工会在构建枢纽型社会组织工作体系中面临的机遇和挑战

2011年2月份，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话后，我国的社会建设和管理进入了快车道。其中，最重要的举措就是放宽了社会组织的登记注册的门槛，部分省份试点对某些类型的社会组织可以在无业务主管单位的情况下，直接在民政部门注册成立。与这项改革相配套的是枢纽型社会组织这一概念进入了公众的视野。

一、什么是枢纽型社会组织

最早在国内提出枢纽型社会组织概念的是北京市，2008年，北京市委、市政府发布了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出了构建“枢纽型”社会组织工作体系，以工青妇等人民团体为骨干，确认一批枢纽型社会组织，赋予作为业务主管部门的职责，发挥沟通党政与社会组织、聚合培育社会组织、服务社会组织的作用。随后，上海、浙江等地也提出了构建枢纽型社会组织的措施。2011年12月，广东省委、省政府出台《加强社会建设的决定》，提出构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能。

我国社会组织登记注册制度的改革是提出枢纽型社会组织的制度背景。枢纽型社会组织提出是为社会组织“双重管理”制度转变而提前做的制度铺垫和对接，是地方决策层挖掘制度内现有之资源，主动应对即将到来的社会建设变革的策略考量。

从目前各地的实践分析，枢纽型社会组织是指由地方党委和政府认定或引导成立的，在同类别、同性质、同行业及同领域的社会组织中居于龙头地位，并凭借这一地位为其他社会组织提供业务指导、集约服务、利益聚合、信息沟通以及资源共享等服务的人民团体或社会组织。主要有以下几个特征：一是资格授权的权威性，指枢纽型社会组织是经权威部门的授权而拥有相应的资格；二是资格的排他性，既在同类别、同性质、同领域内只有一个枢纽型社会组织；三是利益和资源的整合性，枢纽型社会组织是沟通和联系制度内权力部门与体制外社会组织的主要渠道，由于其承上启下的连接地位，对社会资源的配置与利益的聚合有重要的影响力。

枢纽型社会组织的理论探讨，现在还较薄弱，主要是将其放在法团主义的视角下进行解读。根据张静教授的《法团主义》一书的定义，法团主义是针对多元主义提出的，为了避免多元主义“社会中心论”所倡导的因利益团体的过度竞争，国家权威受到过多的侵扰，以及社会分殊权利的众多冲突，由国家对利益团体进行整合，“授予一些社会组织以一定领域内排他性的绝对代表地位，作为交换,它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的相对控制。”①法团主义又分为社会法团主义和国家法团主义，“前者代表自下而上的组织关系，其中社会力量主导着关系的秩序；后者说明一种自上而下的组织关系，在其中，国家的作用是主要的。”②有论者认为，可在中国从国家法团主义向社会法团主义转变的时代背景下，阐释枢纽型社会组织。③笔者不敢苟同。不管是社会法团主义还是国家法团主义，都是法团主义的下位概念，是对多元主义理念的矫正，其理论和实践都是植根社会已经充分发育，社会组织发达、利益集团分化的资本主义社会土壤。我国现行的制度环境、传统文化、政治与社会观念与法团主义成长的环境有巨大的差异。目前社会建设目标是为了改革国家与社会高度合一状况，还社会以自主权。构建枢纽型组织体系的崭新提法与国家法团主义关于枢纽型组织（代表组织）在责任明确、数量限定、非竞争性、有层级秩序、需求表达、领袖选举、组织支持等方面有较多相似之处。但这些特点在枢纽型社会组织这一提法出现之前已经长期存在，总工会、共青团、妇联等体制内的人民团体就具有这些特征，新提法主要是在原来纵向的利益组合之外强化了这些组织横向的张力。如果罔顾我们的传统观念、制度现实以及转型时期的实情，在一项实践刚刚起步的时候，硬生生的套上某种理论框框，会反过来制约实践的摸索，使之无法生成具有中国特点的“国家—社会”的新兴互动关系。

二、在构建枢纽型社会组织工作体系中发挥工会的社会张力

在目前各地认定的枢纽型社会组织中，工会占有重要的地位，扮演重要的角色。“任何一种社会组织和社会秩序之所以能存在，是因为它们满足了社会的某种需求。社会需求的变化时导致制度变革的根本力量。”④工会这种角色的拓展，其需求来自国家、工会自身以及新兴社会组织多方面的需求。

从政党国家方面来看，在1949年以来的政治社会传统中，工会一直被认为是执政党联系职工群众的桥梁和纽带，其双重代理的身份，有利于沟通国家与个人之间的关系。工会的传统定位在当前的构建枢纽型社会组织的实践中被充分运用和放大。这不仅仅是改革的路径依赖，同样也是从现实和策略上的考虑。不管什么样的改革，对原有制度和资源的继承和改造能实现以最少的改革成本换取最大的改革收益。其次，根据《工会法》的规定，中华全国总工会及其各工会组织代表职工利益，依法维护职工的合法权益。所以，中国工会不仅仅是代表工会会员，还代表了非会员的劳动者，是最具代表性的社会组织，理应成为构建枢纽型社会组织工作体系中不可缺少的重要组织部分。最后，现行法律赋予了各级工会组织广泛的权利和参与社会各项事务特有的资格，为工会担当枢纽型社会组织重任，参与社会建设提供了诸多便利与经验。

构建枢纽型社会组织也是工会自身的需求。在中国工会第十五代表大会上，胡锦涛同志作了讲话，提出了要把更多的资源和手段赋予工会组织，工会作了枢纽型社会组织参与社会建设正是这一提法的重要体现，为工会工作创造了更为广阔的空间。其次，工会作为体制内组织，其科层制的运作模式，决定了工会必然要响应更高决策层的政治号召，把发挥枢纽作用作为行政绩效的重要考核内容。再次，社会组织一经成立，就有自我扩张的倾向，工会同样如此。在新时期社会建设中，将有越来越多的社会组织涌现，它们会或多或少的侵蚀工会原先占有的资源，所以工会只有积极的作为才能够避免这种侵蚀。

社会组织登记门槛的放低，将有大量的社会组织涌现，对于互相竞争的新兴的社会组织来说，它们不可避免的需要现有体制的权威认可，为自己赢得更多的社会资源和更高的社会认可度。工会正是它们连接体制的重要平台。同时，工会自身完善的网络以及成熟的制度内运作手段也为这些新兴组织提供了一个使其逐渐成熟和壮大的空间。所以，纳入以工会为枢纽的社会组织体系中，是新兴社会组织成长的一条捷径。

总之，工会作为枢纽型社会组织，可以为社会建设提供平台和支点，“中国的社会转型中出现的市场力量和新社会结构，把自己的利益需求赋予这些体制内组织，要求这些现存的组织承担起表达利益的要求；而国家也力图通过这些组织载体对新的力量进行调控和引导。对于双方而言，这些组织载体都是一种现有的组织资源和熟悉的框架，可以使双方的利益需求在这些组织载体的表达功能中进行调整和整合。”⑤

三、工会构建枢纽型社会组织面临的挑战

中国社会的转型，有赖于工会这一类体制内组织的转型，为整个社会的发展提供一种可以延续的载体和平台。如何构建枢纽型社会组织，是工会改革转型的一个全新的命题。目前的工会在工作理念、组织体系、工作方法和人员素质等方面与之仍有较大的差距，可以说在回答这一命题的过程中充满了各种挑战。

一是竞争性的挑战。中华全国总工会及其各工会组织是中华人民共和国境内唯一的合法工会，在资格上具有独占性，这一历史形成的法律地位，使中国工会与其他国家的工会相比缺少竞争意识。随着我国进一步放宽社会组织的注册，激活社会活力，政府以购买社会服务的方式退居二线，让社会组织参与管理提供公共产品，这必将在资源获得、服务质量、行为绩效、社会风评等方面形成社会组织间的良性竞争。工会作为枢纽型组织，占有更多的资源，国家和社会对其也就有更高的要求，在这种大的社会氛围内，无形中给工会以更大的竞争压力，必须比其他社会组织提供更为高效优质的服务、更为公开透明的工作模式。同时，工会枢纽型组织的地位的活动也不是工会与生俱来的，现在就有部分开展构建枢纽型社会组织实践的地方并未将当地工会评为枢纽型社会组织，这应是一种警示。总之，这种竞争观念对长期缺乏竞争意识的工会来说，是全新的体验，是前所未有的挑战。

二是冲击工会科层制的理念。目前各级地方总工会按照我国的行政区划设置，并按照党委政府相似的科层制，以上级领导下级的方式运作。各基层工会虽然也具有独立的法人资格，但必须经过上级工会的批准才能建立，事实上也被纳入了这种科层制。可以说，体制内的科层制的运作模式为工会组织烙上深深的印迹。工会作为枢纽型社会组织，被授予了业务主管或指导的职责，对其他社会组织具有管理的权力，但相对于工会垂直体系内的工作模式，这种管理方式显得更为松散。从当前的实践来看，工会更多的是为其他社会组织提供服务，不可能通过行政命令的方式指挥同一领域的社会组织，只能用影响力去驱动带动它们，这是一种新的工作理念，需要一个适应过程。当然，这本身也是一种机遇，基层工会主席直选已经越来越受重视，基层工会的自主性由之勃发，将深刻的改变基层工会与上级地方总工会的关系，指令式的关系将逐渐淡化，而代之以服务式的关系。枢纽型社会组织的经验正好为工会内部体系的关系处理方式提供新思维。

三是将改变工会的组织架构。根据工会法，我国工会组织大致可以分成两个类型，一类是基层工会组织，另一类是成立即取得法人资格的国家、地方一级总工会及产业工会。前者是私法人，主要职责就是维护本单位职工的权益；后者则更接近于公法人，具有维护职工权益、协调劳动关系和维护国家的根本利益等职责。同时，中华全国总工会和地方总工会被授予了参与立法、参与同级政府重大决策、参加劳动仲裁机构等权利，而基层工会没有能力来行使这些权利。这种现实存在的分野并没有得到足够的重视，法律没有对不同的工会规定不同的职责和义务，我们在讨论相关的问题时也没有给予明确的区分。这直接造成了对我国工会代表性以及性质定位上的混乱，影响了工作的开展。被认定为枢纽型社会组织的工会，从实践上来看也只能是地方一级的总工会，将从横向上进一步扩充地方总工会的权利，这种分野将更为明显。制度应对此有所回应，从法律的层面化解这种定位上的混乱，使各级工会能够各尽所能的开展工作。另外，按照法律的规定，我国工会代表了所有劳动者的利益，在计划经济时代，利益分化并不严重，这种无差别代表的缺陷并没有显现。随着市场经济的发展，利益格局分化严重，用人单位与全体劳动者存在的利益的差别，同一单位内部不同职业的劳动者利益也各自分化（例如一线工人与管理人员就有不同的利益）。而我们工会的设置完全是按照行业划分而不考虑不同职业劳动者的利益差异。这为工会开展集体协商、民主管理等需要协调各方职工利益的工作带来的困扰。现在，我们开展社会建设，工会作为枢纽型社会组织，有培育社会组织的职责。我们是否可以考虑顺应利益格局的变化，在不冲击现有体制的情况下，在条件成熟的地方按照不同的职业设置相关的协会，既可以覆盖更多的职工，也可以整合不同职业劳动者的利益，更好的发挥工会整合利益诉求、协调劳动关系的作用。

改革开放初期，推行经济体制改革，代表国家的公有制经济成分从市场领域撤退，为其他经济成分进入市场留下了足够的空间，激活了市场的潜力，而公有制成分专注于关系国计民生的领域，这为中国带来了巨大的成就。目前的社会体制改革，复制了这种改革模式，公共权力机关从社会领域撤退，通过放宽社会组织的准入门槛，激活公众参与社会管理的热情，同时，以工会为代表的体制内组织如果能积极转型、应对挑战，以枢纽型社会组织的新定位参与到社会建设中去，成为政党和国家沟通体制内外的有效途径，或许能够复制经济体制改革的成功。

□作者单位：汕头市总工会

①  张静：《法团主义》，中国社会科学文献出版社,1998版，第16页。

②  张静：《法团主义》，中国社会科学文献出版社,1998版，第30页。

③  崔玉开：《“枢纽型”社会组织:背景、概念与意义》，甘肃理论学刊2010年9月期。

④  康晓光：《权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1998年版，第168页。

⑤  韩福国：《新型产业工人与中国工会——“义务工会社会化维权模式”研究》，上海人民出版社2008年版，第447页。