的《地方政府基本公共服务力主观评价指标体系》问卷。该问卷分为公共交通、公共安全、住房保障、基础教育、社保就业、医疗卫生、城市环境、文化体育、政府服务九个分项、共39个题目。主要是考察受访者对政府基本公共服务在公平性、便利性以及整体性的满意程度，及对政府服务水平的感受和看法。评分方法采用李克特5级量表评分，分为“很满意、较满意、一般、不太满意、不满意”5级。为直观计再把均值转换成百分制计分，上述5级相对应分数为100分、80分、60分、40分、20分。同时，在问卷中增加了“在以下所列九项基本公共服务项目中，选出你最关注的三项”题目，以对关注度进行调查。

调查还对回收的调查问卷利用SPSS软件进行定量分析，结合收集到的文献资料进行定性分析，形成对调查结果的判断，进而得出相关的结论。

二、调查结果及分析

2012年5至6月间，以惠州市区20家企业的异地务工人员为调查对象发放问卷，共发放调查问卷250份，回收240份，其中有效问卷229份，问卷回收有效率达95.4%。

2.1  人口样本及信度描述

调查样本中，男性104人，占45.4%，女性125人，占54.6%。年龄以20至30岁人员居多，占55.5%。户籍方面，广东省外的104人，占45.4%；广东省内惠州市外的52人，占22.7%；惠州市内的73人，占31.8%。岗位以普工、管理人员居多，各占38.0%、29.7%，技术人员占7.9%，其它人员占24.5%。

调查问卷的信度系数为0.862。

2.2  总体分析

2.2.1  关注度分析

基本公共服务关注度百分比排行榜如图2-1所示。调查结果显示，异地务工人员对基本公共服务九大分项的关注度顺序由高到低依次为：社保就业、医疗卫生、住房保障、公共安全、公共交通、城市环境、政府服务、基础教育、文化体育。

 图2-1 基本公共服务关注度排行榜

再结合马洛斯经典层次需求理论来进行分析，可见异地务工人员基本公共服务需求具有明显的四个层次。第一层次是关注度排第1至3位的社保就业、医疗卫生、住房保障，大体可归为生理需求，该三项关注度所占百分比共达63.3%。；第二层次为关注度分列第4、5位的公共安全、公共交通，大体可归为安全需求，该两项关注度所占百分比达15.9%。可见异地务工人员的现阶段需求以较低层次的生理需求为主、以安全需求为辅。第三层次为关注度分列第6、7位的城市环境、政府服务，大体可归为社交需求；第四层次为关注度位列后两位的基础教育、文化体育，大体可归为自我实现需求；可见异地务工人员的社交、自我实现需求较弱。

2.2.2  满意度分析

基本公共服务满意度排行榜如图2-2所示。总体满意度为61.4分，仅达“一般”水平。各分项满意度得分排名为，居首的是住房保障（69.8分），第2位是政府服务（69.4分），上述两分项得分接近“较满意”水平；第3位是文化体育（64.8分），第4位是医疗卫生（64.8分）；第5位是社保就业（62.6分），第6位是公共交通（62.6分），第7位是公共安全（62.0分），第8位是基础教育（60.4分），以上各分项满意度得分相近，都在“一般”水平偏上。城市环境不仅得分垫底（47.6分），而且在“不太满意”水平。以上说明异地务工人员对基本公共服务均等化整体评价较为“一般”，所能享受的基本公共服务仍存在较多的薄弱环节，尤其是城市环境及基础教育方面。

分析图2-2可以得出结论，基本公共服务项目与市场化程度存在正相关关系，即大体市场化程度较高的分项，满意度得分相对较高，如住房保障、文化体育、医疗卫生等分项，是目前市场化程度较高的项目，其中又以住房为甚，得分相对都较高。而公共安全、基础教育、城市环境等分项，是市场化程度较低的，或者是非市场化操作的项目，得分排在后三位。

 图2-2 基本公共服务满意度排行榜

再以性别、年龄、岗位等对总体满意度、各分项满意度作相关分析，发现性别、年龄、岗位对满意度影响不显著。发现影响总体满意度的因素主要是基础教育、社保就业、公共安全分项，该三项对总体满意度的相关系数分别为0.746、0.715、0.699，说明与总体满意度存在中高度的相关性。

2.2.3  满意度与关注度的关系分析

基本公共服务关注度与满意度排序关系如图2-3所示。两者的关系有三个值得注意的现象：一是从各分项的满意度与关注度排名来看，两者出现较大的背离现象，即关注度排位高的，满意度排位大体偏低，反之亦然。这说明异地务工人员的需求与实际所得存在“错位”现象。二是从关注度排名高、满意度排名相对较低的项目来看，如社保就业、公共安全、城市环境，该三项关注度比满意度排位分别高4、3、3个单位。这说明异地务工人员对高度关注的项目较难满足，上述项目是易产生积怨的地方。三是从关注度排名居后的政府服务、文化体育来看，该两分项关注度比满意度排位低6个单位；这说明当前基本公共服务均等化是政府主导型，故由政府主导的政府服务、文化体育分项虽不是异地务工人员的核心需求，但仍得到较好的满足。

图2-3 基本公共服务关注度与满意度排序折线图

2.2.4  均等化状态分析

采取变异系数作为对均等化状态的衡量指标。总体满意度的变异系数为0.19，各分项满意度的变异系数在0.267至0.367之间，SPSS19.0统计软件显示为离散程度高，说明基本服务均等化处于非均等状态。

2.3  分项分析

九大分项的39个题目得分差异明显，最高为87分，最低为40分，极差率达2.175。其中60分以下的有11个，占28.2%；60分至79分的有25个，占64.1%；80分以上的有3个，占7.7%。

2.3.1  公共交通分项分析

公共交通分项题目得分如表2-1所示。题目2得分最低，分析原因在于大多数异地务工人员工作地点普遍在离市区较远的工业区，甚少有直通的公共汽车，而且班次少，上下班公共汽车普遍较拥挤。工业区道路两边乱摆乱卖现象普遍较严重，交通路况较差，故题目1得分也较低。

表2-1 公共交通分项题目得分表

2.3.2  公共安全分项分析

公共安全分项题目得分如表2-2所示。各题目得分普遍较高，其中题目1显示对治安情况较满意，这是得益于惠州近几年来每年结合重大活动开展几次“东江亮剑”行动，有效维护了治安稳定。2012年以来开展的“三打两建”工作，把食品行业作为重点和突破口，食品质量显著提高，群众对食品安全感显著增强，因此题目3得分是所有题目中最高的。

表2-2 公共安全分项题目得分表

2.3.3住房保障分项分析

住房保障分项题目得分如表2-3所示。惠州市与珠三角其它城市相比房价不高、租金便宜，异地务工人员住房问题大体能得到解决。因此，本分项整体满意度位居各分项之首。按《惠州市公共租赁住房建设管理办法》规定，凡符合一定条件的城镇稳定就业异地务工人员也可以申请公租房，故题目1的得分也较高，达“较满意”水平。

表2-3 住房保障分项题目得分表

2.3.4  基础教育分项分析

基础教育分项题目得分如表2-4所示。该分项的整体评价得分较低。据惠州媒体披露，至2012年8月，该市异地务工人员子女义务教育阶段学生18.95万人，在公办学校就读的有10.65万人，占56.2%。仍有近半的随迁子女义务教育阶段未能在公立学校就读（侯县军，2012）[2]。惠州至今未建立异地参加中高考机制。以上数据既印证了异地务工人员在基础教育方面的非均等状态，也部分解释了该分项整体评价得分较低的原因。此外，惠州公立幼儿园不多，学位紧张，异地务工人员随迁子女入园所需费用普遍较大，导致了题目2得分较低。

表2-4 基础教育分项题目得分表

2.3.5  社保就业分项分析

社保就业分项题目得分如表2-5所示。该分项各题目间得分差异明显，既有题目1得分为所有题目中的次高，又有题目2得分为所有题目中的最低。就业服务市场化程度高，再加上各级政府及有关部门为了帮助企业招工，经常举办大型公益性招聘会，组织开展多种形式的劳务对接活动，异地务工人员就业率较高，因而题目1得分较高。题目2得分最低，原因在于仍有部分企业，尤其是中小企业，为降低人力成本计而少缴、欠缴员工社保，这导致了异地务工人员的强烈不满。

表2-5 社保就业分项题目得分表

2.3.6  医疗卫生分项分析

医疗卫生分项题目得分如表2-6所示。题目1说明异地务工人员生病多在就近私营诊所就诊。题目2、题目3说明异地务工人员对该市公立医院的服务质量和服务价格评价较好，这主要是归功于近两年来实行医改后，公立医院普遍降低了看病费用，提高了服务效率。

表2-6 医疗卫生分项题目得分表

2.3.7   城市环境分项分析

城市环境分项题目得分如表2-7所示。异地务工人员对本项的评价是基于自身所在社区的印象。据调查，他们大多居住在城郊或城乡结合部的工业区，而这些工业区往往处于“三不管”地带，即县（区）级政府无暇管，镇（街）级政府无权管，村级组织无力管，管理职权缺位。由于历史欠账太多，不少工业区基础设施严重滞后、配套不足，建设资金缺乏，普遍存在的“六乱”（乱搭建、乱摆卖、乱堆放、乱拉挂、乱张贴、乱涂画）现象，周边环境较差。这是对城市环境的整体评价得分垫底的原因。

表2-7 城市环境分项题目得分表

2.3.8  文化体育分项分析

文化体育分项题目得分如表2-8所示。据了解，惠州各级政府从2006年起，在公共文化设施建设投入超过100亿元，建成科技馆、博物馆等文化场馆13个、县级文化场馆70多个，镇级综合文化站73个，建成“农家书屋”、“职工书屋”、社区文化室超过1000个，初步形成城市“十分钟文化圈”和农村“十里文化圈”格局，带动了一大批包含异地务工人员在内的群众主动参与文化活动（吴志毅，2012）[3]。因此，该分项整体评价得分以及各题目得分相对较高，说明异地务工人员的文化体育需求能得到较好的满足。

表2-8 文化体育分项题目得分表

2.3.9  政府服务分项分析

政府服务分项题目得分如表2-9所示。该分项中对网络问政评价最高，这应归因于惠州市政府在网络问政方面先行先试，率先设立“惠民在线”网站，高起点推进“网络问政”工作，惠州市因此曾被评为“2009年广东网络问政年度城市”、2010年度中国“互联网与社会管理创新城市”等。其次，惠州市早在2008年就开通一站式网上行政审批服务系统，有关部门每年开展“万众评公务”活动，接受群众的监督。以上是解释异地务工人员对网上办事评价较高和对政府服务的整体评价位居各分项之首的原因。

表2-9 政府服务分项题目得分表

三、结论与建议

综上分析，现阶段惠州异地务工人员基本公共服务均等化已取得了初步成效，具有政府主导型、市场化程度不高、非均等状态明显等特征，以及具有异地务工人员需求层次低、整体满足水平一般、群体差异大等特点。结合惠州市实际，提出以下建议：

第一，工作推进一体化。首先，由于异地务工人员大多工作、生活在城乡结合部，当中又有三分之一强来自该市各县区的就地转移劳动力，因此把异地务工人员基本公共服务均等化作为推进县域间、城乡间、不同人群间均等化的结合点，具有“一箭三雕”的效果。其次，要整合社会资源，打破部门间“条、块”的束缚，将异地务工人员基本公共服务纳入各级政府加强社会管理的总体部署，统一规划、统一实施、统一建设，以防止出现“短板”现象。还有，要建设一批统一的服务平台，如“一站式”服务中心、“一条龙”网上办事大厅、一个对外公共服务电话号码（如统一热线“12345”号码）、一个政务微博群发布、“一卡（居住证或惠民卡等）通行”等，提高服务效率。

第二，服务体系标准化。建议服务体系标准的制订一是既要有刚性指标，少用“探索”、“逐步”、“初步”等模糊字眼，多用人均公共财政的投入率、公共财政投入增长率等刚性指标，倒逼政府及其部门加强投入；又要有弹性指标，如要求逐年提高服务标准等，以适应异地务工人员动态化的需求。二是既要有静态指标，如建成文体设施数等；又要有动态指标，如每年设施使用（服务）人次等，以防止“见物不见人”、“见事不见人”现象。三是既要有操作性指标，如明确异地务工人员可以享受的服务内容、提供主体、服务形式、服务程序等，避免服务内容流于形式、“走过场”；又要有评价性指标，引入服务对象评价等第三方评价体系，以保障异地务工人员的知情权和参与权。

第三，供给方式电子化。电子公共服务券这种形式直接补贴消费者，而且快捷、简便、低碳，易为“80后”占大多数的异地务工人员所接受，也有利于扩大参与率，值得推广使用。建议要配套建立“基本公共服务电子服务券超市”，即依托流动人口管理服务平台，提供多种电子服务券，给异地务工人员自主选择，各取所需。

第四，供需结构均衡化。据统计，惠州市政府对基本公共服务财政投入的任务完成率已高达98.68%（参见《广东省2010年基本公共服务均等化绩效报告》），这与本调查得到的异地务工人员主观评价结果相差甚远，说明当前基本公共服务的投入方向与异地务工人员的实际需求存在“脱节”现象。因此，政府及其有关部门应适时根据异地务工人员的实际需求及其动态变化来调整供给结构，把服务选择权更多地交给异地务工人员，以实现供给与需求的均衡。

第五，服务主体市场化。市场在配置公共服务资源的公平性、高效性在本研究中已得到了验证。建议更多地采取政府购买服务、合同委托、服务承包、政府补贴、政府褒奖等方式，引入市场竞争机制，培育职业化、专业化的社会组织参与供给服务，将基本公共服务提供主体逐步由政府部门转变为具有竞争性的事业单位、非营利性社会组织、公益组织等，扩大服务范围，提高服务质量。

第六，服务原则人本化。要加强人文关怀，逐步引导异地务工人员需求从基本生理需求向更高的精神文化需求层次转化。建议在工业区建设外来工广场，设置文体设施，通过组织排练广场舞，定期放映电影等形式，活跃异地务工人员文化生活。政府及有关部门要有计划地经常在工业区组织开展各类公益性、群众性文艺体育活动，吸收企业参与社区文化建设等。

第七，体制管理社区化。体制因素是异地务工人员基本公共服务均等化的一大瓶颈。建议要逐步将工业区纳入社区化管理，对规模较大、人员较集中的工业区要依托所在镇、村，成立社区工作站，并配套实施“社会性支出随人走”的管理模式，加强经费保障，让广大异地务工人员能够享受到城市社区所具有的公共交通、环境卫生、城市管理、医疗卫生等服务。

第八，社会身份市民化。目前，异地务工人员所热切期盼的保障房申请、随迁子女教育及异地参加中高考、妇幼保健、就业培训、随行父母老年待遇等方面仍存在诸多的户籍障碍，上述服务项目仍处于探索或试点阶段。建议要以发放居住证来突破户籍的樊篱，出台凡异地务工人员领取了居住证后即可视同市民身份政策，更多地降低甚至取消户籍门槛，使异地务工人员在经济上、待遇上、政治上、心理上全面融入。

□作者单位：惠州市惠城区总工会