关于基层工会活力不足的情况调查

多年来，广东省各级工会以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻党的十七大会议精神，全面贯彻实施《工会法》、《中国工会章程》及《企业工会工作条例》等法律法规及有关文件精神，牢牢把握全面建设小康社会的主题，推动党的全心全意依靠工人阶级根本指导方针的贯彻落实，按照全总“组织起来，切实维权”的工作方针和省委对工会工作的部署，以“三个最大限度”为目标，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，全面推进我省基层工会组织建设工作，使我省基层工会组织建设工作进入了新的发展阶段，取得了显著的成果。到1 990年底，全省组建基层工会仅3．5253万家，全省发展会员仅492．30万人。而到2007年9月底止，我省基层工会涵盖法人单位达44．56万家，是1990年的1 2．64倍；基层工会委员会达16．1 1万家；全省发展会员1 634．73万人，是1990年的3．32倍；全省发展农民工会员691．02万人。我省基层工会涵盖法人单位总数、基层工会委员会总数和全省工会会员总数均位居全国第一。我省工会组建工作从2000起至今连续获得全总的奖励：广东省总被中华全国总工会评为“2000——2002年三年组建工作先进单位”；2004年度广东工会组建工作获得全国第5名，2005年度广东工会组建工作经全摹考核获得全国第3名，被全总评为“全国工会组建工作优秀单位”，全国仅广东和江苏省两个省荣获这一称号；2006年度广东省总被全总评为“全国外商投资企业工会组建工作特殊贡献奖”、“全国工会组建工作先进单位”，外企特殊贡献奖仅广东获得此殊荣；2007年度广东工会组建工作又荣获综合考核优秀奖。实现了广东工会组建工作争创全国排头兵的目标。

一、基层工会活力不足的主要表现

应该说，经过全省各级工会的艰苦努力，我省基层工会组建和发展会员工作得到了长足发展。目前由于我国企事业单位人数规模差异较大，我省基层工会的差异也较大，因此，在基层工会组建过程中，根据需要我们采取了不同的基层建立相应不同的基层工会，既有企业、事业、机关建立工会委员会一车间、科室、分厂建立工会分会——班组建立工会小组的模式．也有集团公司建立一级工会委员会—一工厂建立二级工会委员会——车间、科室、分厂建立工会分会——班组建立工会小组的模式，还有两个以上单位就近按地域或行业建立工会联合会——所辖企业或建立工会委员会或建立工会分会或建立工会小组，涵盖在区域性工联会或行业性工联会之下的模式，等等不一而足，总之，我省乃至全国的基层工会多元化现象在今后相当长的时间将长期存在。

我省基层工会现状如何?究竟有无活力呢?根据我们的调研情况，除了机关、事业单位外，我省企业情况千差万别，各种状况交织在一起，既有世界500强的企业在广东投资设厂的企业，也有众多的中小规模的企业；既有投产开业多年的企业，也有刚刚建厂投产的企业；即有外商投资企业，也有港澳台商投资企业和私营企业；既有第二产业，也有第三产业；既有管理规范的企业，也有存在损害职工权益问题的工厂；既有高新技术密集型企业，也有劳动密集型企业，等等，不一而足。从总体上来说，机关、事业单位、大中型国有及国有控股企业、大中型外资企业、大型私营企业等工会组织在基层工会工作中发挥作用较好，起着示范和带头作用。而大多数新组建的小型私营企业、小型港澳台商投资企业等工会组织很难履行维护职责和发挥作用，这些基层工会很大程度上处于“有组织无活动”状态，更谈不上维护职工的合法权益。以下数字大体可以说明：到2007年底，我省约11．5万个基层工会委员会验收为合格职工之家，占目前全省基层工会委员会数的70％，但仅占目前全省基层工会涵盖法人单位总数44．56万个的25％。也就是说，我省基层工会中，大约4个基层工会中只有1个工会组织活力较强。还有另一组数据也可作为参考：在省总工会进行的一个大型问卷调查中，我们设计了一个问题：“你认为企业工会是否能较好地发挥作用呢?”，回答“工会能较好发挥作用”的只占42．8％，不到半数，说明工会组织的作用发挥亟需提高；回答“能发挥一点作用”的也仅占21.2%，主要是表现在节假日能开展一些文体活动，丰富一下农民工的业余生活。值得注意的是，工会系统组织的调查，一般很难做到严格的随机抽样，往往是企业工会工作较好的企业才有可能把问卷发放下去，这次调查也没能摆脱这个局限，比如在东莞市发放的问卷，就全部发放到被评为“员工满意企业”的员工手中。因此，可以说，我省基层工会尤其是小型非公企业工会发挥作用有待进一步提高，增强非公企业工会活力任重而道远。

具体来说，基层工会活力不足主要表现在如下几个方面：

(一)基层工会无地位。

基层工会的实际地位由工会组织设置和工会干部待遇直接表现出来。1、工会组织机构被撤并。较普遍的一种情况是工会有牌子、有公章，但被合并到党群工作部、综合办公室或人力资源部。2、工会主席行政领导兼职化、待遇不落实。我省企业工会中除部分国有企业尚有专职工会主席外，绝大部分基层工会主席是兼职的；除部分企业工会主席是由企业行政领导副职兼任理所当然享受行政副职待遇外，绝大部分企业工会主席不能落实企业行政副职待遇、工会副主席不能落实企业中层正职待遇。3、工会干部经济待遇低、岗位无保障。在国有企业改制过程中，工会干部专职岗位往往被列入精减之列。在非公有制企业中，工会干部绝大部分是兼职而又得不到兼职补贴。更为突出的是，有的企业随意调动工会干部工作或解除他们的劳动合同，使其劳动经济权益受损，工会干部连自己的权益都维护不了，导致其不想、不敢、不能真正履行维护职工合法权益的职责。

(二)基层工会规范化程度不高。这些年来，由于组建任务非常艰巨，年年有任务，层层下指标，又是竞赛，又是考核，所以各级工会都将主要精力放在基层工会组建和发展会员上，客观上造成规范化建设工作滞后于组建速度的问题。一些基层工会尤其是中小型非公企业工会仅仅是一个“挂牌工会”。一些员工不知道企业建立了工会组织，不知道工会主席是谁。在我们的问卷调查中，回答“不知道企业有无建立工会组织”的占8．1％；对这个问题不回答的员工高达1 8．3％，两者共占26．4％，其实这些企业是有工会组织的，意味着每4名员工中就有至少1名员工不知道企业建立了工会组织。我们对非公企业农民工进行了深入访谈，对这个问题进行了解，农民工的解释是：对这个问题不好回答．比如，知道这个企业已经挂起了“企业工会委员会”的牌子，但是，这个企业的工会主席是谁，他们不知道，因为他们没有参加过任何会议选举工会主席，也不知道工会主席是否通过会员代表大会选举，平时也没有以工会组织的名义开展过活动。因此，他们只好选择不回答。这个情况说明一些企业工会还仅仅是一个“挂牌工会”。情况更糟糕的是，我们在与镇总工会干部座谈时，他们承认，有一些非公企业工会连“挂牌工会”都做不到，也就是说，企业工会委员会的牌子甚至还没有挂出来，企业工会主席没有经过民主选举程序上任，农民工加入工会不用任何形式，只要你进了这个企业或试用期满，就当然成了工会会员，应付上边的考核，而员工本人都不知道自己是工会会员。许多小型非公有制企业工会的组织制度、工作制度、会议制度、活动制度根本没有建立，成为事实上的无址议事、无序行事、无钱办事的“挂牌工会”。

(三)基层工会难于独立开展活动。

基层工会尤其是新组建的非公有制企业工会组织基础薄弱，独立开展活动的能力不强。这几年来，我们竭尽全力在全省新建企业特别是非公有制企业掀起突击性组建高潮，这些企业工会组织架子虽然搭起来了，但基础薄弱。一是工会干部队伍不稳定。新进入工会岗位的干部不熟悉工会业务工作，或者是工会干部刚刚进行了培训，对开展工会工作刚有一些了解，又由于各种原因流动到别的企业去了，造成工会独立组织职工开展活动的能力很低。二是没有建立工会积极分子队伍。本来应适应非公有制企业的特点，坚持以“小型、业余、灵活、多样”为主，依靠工会积极分子队伍开展活动，但在我们的调查中，这类企业基本上没有工会积极分子队伍。三是没有经费支持。这些企业基本上没有工会经费，企业行政不给，上级工会也催不到，企业工会干部更不敢提。所以导致工会一年到头也没有组织过几次职工文体活动，在职工中缺乏影响力和吸引力。

(四)基层工会维权难以到位。

机关、事业单位、国有企业尤其是国有大中型企业职工的合法权益能够得到较好地维护，工会各项职能基本能落实。但众多非公有制企业维权机制不健全、工会发挥作用不够好。1、维权机制建制率不高。到2007年底，我省签订综合性集体合同覆盖非公有制企业10．87万个，占目前全省近30万个非公企业的36％；全省签订工资专项集体合同覆盖非公有制企业6．32万份，占目前全省近30万个非公企业的21％o在建立工会组织的近30万个非公企业中，建立了职工代表大会制度的非公企业1 4．5万家，占48％o 2、维权机制流于形式。主要是部分企业的集体合同内容空泛，履约不到位；部分企业常年不召开职代会，或者以股东会取代职代会，改制企业召开职代会走过场：厂务公开避实就虚或以公司商业机密、个人隐私为借口不公开、假公开；职工董事、监亭制度落实不到位等。3、员工合法权益受到侵害。主要表现在一是违法拖欠、克扣农民工工资，相当一部分非公企业工资支付行为不规范，存在无故克扣或拖欠工资、不按法律规定标准支付加班工资、工资低于当地最低工资标准等现象。二是超时加班严重，调查显示，52．4％的农民工劳动时间超过8小时，近一半的农民工表示每月“没有休息时间”或休息时间在“3天以内"。三是企业不按规定为职工参加社会保险。一些企业为降低成本，不为职工购买社会保险，或不按职工实际人数参加社会保险，加上农民工参保意识低，社会保险地区之间的转移存在困难等因素，导致农民工参保率偏低、退保率高。四是劳动安全卫生条件不符合国家标准。一些非公企业存在使用有毒有害化学物品，员工又无劳动保护用品或使用的劳动防护用品不合格；企业内部职业安全卫生管理制度不完善等现象，导致工伤和职业病事件时有发生。据省劳动与社会保障厅的数据显示，2005年全省劳动争议仲裁机构处理劳资纠纷案件99120宗，同比增加了69％，其中劳资纠纷案件大部分是非公有制企业。这类企业的工会干部，有的是缺乏维护职工劳动经济权益的知识和意识；有的是不敢说，不敢管；有的是说了也没用，干脆不说。这类企业劳资纠纷事件不断增多，影响企业稳定，进而影响我省社会稳定。深圳市总反映，碰到发生群体性劳资纠纷事件，最怕的是所在企业成立了工会组织，如果没有成立工会还好说，如果是成立了工会组织还发生群体性劳资纠纷，这说明该企业工会组织不作为，最为世人所诟病，这类事件发生多了，工会的形象往往大打折扣，工会做再多的好事实事都难于弥补。

二、基层工会活力不足的深层次原因

(一)基层工会开展工作缺乏必要保障。

1、工会工作缺乏人力。据我们了解，全省非公有制企业绝大多数没有专职工会干部，工会主席、副主席一职从企业的副总经理至一般工作人员兼任的都有，其中由企业人力资源部部长、总务部部长兼任的较多。2、工会工作缺乏必要的工作时间。这是企业无专职工会干部的必然结果，企业工会主席作为兼职人员，本身行政事务已非常忙碌，没有时间做工会工作而且企业行政一般也不允许正常上班时间从事工会工作，因此从事工会工作缺乏必要的工作时间，有的甚至连参加上级工会召开的会议和组织的业务培训的时间都难以保证。3、企业工会干部受制于经营者。企业工会干部作为企业的一员，必然受制干企业经营管理者，要其在员工合法权益受到侵犯时挺身而出显然勉为其难，这几乎是所有企业工会干部尤其是非公有制企业工会干部的“硬伤”。4、企业工会经费不足，影响活动开展。据我们调查了解，大部分中小型非公有制企业基本上没有按照《工会法》规定的企业全体员工工资总额的2％拨交工会经费给企业工会，就是有拨交也是定额拨交且往往定额很低，或者干脆一分钱不交。由于工会经费严重不足，造成企业工会组织员工开展活动的经费不足，影响工会活动的开展。5、企业工会干部能力水平不高。除了上述客观因素外，不可否认的是，一部分企业工会干部工作能力及水平不高，对于现阶段如何做好工会工作不勤于思考，工作点子不多，工会工作仅仅是停留在重大节假日搞点文体活动，对于建立平等协商制度等维护职工劳动经济权益的专业性问题知之不多甚至一筹莫展。

(二)上级工会指导、服务、带动、替代不到位。

实事求是说，省、市、县、镇级工会工作职责不一样，工作着力点也不一样，比如省、市级工会一般不直接面对基层工会，主要从宏观上、源头上指导基层工会工作，县、镇级工会一般直接面对基层工会，需要从微观上具体指导基层工会工作。同时，全省也存在地区差别，有的地区工会工作基础很好，有的地区工会工作较薄弱。1、县(区)总工会以上的有些地方工会指导和服务基层工会工作不到位。省、市、县级总工会的问题一是多头指令，今天要求重点干这项工作，明天又要求重点干那项工作，下级工会尤其是镇级工会无所适从；二是报表多，一会这个部门要一些数字，一会那个部门又要一些数字，镇级工会单是应付上级工会的统计报表就应付不过来；三是上级工会对下级工会的典型指导不够，没有及时看到下级工会某个阶段、某个区域的特点进行有针对性的指导，比如东莞市目前发生的玖龙纸业被香港学生组织定性为“血汗工场”事件，省总迅速组成调查组进行调查，并根据调查结果实事求是指出香港学生组织将玖龙纸业定性为“血汗工场”是不实、不公正的，并在这一基础上对玖龙纸业存在的一些严重问题不但要求该企业整改，还要求东莞市总对非公企业进行排查，做到每发生一个事件，我们的工作就上一个台阶，变坏事为好事。2、镇级工会带动和替代基层工会工作不到位。据我们统计，我省非公企业70％以上分布在镇(街道)、村(社区)、工业园区，因此，作为基层工会的直接上级如镇(街道)、村(社区)、工业园区工会等(我们称之为“中间环节”工会)在带动基层工会做好企业工会工作方面显得尤其关键。广东省总也看到了这一问题所在，从2005年开始在全省推进建立作为地方工会的镇级总工会工作，但直到现在，镇级工会由于体制原因不能很好地发挥作用。表现在：一是镇级工会人手少，专职干部不多。除了深圳、佛山、东莞等少部分地方外，大部分地方设立的镇总工会专职干部只有一人甚至没有专职干部，面对辖区内众多非公有制企业，既要负责所辖企业的组建工会和发展会员工作，又要协调劳动关系、维护职工合法权益，显得心有余而力不足。二是镇级工会经费有限。镇级工会作为地方工会只是试点，《工会法》、《中国工会章程》并没有明确镇级工会作为地方总工会，全总的试行意见也避开经费问题不谈，因此绝大多数镇级工会没有经费比例留成，大部分靠镇政府下拨经费，经费很有限。因此，镇级工会由于上述客观条件限制，要靠镇级工会组织开展各项活动带动基层工会开展活动目前在大部地方不是很现实，要靠上级工会替代基层工会为职工维权也仅仅是一厢情愿。

三、增强基层工会活力的对策

我们从多年的工作实践中认识到，要增强基层工会活力谈何容易，这是一个系统工程，必须整合各方力量，多管齐下，方能见效。我们认为增强基层工会活动关键要对全省各类型基层工会组织进行分类指导。

(一)对于国有、国有控股及集体企业工会。国有、国有控股及集体企业要根据其特点，通过建会、建制、建家相结合，工作重点是以职工代表大会为平台，以深入开展厂务公开为动力，通过职代会积极参与企业改革，维护职工权益，同时，积极开展群众性经济技术创新活动，调动广大职工积极性，推动企业发展，不断发挥工会作用。

(二)对于机关、事业单位工会。机关、事业单位工会组织要积极研究和探索机关工会的职责和任务，使机关工会工作服从和服务于机关及事业单位工作的中心任务，发挥应有作用。要以“人文关怀”为主题，积极研究和探索机关及事业单位工会的工作与活动，如开展各项文体活动，为科教文卫事业单位及机关单位职工减轻工作压力，创造宽松的工作环境。又如举行深受职工欢迎的健康知识讲座或提高职工能力的各项知识讲座，提高职工的综合素质。

(三)对于非公有制企业工会。目前阶段，我省大量的非公有制企业工会特别是分布在镇(街道)、村(社区)及工业园区的非公有制企业基层工会活力尤其不足。这些非公有制企业管理不规范、企业规模小、职工人数少、工会主席受制于人、无经费等特点决定了其与公有制企业相比有先天不足之处。因此，我们认为要增强非公有制企业工会活力，重点要搞好如下几项工作：

1、选好人：选好、培训好基层工会主席。工会工作固本强基的“基”在基层工会，关键在于选好基层工会主席。从目前的情况看，由于十几年来，省总工会都把工会组建工作作为对下级工会考核的重点工作之一，市级工会尤其是县区总工会的组建压力很大，虽然这几年的工会组建工作取得了很大进展，但也不可避免的带来一些问题，比如对组建质量指导不足、把关不严，我们在对非公有制企业工会进行抽查时发现，为数不少的非公有制企业工会主席没有经过会员(代表)大会选举产生．往往是上级工会与企业行政协商后就直接任命，这势必带来几个问题：一是这个工会主席的合法性有问题，二是这个工会主席的群众基础也往往有问题，广大员工不一定信任这个不是他们选出来的工会主席，没有解决信任问题，如何谈得上企业工会去维护员工的合法权益?三是这个企业的会员入会率也往往不会很高。因此，我们要求所有未经过民主选举程序的企业工会重新补上这一课，真正将能力强、员工信任和拥护而又热心工会工作的人员选上来。选好、配强了非公企业工会主席，再进一步对选出的工会主席进行培训，使其从不了解、不熟悉工会工作到成为能够为职工解难事、办实事的实干家。

2、定好事：在活动中凝聚职工。在选好了、培训好了工会主席以后，就必须定好事了。作为全省44多万个基层工会组织，工会工作做得好、中、差的都有，不能一概而论。我们认为，如果非公有制企业工会能够在开展的活动中培训职工、锻炼职工、凝聚职工，在开展的活动中显示工会的价值，那么这些开展的活动就是成功的。具体来说，非公企业开展的活动可以多样，但一定要切合企业和职工的实际，我们认为活动可以分三个层次：第一个层次是文化体育活动。企业工会在收集意见的基础上，制定每年的工会工作计划，每年搞几次大型文体活动，几次小型文体活动，通过文体活动活跃职工的业余文化生活。第二个层次是民主管理活动和经济技术创新活动。企业工会通过建立职工代表大会制度，开展厂务公开工作，让职工享有知情权、提案权，把职工引导到关心企业的生产，为企业发展作贡献。企业工会通过提合理化建议、劳动竞赛等活动，真正参与到企业的生产经营中去，不断提高企业经济效益。第三个层次是工资集体协商、签订集体合同活动。企业工会每年定期或不合会，对所辖企业起代表及联合作用。通过加强中间环节工会组织建设，为进一步发挥镇(街道)、村(社区)、工业园区工会作用打好组织基础。

(2)配备专职工会干部。镇级、村级工会最核心的问题是缺少人手，因此，我们要搞好镇级、村级工会干部队伍建设，探索专兼聘群队伍建设，尤其是聘任干部，在当前很难从编办得到正式编制的情况下，我们要积极调整思路，探索工会干部新的构成。要在“聘”字上下功夫，推广工会协理员、组织员制度。一是要转变观念，看到工会干部队伍的构成在不断发展，不断调整，在镇级工会及村级工会招聘干部做好工会工作。二是要调整经费开支结构，建议珠三角地区可由各市出资，与党建组织员等岗位结合起来共聘一批镇级、村级工会专职干部；其他地区可由省总和市总共同出资，在中心镇聘用一批镇级工会专职干部。三是要对聘用的干部搞好培训，提高素质，不断提高其工作能力。

(3)整合资源，发挥党政有关部门的作用。各地要主动争取党委及政府的重视和支持，召开党工共建联席会议，谋求各方配合。各地要在组建镇级总工会、村级工联会时，将劳动、安监、外经贸等与企业联系密切的单位负责人吸纳为总工会或工联会成员，比如利用与劳动监察大队一起进行《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》执法大检查时机，检查企业遵守法律法规的情况；利用与安监局一起进行劳动安全检查的时机，检查企业对员的劳动保护状况等等，整合社会资源，多管其下，增强非公企业活力。

(4)加强维权机制建设。目前加强镇级、村级机制建设的核心是推行职工联合民主管理制度，大力推行区域性职代会制度。职代会制度是目前写进法律的职工行使民主权利的制度，涉及辖区内职工利益的内容及条款，必须通过区域性职代会通过。推行区域性职代会制度必须与签订区域性集体合同或工资协议、推行职工代表提案和巡视制度结合起来，通过推行区域性职代会制度，签订区域性集体合同或工资协议，并明确规定订立区域性集体合同必须经过区域性职代会的审议通过才能上报施行；通过推行职工代表提案和巡视制度，将维护员工合法权益和共谋企业健康发展有机结合起来。这样，通过大力推行区域性职代会制度，建立强有力的“上代下”维权机制，既维护了辖区内职工的劳动经济权益，又改变了单个企业工会力量薄弱、难以于企业抗衡的状况，避免了非公企业工会维权难的尴尬局面，带动所辖基层工会尤其是非公有制企业工会组织真正有活力，真正发挥工会作用。

课题参与部门：基层组织建设部