加强社会组织建设要特别注意发挥工会的枢纽性作用

一、 从深圳市建设局禁止农民工讨薪的文件谈起

现在再把深圳市建设局的文件拿出来说事，似乎有点不大厚道。但这里并没有专挑痛脚的意思，因为这个事件反映了社会管理中一个值得关注的命题。

去年4月27日，深圳市住房建设局在其官方网站上公布了《关于切实做好建筑行业农民工工资结算支付工作共同维护大运会期间社会和谐稳定的通知》一文，该文件在第六条规定：在严肃处理期(2011年5月1日至9月30日)内，严禁农民工通过群体性上访等非正常方式或手段讨要工资，凡是组织、参与集体上访事件的，一律按相关规定严肃处理，造成严重后果或恶劣影响的，追究其刑事责任。

文件公布后，引起强烈社会批评，不少意见指出：通过上访讨薪是农民工合法权利，深圳市住建局的规定“为了维稳侵犯农民工的合法权益”；确定是否追究公民刑事责任和如何追究刑事责任是司法机关的职能，深圳市住建局声称追究农民工刑事责任“超越法律权限”“有违依法行政原则”等。在各方面的压力下，5月9日，深圳市住房建设局表示，该文件此说法措辞错误，该文件本意是督促建筑施工企业做好农民工工资结算工作，出发点是保障农民工权益，但因行文审查把关不严格导致表述错误，该局特向社会各界特别是农民工朋友表示歉意，而该文件该局将予以撤回。

我们认为，建设局禁止农民工讨薪，不仅仅是措辞不当表述错误，也不是行文审查把关不严格，而是从根本上反映了一些政府部门的在社会管理上的一种理念：为了确保社会稳定和谐，政府需要直接介入各类社会关系管理，包括企业内部劳动关系管理。我们的政府是一个强势政府，习惯于包揽一切社会矛盾，对劳动关系问题也是沿用这种思维方式。

然而我们看到，政府强势介入企业内部劳动关系处理的结果却并不理想：一是政府负荷过重，以深圳为例，把数十万个企业劳动关系问题扛起来，许多基层政府疲于奔命，不堪其烦，不少街道办工作人员说他们主要工作就是充当企业劳资纠纷灭火队的角色，天天都往企业跑；二是容易造成企业内部矛盾社会化，农民工讨薪直接找政府，让本来是企业内部两个民事主体的利益关系，变成社会问题，类似围坐政府大楼讨薪、上街堵路讨薪等国外鲜见的事件屡屡出现，让社会付出过多成本。

问题还在于，由于多种因素影响，深圳劳动关系中劳动者一直处于弱势地位，市场经济制度下伴生的劳工固有权利如组织权、集体谈判权、集体争议权等远未落实，影响劳动关系稳定的一些源头性、基础性问题仍然存在，劳动者的权益实现还有许多不如人意之处，一些侵犯职工合法权益的事件如克扣拖欠工资、硬性超时加班、随意处罚和解雇员工、实行严酷的军事化管理等等仍然存在，更普遍的问题是职工的工资收入普遍滞后于经济增长速度，劳动者难于分享经济发展成果。在劳动关系资强劳弱的情势下，政府本来应首先解决劳资力量失衡的问题，多站在抑强扶弱的立场上，为劳动者说话办事，限制资方侵权行为，以求劳动关系双方平衡。而实际情况是由于资方在社会上的话语权和影响力比劳方大得多，他们的声音传递到政府大楼的速度很快，容易“烧香到天”，一些政府工作人员出于经济发展指标考虑，或出于维稳政绩考量，或由于与企业有扯不清的利益联系，往往站在企业方立场考虑局势，替企业摆平麻烦，寻找对企业有利的后果，“拉偏架”。当劳动者的诉求实在无法忽略，就逼得政府出面替企业埋单，拿全体纳税人的钱，补部分劳动者的权益漏洞。如建设局《通知》中对劳动者讨薪的态度比对资方欠薪的态度严厉得多的文字不过是某些政府部门的潜在心态一不小心反映在文件中而已。拖欠工薪本来就是一种伤天害理的行为，如果员工连讨要养家糊口的劳动工资的可怜权利也被限制封杀，这个时代的正义何在?公理何在?政府部门这种扶强抑弱的态度最容易引起员工反弹，导致企业内部劳动争议升级为群体性事件，劳资矛盾演变为劳政矛盾。这些例子我们已屡见不鲜。

因此，在分析深圳市建设局文件的错误时，我们还不能单从措辞不当把关不严的层面上找原因。如果不纠正政府在社会管理上的根本观念，还习惯于由政府包揽一切社会矛盾的思维方式，如果不去创新社会管理的新方式，催生劳动关系中抑强扶弱的机制，这种错误还会继续以另一种方式出现。

二、深圳加强社会建设最迫切的课题

社会学创始人之一的涂尔干在《社会分工论》中曾提出过一个颇富启示价值的观点，他认为“国家一社会群体、法人团体一个人”之间存在着一种连环式的关系。“如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在，那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密，那么它们就会强劲地把个人吸收到群体活动里，并以此把个人纳入到社会生活的主流之中。”他认为在国家与个人之间如果失去了次级社会群体这个中介，那么“国家与个人的距离也变得越来越远，两者之间的关系也越来越留于表面，越来越时断时续，国家已经无法切人到个人的意识深处，无法把他们结合在一起。”社会学的这些基本理论，说明位于国家与个人之间的社会组织是现代社会中联结国家与个人的纽带，并将成为新型社会发育成长的重要组织基础，要求我们高度重视代表个体、群体权利的社会组织在加强和创新社会管理中不可替代的作用。换成中国当代语言，社会组织是社会和谐稳定的粘合剂。

在处理劳动关系矛盾时也上如此。在雇佣劳动条件下，国家(政府)与劳动者之间没有直接的上下级的关系，劳动者受雇于企业，劳方和资方构成直接的利益关系，劳资矛盾是两个利益主体之间的矛盾，属于民事矛盾范畴，政府不宜用公权直接干预。在市场经济条件下，政府在劳动关系中的责任，主要是劳动立法、劳动执法、倡导建立集体协商制度等。至于具体的企业劳动争议，则由矛盾的双方通过协商博弈去解决。雇主和劳动者与国家(政府)之间的联系多是通过“次级社会群体”——行业协会、商会、工会等组织来实现的。我们说“工会是党和政府联系职工群众的桥梁和纽带”就是这层意识。

在创新社会管理中，政府要从大量的具体的劳资矛盾中解脱出来，它释放出来的职能将落到社会中间组织——商会、工会等团体肩上。当前面对资强劳弱的形势，尤其要加强劳方组织建设，提高劳方的话语权。工会的本质属性是是劳动关系的产物，是职工群众的代表者和维护者。在当今劳动者个体难于与强势的资方抗衡的状况下，劳动者需要联合起来，用集体的、法定的组织力量去维护自己的权益。工会作为劳方最广泛的群众组织，可以集中员工意愿，反映表达员工诉求，与资方举行集体协商，化解矛盾争议，把劳资纠纷引向理性轨道，为员工争取利益。在和谐文明的社会中，工会就这样担负起调节最主要社会矛盾——劳资矛盾的任务，成为社会架构中的主要枢纽。在加强深圳社会建设中，必须把发挥工会作用放在突出位置上。

遗憾的是，并不是许多人都有这种共识。一些地方政府并没有意识到工会组织在社会管理尤其是在处理劳动关系中的作用。如建设局前后两次发出的(有错误的和修改后的)关于建设系统劳动关系的文件都没有提到工会组织，连常识性的职工“应通过工会组织有序地表达诉求”的提法也没有，这与其说是遗忘，不如说是一直以来政府独大、政府包揽的惯性思维导致一些人对工会视而不见、视而无物。

我们还看到，自从中央提出加强社会建设的目标后，深圳已制定了一系列创新社会管理的措施，其中培育壮大社会组织，发挥社会团体作用已上升为战略性举措。深圳市已经推出了许多不乏新意的办法，如将政府部分权力下放，让渡给社会组织，通过购买服务发挥社会组织作用；如降低社会组织准入门槛，不再要求社会组织有业务主管单位，放宽登记范围和条件，为社会组织申请设立建立“绿色通道”；如把教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等公益性社会组织以及地方商会、同乡会、行业协会、慈善会等作为社会急需的组织着力培育，对基层公益类、文体类、兴趣类等社会组织积极扶持，以满足社区居家养老、助残、文化教育、文娱体育、幼儿托管、困难救助等需要；如出资壮大扩展社会工作者、志愿工作者队伍，改善他们的工作条件，对他们进行全面素质培训；等等。这些措施都非常新颖，及时，给人极富创新精神的感觉，也是构成一个文明和谐社会之必要元素。然而看了之后，总有一种还不太到位的遗憾。因为他们还未回应当前深圳最迫切需要解决的社会利益关系矛盾，未着眼于牵涉人数最多的社会群体，未意识到首先要加强工会这个枢纽性社会组织建设。

经济转轨、社会转型诱发深圳社会矛盾的因素很多，一些内地城市出现的问题，诸如农村城市化进程中的利益问题、原籍居民与外来人员的关系问题、城建过程中的拆迁问题、城市管理中的执法问题、民族与宗教问题等等，深圳都存在，都需要正视和解决。但从大局看，上述诸种矛盾都未构成影响深圳和谐稳定的主要因素，多年来深圳也没有因这些矛盾而产生在全国有重大影响的事件。

在深圳社会成员中，最大的群体是职工。在深圳诸多社会矛盾中，最主要最普遍的矛盾是由劳动关系引起的矛盾。随着法制教育的普及，劳动者维护自己合法权益的意识日益觉醒，导致劳动纠纷不断出现，劳动争议案件频发。以前的单一的围绕“劳动报酬”的劳动争议案，已经变为多样化的争议，除劳动报酬外，还有劳动全责、工伤待遇、追索保险金、补办退休手续、签订无固定期限劳动合同、要求带薪年假待遇、申请撤销劳动仲裁，以及确认辞退开除决定无效并恢复工作等新的诉讼内容。近年来深圳几个在全国乃至世界发生影响的一些事件，如盐田港、西部港员工罢工事件、沃尔玛解雇员工事件、富士康员工跳楼事件、湖南籍民工矽肺事件等，都直接间接与劳动关系有关。可以认为，劳资矛盾已经成为一些深圳社会和谐稳定诸多矛盾中最重大的因素。

因此，在深圳谈社会建设社会管理，首先必须正视劳动关系问题，谈发挥社会组织作用，也必须首先着眼于协调劳动关系问题。离开劳动关系矛盾谈社会管理，就有水月镜花之感。离开加强工会的地位与作用谈社会组织建设，就有不得要领之憾。如果我们承认劳资矛盾已经成为深圳社会和谐稳定诸多矛盾中最重大的因素，那么在加强社会管理发展社会组织的过程中，工会的枢纽性地位必然凸显出来。在经济和社会协调发展的今天，政府在创新社会管理中要改变以往对企业“保驾护航”、对员工“防止闹事”的惯性思路，与企业撇清关系，放手让企业自己到市场经济中去生存发展，并严格执行保护劳动者权益的法律法规，当劳资发生矛盾冲突，应固守自己中间人的角色。更重要的是，政府应放手让工会去为劳动者维权，尊重工会的独立性，这是乱中求治的必由之道。现在，社会建设具有紧迫性，是让工会更好发挥作用的好时机。工会进一步发展了，政府“维稳”的压力就会小起来。

三深圳工会参与社会管理的独特优势

随着经济社会的快速发展，深圳新兴产业和行业大量涌现，用工形式更加多样，新生代农民工队伍不断壮大，灵活就业人员不断增多。新生代职工需求日趋多元化，除了经济上的诉求外，他们还要求休息权、娱乐权、受教育权、精神文化权、人文关怀权、民主参与权等等，希望能融入城市，谋求更公平的生存和发展空间。和谐社会建设不能回避他们的正当要求。而工会组织担负的维护、建设、参与、教育四项职能，正适应了职工的诸多要求，体现了职工利益。在中国，社会组织中最大的组织是工会；社会建设所惠及的最大群体在工会。党和政府关于社会建设的政策方针，需要依靠工会组织去宣传贯彻；社会建设中的部分管理、服务职能需要转移给社会组织承担，作为政府机构之外的社会建设的主力军和承担者是工会。在服务职工方面，工会具有不可替代的优势。

一是有独特的政治优势。工会是党和政府联系职工群众的桥梁纽带，是国家政权的重要社会支柱。在中国政体架构下，工会的这种地位使他比其他社会团体更有影响力和公信力，在职工群众心中也更有信誉度和凝聚力，在维系社会和谐稳定中可以起到其他社会组织难以发挥的特殊作用。而且工会还是一个全世界都承认的社会组织，即使在外资企业、跨国公司也具有法定地位，如素来以拒绝工会著称的沃尔玛最终在深圳也接受中国工会的进入。

二是有广泛的群众优势。工会是最大的、最有影响的群众团体，工会工作的触角延伸到社会的各个领域、各个层面，工会与广大职工保持着最密切的联系，最了解职工群众的诉求，最体察职工的意绪，具有了其他民间社团不可比拟的群众基础。以深圳为例，这个新兴的建设型城市，人口构成中绝大多数是劳动者，其中又以在企业打工的劳务工居多。毫无疑义，在当今深圳所有NPO、NGO等非政府组织和非营利组织中，工会是最大的社会团体，这是深圳任何团体望尘莫及的。

三是有独特的工作优势。在长期的实践中，深圳各级工会创造和积累了丰富的经验，建立了履行职能的较为完善的利益协调、诉求表达、权益保障和矛盾调处机制。特别是在维护职工权益、协调劳动关系方面，在开展工资集体协商、集体谈判方面，已有了一整套成功的做法。在全国工会有广泛影响的“蛇口模式”、“宝安模式”在深圳出现，处理西飞员工罢工、宝洋厂搜身事件的成功实践，盐田港、先端精密工资集体协商的开创性经验，说明深圳工会组织的工作路子已经走向成熟。

四是有特殊的载体优势。近年来，工会组织开展的“双爱双评”、“创建和谐企业”、“工人先锋号”、“圆梦计划”、“送温暖”、“金秋助学”、“四个第一人”等各项活动，涵盖了职工文明、进步和可持续发展的需求，是创新社会管理的最好载体。

五是有健全的人力优势。工会组织有一批专兼职工作者活跃在工会工作战线上，植根于广大职工群众中，他们热心工会工作，致力于工运事业，代表和维护职工权益，全心全意为职工群众办实事，办好事，深得职工群众的信赖，在长期的工作中，工会已经基本形成了纵向到底，横向到边的组织网络。

目前许多社会组织都在为满足职工群众的需要服务，如社区的卫生站、社保所等，但它们都是按照各自的特点和较强的专业化分工，分别从某一方面去满足职工群众的不同需求；而工会则不同，它的服务内容是丰富多样、综合的，工会能够满足职工群众在其他社会组织中无法得到满足的多方面的需求。

四、 让工会在社会管理与创新中发挥更大作用

(一)壮大工会力量，完善工会的独立法人地位。工会是工人阶级的群众组织，是“代表职工利益”的群众组织。在劳动关系调节机制的建设中，工会组织作用的发挥还存在体制上、法规上的障碍，我国目前的工会立法很不适应非公有制企业的状况。现行工会立法对工会利益主体的确定是模糊的，要求工会上保国家利益，中保企业利益，下保职工利益，使工会很难在劳动关系中成为与雇主或企业经营者抗衡的力量。在劳动关系由市场调节的情况下，工会必须成为利益主体鲜明的只代表劳工利益的组织，必须赋予工会组织更大的权力，它才能真正拥有维护工人权益的职能。因此，必须突破法律和体制上的障碍，对工会的职能重新定位，加快工会角色的市场化转变，完善工会的独立法人地位，同时强调企业要依法建立工会组织，提高工会覆盖面，壮大工会组织的力量，使工会真正成为重要的制衡力量，从而完善非公有制企业劳动关系调节机制。

(二)支持工会维护职工权益。政府要清醒地认识到通过工会把广大职工组织起来，维护自身权益，就是对资本的一种制衡，同时也能控制社会贫富差距的扩大，避免既得利益阶层的畸形发育，防止不公正的社会秩序进一步显性化。由于在劳动关系引发的矛盾中，职工往往处于被动地位、弱势地位，工会在劳动关系中是以一个更加积极的职工权益维护者角色出现的。所以政府一是支持工会参与劳动就业、收入分配、社会保障等涉及职工切身利益的社会政策研究拟定，从源头上影响相关社会政策的制定，维护职工权益。二是把工资协商纳入规范化、法制化的轨道，指导企业和职工依法开展工资集体协商，大力推动建立完善职工工资共决机制、正常增长机制、支付保障机制，促进企业特别是非公企业与职工利益共享、和谐发展。三是支持工会对侵犯职工合法权益的行为进行干预，对弱势一方实施法律援助，帮助职工伸张正义，谋求社会公平。

(三)发挥工会优势化解矛盾冲突

当前，社会上存在着相当多的不和谐因素，不论是职工与外部环境的不和谐，还是职工内部的不和谐，除了利益冲突等涉及劳动关系的因素外，还有秩序冲突、社会组织设计、社会控制失灵和社会失范等非劳动关系的因素。工会是现代政府实施社会控制的有效工具之一，根据工会法定职能，政府要帮助工会以协调劳动关系为重点，建立健全劳动争议预防、预警和调处机制，完善劳动争议调解仲裁制度和法律援助制度，把工会融入社会“大调解”格局。在关系职工的诸多矛盾和冲突中，政府应支持工会站在最前列直接面对来自外界强加于职工群众的压力，疏导情绪，调控心理，代表职工利益与对方进行协调，促使双方求同存异、化解矛盾、寻求共同点，从而达成和谐的局面。直接发生矛盾的双方，很难就问题达成一致的看法，而代表各自利益的社会团体共同协调，就象在冲突双方之间增加了一个缓冲垫，消除矛盾的进一步激化，有效地起到“润滑剂”、“减压阀”和“报警器”的作用。当职工和企业双方都认为自己有着合法的利益，而这两种利益对立的时候，解决双方的利益冲突，促成和谐，就需要他们各自组织起为自身服务的组织，来参与有关公共机构处理争端的工作。政府要利用好工会组织这样的一个“社会安全缓冲垫”，去缓冲劳动关系双方的冲突，减轻社会压力，消除对抗因素，促进形成社会合力，从而达到和谐一致的目标。

(四)把更多资源交给工会开展帮扶服务。搞好社会管理，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。服务职工群众，最大限度地让职工共享改革发展和社会建设的成果，是工会参与社会管理工作的重要切入点。政府应把工会帮扶作为对政府社会保障体系的有益补充来扶持，把更多的资源赋予工会对困难职工、农民工的帮扶服务，做到应助尽助、全面覆盖，切实推动“送温暖”工作经常化、制度化和社会化，以就业、就医、就学等帮扶服务工作为重点，为职工群众提供更全面、有效、快捷的服务。帮助工会完善各级职工困难帮扶中心建设，并逐步向街道、社区、企业延伸，使之成为党委了解民意、政府改善民生、工会深化帮扶的重要阵地和窗口。

(五)支持工会参与社会管理实施群众监督。人民国家人民管理并接受人民监督，是中国特色社会管理体制的本质特征。工会代表组织职工对政策法律的贯彻执行实施监督，是工会参与社会管理和公共服务的重要体现。一是充分发挥各级人大职工代表和政协工会界别委员的作用，积极参与涉及职工切身利益的法律法规执法检查和视察活动。二是提高企事业单位以职代会为基本形式的厂务公开、民主管理制度的建制率，保障职工群众在企事业管理中的知情权、参与权、表达权、监督权。三是鼓励职工积极、广泛地参与社会政策执行的监督，使社会管理具有广泛的群众基础。

   社会在发展，创新无止境。加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革。工会在和谐社会建设、社会公平正义发展与小康社会建设中，必将发挥自己不可替代的作用。