民主管理于企业行政助推与制衡的作用

中华人民共和国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国的政体、国体赋予了职工群众在基层单位建立实行民主管理制度的权利。党的十二大、十四大、十五大、十六大、十七大报告中，都明确提出了加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会作用的要求。于政治理论高度，企事业单位必须普遍建立民主管理制度毋庸置疑。民主管理制度是个平台，行政方（资本方）劳方（劳动者方）在此平台上有平等的话语权，就劳动者方来说，如何运用话语权去实现自己的目标愿望，实践中有两种选择，一是站在自身立场上制约企业的行政权力。二是作为一种渠道，充分调动发挥劳动者的才智转化为生产力推动企业进步。基于历史阶段背景不同；企业所有制不同；民主管理（参与）所持理论观点不同，实践指导推动不同等因素，实践中会出现上述两种结果，也可能并存。至于这种制度机制的作用是侧重于前者还是后者，对民主管理制度自身建设和所带来效应会产生很大的差别，我们究竟想达到那种目的，目前，主导民主管的理论尚未有很清晰的定论。此文只想提出一些实践中见到的结果，来为理论研究提供素材。

一、全民所有制工业企业职工代表大会制度对职工职权的规定

1986年颁发《全民所有制工业企业职工代表大会条例》第四条规定：职工代表大会接受企业党的基层委员会（含不设基层委员会的党总支部委员会、支部委员会，以下简称党委）的政治思想指导，贯彻执行党的方针、政策，正确处理国家、企业和职工三者利益关系，在法律规定的范围内行使职权。第二条规定：企业在实行厂长负责制的同时，必须建立和健全职工代表大会（或职工大会，下同）制度和其他民主管理制度，保障与发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导、维护职工合法权益等方面的权力和作用。第七条对职代会的五项职权作了具体规定：一是审议权。对企业发展的重大事和自有资金分配、使用有审议建议权。二是审议通过权。对与职工物质利益、劳动安全相关的方案制度有审议通过权。三是审议决定权。对职工生活福利相关重大事项，有审议决定权。四是评议、监督权。对企业领导干部有奖惩和任免的建议权。五是选举权。根据主管机关的部署可以民主推选厂长人选，也可民主选举厂长，报主管机关审批。

在1986年当时的历史背景下，国家同时颁发了二部条例一部法，《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》（以下简称《党的工作条例》）、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》（以下简称《条例》）、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》）。《党的工作条例》在全民所有制企业，对党的基层组织，明确了实行思想政治领导，保证监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，支持厂长行使生产指挥权，支持群众组织独立负责开展工作的目标任务。对企业行政明确了厂长（经理）负责制。《条例》规定职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。自《条例》颁布起，国有企业普遍建立实行职工民主管理制度，根据规定，职代会履行五项职权，对官僚主义，独断专横的家长作风，起到了积极地制约作用。之后，党中央根据典型企业的成功经验，在全国推行建立厂务公开制度，厂务公开制度与民主管理制度配合，更进一步加强了防腐倡廉的惩防体制建设，在现代企业制度的建设中对完善企业法人治理结构发挥出积极作用。实践中，国有企业建立实行民主管理制度其主要作用，是有效地约束行政手中的权力，促进企业健康发展。

二、西方国家对职工民主管理制度的研究和作用定位

伴随西方工业化进程，职工民主管理制度应运而生。我们对西方民主管理制度建立的解释，主要从政治经济学的角度出发，作为完整产权应当包括资本产权和劳动产权，而且，作为社会化的一个组织，现代企业需要完善法人治理结构，因此，实行职工民主管理有其必然性。然而，在西方人自己建立和推行职工民主管理制度的实际操作上，我们会发现，一是研究职工民主管理理论的并不是从事政治理论研究的学者，而多数是研究经济学、行为科学的学者；二是他们建立实行民主管理制度的出发点和落脚点，并没有放在对行政决策权的制约上，而更多地从人本主义角度出发，创造一种氛围和空间邀请员工参与企业管理。西方工会较纯粹地以维护会员利益为己任。在争取会员权益上，不会过多地顾及对社会、企业带来的后果，他们的行为往往是过激的，但是他们并没有将民主管理制度视为一项维权的手段。在工业化发达的国家，劳资双方在民主管理领域达成共识——这一载体，更多地从开发人力资源的角度去研究运用它。他们研究发现，受教育程度越高、技能越熟练的工人越热衷于参与民主管理。追求自我价值实现的工人在民主参与管理的制度中找到了发挥自身潜能的舞台和渠道。由于该项制度并不使劳资双方产生对立情绪，而也更有利于和谐劳动关系的建立，有利于调动员工的聪明才智，提高劳动生产率，因此，政府鼓励支持建立推行这一制度，德国立法规定企业实行“共决制”；50人以上企业必须设立职工董事。现欧共体也效仿德国，要求成员国立法企业普遍实行“共决制”。西方工业国一度受工潮冲击，制造业国际竞争力削弱，领教过工会组织的凝聚力，一提起工会要求对话和分享权力，政府就心有余悸，但他们却放胆全力支持企业建立民主管理制度，从而也说明，西方的民主管理制度，其作用和定位是重在挖掘人力资源的潜能，在更大限度上发展生产力。甚至有观点提出，企业民主管理是否一定要由工会来组织实施，没有工会，能否一样实行民主管理。这说明，西方民主管理可以不带社团组织的色彩。

三、广东省非公有企业推行民主管理的状况

全省各级工会历来将非公企业推行民主管理厂务公开制度列为工作重点，并将其提高到加强民主政治建设高度来认识和把握。根据实际情况，工作中也探索出很多行之有效的办法措施，如建立区域、行业性职工代表大会制度；采取分类指导办法；树立典型，用现身说法带动用人单位建立民主管理制度、厂务公开制度等等。通过不懈努力，截至2009年上半年，我省21个地级以上市非公企业职代会建制数达96055家，涵盖基层单位176156家，建制率达54.52%。厂务公开建制率达76.12%。在制度建设的数量上、相关人员队伍建设方面、、规范化建设（制定政策）方面、企业行政（老板）理解支持方面，可以说都已具备了很好的基础。可是当到了具体操作时，我们又会遇到，工作的方向性问题，非公企业民主管理、厂务公开制度的载体，工会是将它视为与企业分享管理权、维护职工合法权益的制度机制看待，还是把它作为一个调动职工生产积极性，发挥职工聪明才智的制度机制来看待。仍举棋不定。目前多数企业是将该项制度作为一项职工维权制度来对待的，因为纪检监察部门是推动这项制度建设的主体，对厂务公开民主管理工作重点，必然是放在构建惩防体系建设上，无论是法律、政策规定，还是工作重点都在强调业主（法人代表）要更多地尽义务，拿出真心诚意，向职工公开该让职工了解知晓的事项。衡量厂务公开制度民主管理制度建设的好坏，其中不可缺少的重要内容就是看企业有没有建立与职工平等对话的机制，有没有将其发展规划、投资、生产经营重大决策方案向职工公开并征求职工或职工代表的意见。广大职工是这项制度落到实处的受益者和参与主体，《广东省厂务公开条例》和中央“两办”通知，赋予职工知情权、参与权、审议通过权，广大职工是在监督、约束企业行政滥用职权的过程中，保障自身合法权益不受侵害，同时也帮助了企业健康发展。对于非公有制企业行政来说，经营决策公开透明，信赖职工，可以少犯错少走弯路，对职工来说通过监督企业行政，争取、维护自身应有的合法权益。应当说这一制度（载体）是实现“双赢”最佳结合点，但是实践中，并没有出现企业、职工双方自觉高热情投入的局面。出现这一现象应当引起我们的重视与反思，追求实现的目的目标是好的，但所运用的制度机制是否存在商榷的地方。

四、关于民主管理制度设计的探讨

劳资共轭理论是推行建立民主管理制度有力的支撑理论之一。这一理论用于劳动关系上是成立的，劳动关系和谐，最大的赢家就是企业与劳资双方。但就民主管理制度能否独力担此重任，就目前而言，可以说实践并没给出定论。实现劳资共轭机制建设，民主管理制度功不可没，但这一机制是从哪个方向发力，主要应该起到哪方面的作用是本文重点探索的问题。民主管理机制建设，作用于企业行政，重在制衡亦是助推，是受到客观环境影响和制约的。影响机制发挥制衡的因素有如下几方面：

一、市场经济现代企业的科学管理与计划经济时期国有企业的管理不可同日而语。计划经济时代，厂长（经理）的职责就是绝对服从地完成下达的生产指标。一方面，他没有太大的主动权，无需为企业发展劳神；另一方面，在厂长经理负责制体制下，个人又独揽经营管理权，一人说了算。这种情形下行政权限当然要接受广大职工群众的监督和约束。但在市场经济体制下，凡竞争者，存亡风险全由业主（产权拥有者）自担，激烈无情的市场迫使企业自然而然的选择“科学管理”，经营权不再是由哪位说了算，而是由市场作决定，这时的老板（产权拥有者）未必敢逞英雄，随便拍脑袋作决策，企业得交给内行人士打理。市场经济背景下的企业不仅要受法律法规、外部监督、利益相关者监督等制度机制的规范，同时，自身也不会懈怠，要建立完善的自我约束机制。企业完整的运作管理体系（包括财务管理、决策机制、用人制度、重大采购等等），理所当然成为科学管理的主体。在专业化要求甚高的领域如金融、IT、保险等行业，更是讲求精准、高端的技术性管理和强调执行力。

二、参与企业管理既是政治权利、受尊重的待遇，同时，也是一种职业，一项专业性较强的技能、技术。社会化大生产决定了各司其职的岗位分工。生产调度管理是项软技术，似乎皆人能做。但实际操作并不如想象中那样简单，在劳动密集型制造业企业，一线女工绝大多数顶多初中文化，即使技术岗位的员工文化水平也不需很高，而老板既然要做出口贸易，他就必须了解国际行情，懂得外币换算，会原材料成本核算，善于捕捉市场信息，能判断产品花色品种能否应市等等。同时，若想在市场企稳脚跟，人脉关系，经商经验，个人才智，都是严峻的考验。面对如此复杂的经营管理之道，让8小时甚至更长时间埋头挥汗在流水线上完成定额的小女孩，如何去分析重大策略和提出经营合理化建议。一些股份制上市公司，他们要对资本负责，对股东负责，一些资本甚至来自境外，这对经营团队提出了更高的要求，超大型跨国集团的企业，董事会成员，都是功成名就的专家学者，有会计专家，知名企业家，法律专家，大学校长等等。制定长远发展战略，都经过深思熟虑，容不得半点马虎，要操作高速高效运转的精密机器，董事会谋求的就是权力的高度集中。此情形下，不能说职工没参与管理决策，仅是涉及不到核心问题或形式重于内容。

三、职工参与民主管理既是一种权利也是一项义务。国有企业上至领导下至一般员工都是企业的干部职工，大家都在为企业所有资产的保值增值，贡献自己的一份力量。实行民主管理是国家法律赋予他们的权利，积极投身民主管理为企业发展出谋划策，贡献个人才智是理所当所然的义务。而非公企业职工就有所不同，随着劳动用工制度改革，在用工（人）制度上，事业单位称人事关系，国有企业称劳动关系，而非公企业实质上是雇用关系。目前，原则上非公企业职工与国有企业职工一样享有民主管理的权利，同样可以参与企业的经营管理，但是当他们为企业贡献出个人才智，所带来的财富增值、保值效益，涨的却是私人的腰包，他们付出才智是在无偿地为私人尽义务。实践中一些精明的私企业主，尝到了工人“金点子”推动企业进步的甜头，大力支持鼓励工人开展民主管理活动。而目前众多的私人业主和私营企业基层的工会组织，却尚未能熟练地驾驭民主管理马车，找到结合点取得共赢的效果。

四、推行建立以职代会为基本形式的民主管理制度将面对众多的非公有制企业。随着经济体制改革步伐的迈进，国有企业数量上将大幅减少，非公企业和股份制企业数量上势必成为市场主角，据目前情况看，我省大部分地区，地级市以下除垂直管理的央企业（电力、电讯、石油）和事业单位外，几乎没有国字号企业。要在基层单位普遍实行以职代会为基本形式的民主管理制度，我们的工作对象主要是非公企业，这项制度能否被非公企业接受，是建立推广制度的关键要素，而否能被企业接受，就在于我们的制度设计是否适应了非公企业的实际情况和内在要求。

当在现实中，实行民主管理制度履行部分职权受到客观因素限制的时候，我们应当重新审视其载体功能是否符合客观规律的要求，要把握其定位的合理性、准确性，只有与客观实际相吻合，其制度才有生命力，才可能发挥出实效。职代会制度的五项职权是我们的传统，必然要坚持和发扬，但是在新的历史时期中，市场经济体制的大背景下，我们的眼界是否应放得更高远，五项职权应当放到工会的全局工作中来落实。民主管理制度定位应按实际情况的要求，侧重于提出有利于工作的合理化建议，技术攻关，劳动竞赛等提高生产力的活动。为职工提供平台创造条件，让职工的聪明才智在生产实践中得到充分的发挥，以凝聚职工才智转化为推动力的形式来达到民主参与管理的目的。对于分享管理权，制衡行政权限方面，应当重点放在集体合同，三方协商机制、对话机制等载体和形式上实现。与企业方对话的机制应加强完善，使其成为有效地制约约束机制，并通过这些机制来落实职工的审议权；审议通过权。审议决定权。评议、监督权等权利。

通过这种划分，实际上工会组织开展活动的形式基本上可分为两大块或两个方面，一是为推动企业发展进步的载体，这块重点放在民主管理制度方面。二是制衡机制，约束企业单边行使权限，以维护职工合法权益，这块重点放在平等对话机制上。由于工作重点明确清晰，工作就有了努力的方向，该调动职工积极性的，就全力以赴地发挥载体作用，助推企业健康发展。该与企业行政对话的，就强硬起来，不留情面，争取维护合法权益。通过对部分非公企业的调研，这种泾渭分明的工作方式，有利于基层工会开展工作，非公企业行政也较容易接受，但是否普遍适用，能否带来企业、职工双赢的效果得由实践来检验。

□作者单位：广东省总工会