广东省企业民主管理存在的问题及建议

企业民主管理是指企业职工依照法律法规和政策规定，参与单位决策、管理和监督，经营管理者尊重、支持和保证职工民主权利行使及落实的有组织工作的制度性、规范性活动。企业民主管理的主体是企业的经营管理者和职工，涵盖了企业中经营管理人员、技术人员和生产工人。企业民主管理旨在通过一定的组织形式，建立一定的制度，设定相应的职权，明确与制度相配套的运作程序，以充分反映和表达职工的真实意见和建议，保证职工有效参与企业决策、管理和监督，保证企业经营决策、运营管理的科学性和可持续发展，构建和谐稳定的劳动关系，实现企业与职工两利共谋发展的目标。

一、当前我省推行企业民主管理中存在的问题和原因

虽然我省企业民主管理近几年来不断得到发展，在促进社会经济发展和进步中发挥了应有的作用，但仍然存在一些不足，从总体上来说这项工作发展还不平衡，国有企业、集体企业及其控股企业的民主管理工作好于非公企业，经济较发达的地区好于经济较落后地区，经济效益好的企业好于经济效益差的企业，规模大的企业好于小型企业，行政领导民主意识强的企业好于行政领导民主意识差的企业。特别是一些中小型企业和亏损的、困难企业的工作质量不高、效果不明显，形式主义现象在一些企业依然存在。一些改制企业和部份改制为民营的企业，甚至取消了职代会和厂务公开等企业民主管理制度。非公企业的民主管理制度建制率有待提高，运作也不规范。主要原因有以下几个方面：

(一)企业民主管理理论研究滞后，新时期民主管理的基础理论亟待建立健全。“计划经济”时期，按《全民所有制工业企业职工代表大会条例》规定“全民所有制工业企业”依法实行职代会制度，职工知情、参与和监督的民主权利合法性来源于“工人阶级是领导阶级”，是执政党的全心全意依靠的阶级基础，来源于全体职工作为全民这个整体的有机构成部分，是生产资料的占有主体之一，这种对“全民所有制企业”的认识和定位，在没有非公有制企业发展空间的前提下，是顺理成章的。计划经济时期，职工产权、劳权二合一，企业办小社会，企业对职工承担无限责任，职工的生老病死一切由企业负责。随着经济体制由“计划”转“市场”，产权制度改革大踏步的迈进，产权明晰了，职工“还是国家的主人”，但不再提是“企业的主人”，这个见诸许多文件的，被普遍认知、认可的提法，事实上已经明确。但是新时期企业民主管理基础理论却没有“立”起来，那种不破不立的惯性思维，最终使得新时期企业民主管理的基础理论滞后于实践的发展。经过产权制度改革，无论是国字号企业还是非公有制企业，职工产权、劳权分离，企业对职工承担有限责任，社会主义市场经济条件下民主管理的基础理论亟待建立健全。

(二)企业民主管理立法滞后，已经是当前阻碍市场经济条件下企业民主管理发展的瓶颈。《劳动法》、《公司法》、《工会法》分别规定了：企业不分所有制都要实行民主管理，民主管理的主体是职工；民主管理的组织者是工会；实行民主管理的责任主体是企业。三部法都明确规定了“通过职工(代表)大会或者其他形式”参与、组织、实行企业民主管理。1986年出台的《全民所有制工业企业职工(代表)大会条例》已经不能适应形势发展的需要，但是，职代会的科学性、合理性和普遍适用性已经为企业民主管理立法奠定了良好的基础。再谈企业民主管理的其他形式，既然法律承认有其存在，那么实践中就出现“其他形式”如何操作等问题，犹如游戏多年，而游戏规则迟迟没能建立一般。法律明确规定了所有企业都要毫无例外地实行民主管理，但在实行民主管理的形式及相应的制度设计上，缺少法律制度规范。

(三)非公企业把职代会作为民主管理的基本形式缺乏理论支撑。近年来，企业和从业人员的情况发生了很大的变化，以广东省而言，在非公经济领域就业的人口已经占到全省总就业人口绝大多数。虽然非公有制企业的民主管理工作有一定进展，也有一些典型和经验，但还有一些非公有制企业没有建立工会组织和民主管理制度，有的即使建制了，有形式无实质，非公企业员工的民主权利受侵害、受漠视的现象客观存在。某非公有制企业，已建有工会组织和职代会制度，但座谈时职工对职代会是否存在一脸茫然。我们下去搞调研，总能够很容易地观察到自上而下的严格管理，却很难看到自下而上的群众监督。三十年的改革开放历程表明，法律有空白，政策作补充，似乎是解决实践需求，指导实践的不二选择。而问题是“红头文件”对国字号企业有约束力，对非公有制企业，包括原来的国企改制为混合经济或非公有制经济组织的企业，约束乏力，这就又带出了另一个问题，劳动者进了不同所有制企业的门，就要分别享有不同的民主权利，不合逻辑，道理不通，从而说不清非公企业为什么一定要搞民主管理?非公企业为什么也要把职代会作为民主管理的基本形式。

(四)职工董事问题作为公司制企业民主管理的焦点，由来已久的“新老三会”如何衔接的矛盾没有得到解决。对企业进行股份制改造，建立现代企业制度，构建法人治理结构，已经进行了多年，在这个过程中，“新三会、老三会”的矛盾始终客观存在。新三会(股东会、董事会、监事会)与老三会(党委会、工会、职代会)存在不存在矛盾以及如何解决是一个争议多年没有结论的老问题。现实中存在着职工董事、职工监事制度落实不到位，流于形式的现象。这种现象源于对职代会职权的调适没有与时俱进，没有从劳资关系人手进行深入的研究，进而在“新老三会”的衔接上缺乏制度规范。其结果必然是企业职工董事、职工监督普遍反映的：“职工董事、监事想干不知干什么，要干不知干到什么程度以及如何发挥作用无人监督”。

二、进一步推进我省企业民主管理工作的建议

(一)充分认识企业民主管理的重要性和必要性。加强企业民主管理是基层民主建设、发展社会主义民主政治的基础性工作，是建立现代企业制度、完善法人治理结构的题中应有之义，是维护职工群众合法权益、构建和谐劳动关系的基本制度，是加强国有企业党风建设和反腐倡廉工作的重要措施。各级党政干部要进一步增强责任感和使命感，更加自觉地把企业民主管理放在全面建设小康社会的全局中去谋划，围绕推动科学发展、促进社会和谐来开展。

(二)坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。企业民主管理制度发展至今，特别是改革开放三十多年来，企业民主管理制度体系基本确立和形成，具有如下具体形式：

1、职工代表大会制度。我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《公司法》、《企业法》等多部法律法规都规定，企业通过职工代表大会等形式，实行民主管理，因此职工代表大会是企事业单位实行企业民主管理的基本形式，也是基层民主政治建设的基本制度。它不仅有明确的法律地位和法定职权，而且经过多年实践，已有完整的组织结构和工作制度，有丰富的历史经验和深厚的群众基础。这项制度早在20世纪50年代初就在我国实行，为广大职工群众所熟悉、所喜爱，并已在企事业单位中广泛推行。党的十一届三中全会以来，职工代表大会制度适应改革开放和现代化建设的需要，经过恢复、发展、提高，在国有、集体及其控股企业中普遍推行，在事业单位中得到巩固完善，并迅速向非公有制企业拓展，覆盖面不断扩大，内容不断丰富，运作机制不断完善，在促进企事业单位改革发展稳定中发挥了不可替代的重要作用。

2、厂务公开制度。厂务公开是广大职工群众在推进基层民主政治建设、促进企事业改革发展、加强企事业企业民主管理中的一个新创造。实行厂务公开，解决了企事业职工在民主管理、民主参与中不知情这个关键问题。中央把厂务公开与村务公开、政务公开作为基层民主政治建设的重要形式加，以肯定和推广。特别是2002年《中共中央办公厅国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》(以下简称《两办通知》)的下发，使这项制度得到广泛推行。同时，由于《两办通知》明确指出厂务公开的主要载体是职工代表大会，并围绕发挥职代会作用提出了四项要求，因而推行厂务公开制度，也充实了职代会职权，推进了职代会建设。

3、集体(平等)协商集体合同制度。集体(平等)协商集体合同制度是企业协调劳动关系的重要机制，是维护职工合法权益的重要手段。对实行这项制度，我国《劳动法》、《工会法》有明确的规定。集体(平等)协商是指企业工会代表职工与企业，就职工劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等涉及职工合法权益的事项进行谈判的行为。通过集体(平等)协商缔结的书面协议就是集体合同。集体(平等)协商是集体合同的基础，集体合同是集体(平等)协商的结果。由于《劳动法》规定，集体合同草案应当提交职工代表大会或全体职工讨论通过，因此，这项制度除本身带有企业民主管理的性质外，还充实了职代会的工作内容和职权。实践证明，这项制度在协调企业劳动关系，维护职工的劳动经济权益方面日益发挥着重大作用。

4、职工董事、职工监事制度。职工董事、职工监事制度是依照法律规定，通过职工代表大会(或职工大会及其他形式)民主选举一定数量的职工代表，进入董事会、监事会，代表职工行使参与企业决策权利、发挥监督作用的制度。进入董事会的职工代表称为职工董事，进入监事会的职工代表称为职工监事。实行职工董事、职工监事制度是公司制企业建立现代企业制度的重要内容，也是这类企业在实行其他企业民主管理制度的同时实行的又一种企业民主管理的重要形式。推行这项制度的工作，是在党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制、国有企业依照《公司法》建立现代企业制度时开始试点并逐步开展起来的。随着国有企业改革的不断深化，改制为国有独资公司和国有控股公司的国有企业越来越多，建立职工董事、职工监事制度的工作也逐步展开。1994年颁布的《公司法》和1999年党的十五届四中全会的有关规定及决定，是实行这项制度的法律依据和政策依据。2005年10月27日修改的《公司法》，适应我国经济改革的新形势，对这一制度作了更加明确具体的规定，是进一步推进这项制度的有力法律武器。

除以上几种企业民主管理的主要形式外，企业民主管理还有企业民主管理委员会、民主议事会、劳资恳谈会、民主协商会等形式。

(三)努力构建新时期民主管理基础理论，推动社会主义市场经济条件下企业民主管理工作向前发展。

新时期职工在企业中的地位问题是民主管理理论的基础。当前，加强新时期民主管理理论基础的研究，要从资本与劳动的关系研究入手，肯定“劳动力产权理论”。首先明确社会主义市场经济条件下劳动者的权利即劳权；与国际先进的工运理论接轨，推行“共同治理”为理论支点的法人治理；为“人”是生产诸要素中最主要的因素，劳动者的积极性、创造性是企业发展不尽之泉源正名，承认劳动者是企业的利益相关者，是企业的合作者，与企业出资人同为企业的“主人”；明确民主管理是现代企业制度法人治理中不可或缺的组成部分，从而进一步完善现代企业制度。

(四)推动立法，完善制度、规范程序，提高实效。

认真总结经验，把有效的经验做法上升为制度规定，努力推进制度创新。鼓励各地各企业根据自己实际，大胆探索新形势下企业民主管理工作的新机制、新形式，不断完善企业民主管理的工作规范和操作规程，使企业民主管理工作成为企业有章可循的日常管理活动。逐步建立健全企业民主管理的工作责任制、责任检查制和责任追究制，使企业民主管理工作刚性化。

(五)完善职工代表大会程序，做到规范运作。

党的十七大明确了企事业单位民主管理的基本形式是职工代表大会。这不仅是我国政治体制所决定，同时从经济制度选择的层面上考虑，能与代表资本的股东会、董事会对应的是代表劳权的工会、职代会。职代会制度历经40余年，具有法律依据，具有广泛的代表性、明确的职权、完善的组织制度和工作程序，是职工参与度最高的民主管理形式，这与《公司法》规定董事会中的职工代表由职代会民主选举产生，从法理上就是重合的。坚持职代会是企业民主管理基本形式，就必须改造和发展职代会制度，多年来，实践层面最大的问题是董事会的权利与职代会职权在程序衔接上无从人手，这个问题没有引起足够的重视和研究，相反，却在针对不同所有制对职代会作不同授权上作文章，使我们的认识陷入误区。自1986年的《全民所有制工业企业职工(代表)大会条例》以来，情况发生了巨大变化，但国家对职代会制度没有作与时俱进的规范。改造职代会，是从理论到实践的过程，只有从新、老三会的制衡角度出发，把资本与劳动的关系体现在股东会董事会与职工(代表)大会的“分权”上，才能与时俱进地调适职代会职权。我国除了必须在职权上对职代会与股东大会、董事会、监事会进行调适外，还必须确立职代会与股东大会、董事会、监事会衔接方式和程序。要相对于董事会的职权，从参与权、共决权、单决权和监督权四个方面对职代会的职权进行调适，与此同时，还要“确立职代会与股东大会、董事会、监事会衔接方式和程序”，在制度设计的同时作出相应的规范。

(六)切实加强企业民主管理工作的领导。

企业民主管理是企业的一项重要管理制度，推进企业民主管理工作，只有整合各方力量，才能真正发挥作用。要善于运用和发挥好现有的领导体制和工作运行机制，把企业民主管理工作纳入党政主导的工作大局中，统一部署、统一检查、统一考核。要善于搭建工作平台和载体推动工作。进一步加强调研力度，注意发现、培育、总结、宣传先进典型，以典型示范推动企业民主管理工作深入开展。各级党政要把推行以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，作为深入贯彻落实党的十七大精神、构建和谐劳动关系、和谐社会的一项重要工作来抓。各级工会要把推行职代会制度建设作为长期任务，放在重要位置去部署、去推动、去落实、去检查，既要有长期规划和措施，也要有近期的工作目标和要求。要通过努力，逐步形成制度建设基本普及、运作机制基本规范、理论研究基本成型、法律保障基本到位的企业民主管理工作新格局。

作者单位：广东省总工会