试论《工会法》劳动安全卫生规范的缺失与完善

编者按

2006、2007年度广东工运理论政策研究优秀评选活动已圆满结束。本次活动共评出获奖文章78篇。这些获奖的优秀论文和调研报告，从不同角度反映了各级工会全面贯彻党的十六、十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻科学发展观，坚持中国特色社会主义工会发展道路，认真落实党中央和省委关于工人阶级和工会工作的重要指示，充分发挥组织、引导、服务职工和维护职工合法权益的作用，为推动科学发展、促进社会和谐作出的新思考、新探索，取得的新成果、新业绩；蕴含着各级工会干部立足本职、扎实工作，不断解放思想，坚持酶革开放，以理论创新推动工作创新，争当全国工会工作排头兵，努力建设中国特色社会主义工会的宝贵探索、集体智慧和顽强奋斗精神。

为此，我们从获奖文章中选取了部分优秀的论文和调研报告汇编成这期增刊。因版面所限，只选取了获得一、二等奖，未在《广东工运》发表过的编辑成册，供大家学习、交流。

本文从安全生产形势和工会劳动安全卫生的维权现状入手，按照《中华人民共和国工会法》有关“维护职工合法权益是工会的基本职责”的要求，分析了工会组织在履行维护职工生命健康权利中存在的主管与管辖不严整，引发侵权事件中工会履职与受理的缺位；代理关系不明，造成工会维权的困难；权利模糊，工会干部自身权益没有保障；未设置回避制度影响工会维权的公信力；实体法缺乏程序上保障，法律适用主体和现实脱节等问题，提出了《工会法》应明确主管与管辖，明确授权工会组织享有职工劳动安全卫生利益法定代理权或法定指定权，明确工会组织在履行职工劳动安全卫生权益中的权利与义务；设置回避制度，做到实体和程序的统一；扩大《工会法》有关劳动安全卫生适用范围，完善《工会法》劳动安全卫生法律规范的思考。

《中华人民共和国工会法》(简称《工会法》)为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，确定工会的权利与义务，发挥其在社会主义现代化建设事业中的作用，根据宪法于1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过并公布施行。

《工会法》第6条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”职工的合法权益主要是指工资福利、工作时间与休息、劳动安全卫生及社会保险等方面关系到职工切身利益的权益，劳动安全卫生关系到职工劳动生产过程中的安全与健康，关系到职工的生存权和健康权。这是工人各项权益的重中之重，是工会组织首要维护的基本职责。目前我国经济建设快速发展，而资强劳弱关系十分明显，工会组织对工人劳动安全卫生权益的保护十分薄弱，大量职工在恶劣的劳动环境中劳作，引发安全生产与职业危害事故，劳动安全卫生现状存在很大的问题。

一、安全生产卫生保护的现状

(一)我国安全生产卫生保护取得了一定成绩，但形势仍然十分严峻

我国安全生产在党中央国务院的高度重视下，各地区、各部门、各单位认真贯彻《安全生产法》、《职业病防治法》和党中央国务院关于安全生产一系列重要指示，积极采取各项措施，加大安全生产监管监察工作力度，使安全生产形势趋向稳定。2005年国务院首次召开全国安全生产工作会议，国务院总理作重要讲话，并首次制定了《国务院关于加强安全生产工作的决定》确定了新的安全生产工作格局，安全生产已成为科学发展与社会和谐的重要任务。然而，因安全生产的特殊规律，企业不承担安全生产，劳动保护的主体责任与社会责任以及群众监督体系的作用得不到应有的发挥，致使我国的劳动安全卫生形势十分严峻。其表现如下：

1．在2006年安全生产上，据国家安全生产监督总局调查统计司(2007．1．11公布)，2006年全国各类伤亡事故统计，全国共发生各类安全生产事故627158起，死亡112822人，其中工矿商贸企业发生12065起，死亡14382人。2006年全国工矿商贸企业共发生一次死亡3—9人重大事故548起，死亡2276人，同比增加52起，256人，分别上升10．5％和12．7％。工矿商贸企业中的煤矿企业发生一次死亡3-9人重大事故237起，死亡1072人．同比增加29起，195人，分别上升13．9％和22％。

2．近5年安全生产上，据国家安全生产监督总局公布近五年伤亡事故统计，2005年全国各类伤亡事故死亡126760人，其中工矿企业死亡15396人；2004年全国各类伤亡事故死亡136755人，其中工矿企业死亡16497人；2003年全国各类伤亡事故死亡1 36340人，其中工矿企业死亡1 73 1 5人；2002年全国各类伤亡事故死亡139393人，其中工矿企业死亡14924人；2001年全国各类伤亡事故死亡130497人，其中工矿企业死亡12554人。统计表明，我国十五规划中，全国各类伤亡事故死亡共计669745人，其中工矿企业死亡为76668人。

3．近5年职业病发病率统计。据卫生部就职业病发病情况统计，2006年11519例，2005年5247例，2004年8475例，2003年12511例，2002年12821例，5年共计职业病52579例，其中70%以上是尘肺病例。这还是不完全的统计，具体的职业危害的数字因管理体制的原因无法掌握。职业病发病危害处于失控状态。

4．中国亿元GDP事故死亡率与国际上亿元GDP事故死亡率的比较，据权威部门公布的数据表明，我国亿元GDP事故死亡率高的惊人，造成每年经济损失占GDP的3％。

(二)工会虽然建立了三级监督检查网络，但与实际维护工人劳动安全卫生权益要求仍有差距

中国工会根据《工会法》和《工会劳动保护监督检查条例》的要求，建立了工会劳动安全卫生三级监督检查网络。这在组织广大职工在劳动生产过程中及时发现安全事故隐患和职业危害风险，督促和协助企业排除安全事故隐患和职业危害风险，为维护职工的生命权和健康权发挥了不可替代的重大的作用。

然而，从我国安全生产事故和职业危害多发、劳动安全卫生工作动态性多变特点、职工生命健康等权益受到严重侵害以及工会组织在安全生产格局中的作用来看，其发挥的作用远远不够。在劳动安全卫生工作中离党希望工会组织切实维护职工的生命健康权益的要求相差甚远，离政府希望工会组织切实夯实安全生产基础的要求相差甚远，离职工渴望工会维护其劳动生产过程中的生命安全与身体健康的要求相差甚远。

《工会法》明确规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”而中华全国总工会公布的全总机关的主要职责中没有维护职工合法权益的条款，工会系统开展的“民主管理和集体合同”两个牛鼻子工作是主要针对国有企业，做的也是表面文章。人、财、物的投入也相当有限，工会群众监督检查三级网络可以说是一张残缺的网，工会的劳动安全卫生维权工作不能很好地维护工人在劳动生产过程中的安全与健康。如2007年6月23日，中央电视台《新闻周刊》播出的专题节目《雷汉平：被解雇的工会主席》说的就是因为工会主席雷汉平为维护工人权利说话被解除合同的事件。这件事形象地说明了一个现状：在有的地区、有的企业让工会以及工会主席做个摆设的耐心都没有。由此，也从一个侧面告诉我们，让工会真正地行使权利，维护工人的劳动安全卫生权益的路还很长。

二、《工会法》劳动安全卫生监管上的缺失

为什么在社会主义市场经济条件下出现劳资博弈的天平向资本倾斜而造成工人安全与健康保护的缺失?为什么在工人阶级当家作主的今天，会出现工会主席为维护职工的合法权利被解除劳动合同?追根溯源是《工会法》存在不足和缺陷。《工会法》虽然明确规定了工会的基本职责，并在劳动安全卫生方面作了原则性、宏观性的具体规定，但根据法的基本特征和法律规范的要素来分析，据《工会法》现有规范很难发挥工会在劳动安全卫生工作中的监督作用，也很难切实维护职工在劳动生产过程中的权益。主要原因是《工会法》有关劳动安全卫生方面存在着以下六个方面的缺失。

(一)主管与管辖不清，引发侵权事件，工会履职与受理缺位

主管是指国家机关、社会团体各自行使职权和履行职责的范围和权限。管辖是指国家机关、社会团体系统内的各级或同级单位之间受理事务的分工和权限。主管和管辖权的确定一般由法律确定。分为地域、级别和特殊三个类别。但是，《工会法》没有明确的地域、级别和特殊主管(管辖)的规定。其组织系统只规定了地方与产业相结合的原则，基层工会建立必须报上级工会批准的原则。地方与产业如何结合，结合之后对产生侵犯职工合法权益的事件又如何履职和受理的问题，《工会法》只字未提。《工会法》多次提到为基层服务的“上级工会”也没有具体指明，不知道该“上级工会”是指地方工会还是产业工会，是指省、市、基层地方总工会还是全国总工会、全国产业工会。

《工会法》在主管与管辖方面的不清，造成许多侵犯职工劳动安全卫生权益的事件致使工会组织的履职与受理缺位。

(二)代理关系不明，造成工会维权困难

代理是代理人在代理权限范围内，以被代理人的名义或自己的名义独立与第三人实施民事法律、并由被代理人承担所产生的民事权利义务后果的法律制度。然而《工会法》只规定了维护职工合法权益的职责，并没有明确规定工会是职工合法权益的法定代表人的身份，当职工在劳动生产过程中的生命权与健康权受到侵害时，工会干部只能通过呼吁、建议等手段从道义上给予支持和声援。没有职工合法权益的法定代理权或法定指定权，无法通过司法来维护职工的合法权益，也没有法律依据来履行工会自己的基本职责，造成工会在职工维权路上的诸多难题，诸多尴尬，诸多无奈。

(三)权利模糊，工会干部自身没有保障；义务不清，工会履职随意性

从法理上讲，任何一种法律不但要规定执法主体的权利与义务，更要规定执法主体自身权益的保障。《工会法》并未在工会干部和工会组织依法行使权利上制定保障和保护性条款，再加上《工会法》第13条规定“工会专职工作人员的人数由工会与企业、事业单位协商确定”。造成工会干部自身权益受制于所在企业、事业单位，致使工会干部的维权地位受到削弱，其积极性受到严重打击，工会维权职责成了聋子的耳朵，哑巴的嘴巴。

法的基本特征之一是权利义务性。法通过对人们权利义务的设定，告诉人们可以做什么，必须做什么和不得做什么，从而为各种法律关系中的主体提供具体的行为准则，这是成文法的重要标志。综观《工会法》第三章有关《工会的权利和义务》的规定，很难区分哪些是工会的权利、哪些是工会的义务；也没有设定工会必须做什么和不得做什么的条文，只规定工会可以做什么，也就是《工会法》只提供工会主体可以做什么的行为准则，造成工会履职的随意性。特别是第24条规定：“工会发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时作出处理决定。”这里面对“危及职工生命安全”的情况，法律仅规定了工会有权建议和企业及时处理，这样的规定，工会如何维护职工安全与健康？

(四)未设置回避制度，影响工会维权的公信力

回避制度是法律诉讼中对可能影响案件公正审理的有关人员在遇到法律规定情形时退出该案件诉讼程序的制度。工会组织在进行依法维权工作时，也应遵守回避制度。如企业工会主席与企业法人的民事法律关系，处理侵权案件的工会工作人员与侵权案件的当事人的民事法律关系等。这些有关侵犯职工合法权益的案件，为体现法的公正、正义的原则，实行回避是十分重要。但《工会法》没有设置回避制度规定，严重影响工会维护职工合法权益的公信力。

(五)实体法没有程序上的保障劳动安全卫生法律规定难以落实

程序是规定如何实现实体法律规定的方法与手续的法律。它是实体法得以实现的条件和保证。许多法学家认为没有程序的实体法是难以落实的。而《工会法》在有关检查验收监督、工伤事故调查处理和对企业不提供劳动安全卫生条件的处理等方面没有程序要求；在企业讨论劳动安全卫生、解决违章指挥、强令冒险作业、事故隐患和职业危害、处理职工撤离危险现场等方面没有程序要求；在对企业、事业单位侵犯职工合法权益，特别是劳动安全卫生方面的权益进行调查时，也没有程序要求。然而由于缺乏程序保障，《工会法》作为国家一级法律，其有关劳动安全卫生的法律条文就成了中看不中用的摆设。而劳动安全卫生的法律条文得不到贯彻落实，将损害劳动者的生命与健康，给社会带来不稳定因素，长期下去可能影响经济建设，影响和谐社会的建设。

此外，《工会法》第23条规定：“工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，企业或者主管部门应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。”劳动安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用(简称“三同时”)是劳动保护工作最直接最有效最根本的基础性工作，是保障工人在劳动生产过程中安全与健康的必备安全设施。而《工会法》既没有程序的规定，也没有法律后果责任的规定，工会对“三同时”的监督成为一纸空文。这导致不符合劳动安全卫生设施或没有劳动安全卫生设施厂矿的不断出现，大量劳动者在没有除尘防毒防噪声防辐射的工作车间、没有消防逃生通道的工作场所劳动，其结果是大量的安全卫生事故的发生。

此外，《工会法》第38条规定，企业召开劳动安全卫生的会议必须有工会代表参加。据某市安监局、劳动局和总工会联合对前100名劳动安全卫生事故多发企业重点整治行动中，工会劳动保护干部发现其中98家事故多发企业(全是非公企业)未建工会组织，2家已建工会组织的事故多发企业工会组织也处于瘫痪状态，造成企业事故多发而造成劳动者生命与健康的侵害无人买单的现状。

(六)劳动安全卫生法律适用范围与现实脱节，造成劳动安全卫生的重灾区

《工会法》规定，职工在企业、事业单位的劳动安全卫生权益的维护其主渠道是通过企业职工代表大会的民主管理和平等协商，签订集体合同。《工会法》第20条规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”集体合同是指企业工会代表企业职工与用人单位通过平等协商，就劳动安全卫生等劳动者切身利益签定的合同。然而《工会法》第37条对非公企业规定的签订主体并不是职工代表大会。这就造成《工会法》规定在非公企业即“三资企业”、“三来一补企业”和“两新组织”的法律适用问题，也就是说同一部《工会法》存在法律适用的冲突问题。

三、完善《工会法》有关劳动安全卫生的思考

在经济快速发展的同时，切实维护好劳动者的合法权益，是科学发展与社会和谐的迫切要求。维护好劳动者的合法权益首先应维护好职工的劳动安全卫生权益，在强势的资本对弱势的劳动力的博弈中，加强工会的地位与作用，完善《工会法》关于劳动安全卫生的法律规定。

(一)《工会法》应明确主管与管辖的规定

《工会法》应明确规定工会组织履行基本职责的范围和权限，及工会内部系统或同级单位之间受理侵害职工劳动安全卫生的事务分工。明确地域、级别和特殊主管的规定，以地域、级别工会主管为主体，产业工会主管为专属的模式，明确未组建工会的企业、事业单位的上级工会的归属，推进基层工会组织的全覆盖。要认识到工会组织是维护职工劳动安全卫生权益的根本保证。

(二)应明确授权工会是工人的合法权益的代表者与维护者

为维护职工的合法权益，履行维护职工劳动安全卫生的基本职责，《工会法》应明确授权工会作为职工合法权益的代表者和维护者，授予工会作为职工劳动安全卫生的法定代理权和法定指定权。工会身份的明确和代理权的落实，是构建劳资平衡的重要条件。

(三)明确工会在维护职工劳动安全卫生合法权益中的权利与义务

首先，《工会法》应规定工会组织系统的保障条款。工会工作人员的奖惩、职位和生活保障由工会组织决定。其次，《工会法》应授权工会组织在发现危及职工生命安全的情形时，有权组织职工撤离危险现场。第三，按照法律规范，如有违反《工会法》法律规定的，应追究其违法责任。第四，对工会不作为造成职工生命与健康损害的，应增加追究责任的条款，以保障职工在劳动生产过程中的安全与健康，维护《工会法》的严肃性和强制性。

(四)《工会法》应增设回避制度

为体现法律的公正性，维护法律的公信力。《工会法》应设置回避制度。增设回避制度是体现工会依法维护职工劳动安全卫生合法权益的严肃性与科学性，也是为防止少数工会干部为了个人私利制造劳资矛盾、激化劳资矛盾，给社会带来不稳定，营造工会维权的权威机制和公信力。

(五)最高院应对《工会法》适用范围进行司法解释

在目前不可能制定单独的工会诉讼法的情况下，最高人民法院应对《工会法》劳动安全卫生问题的适用进行司法解释。扩大《工会法》有关企业职工代表大会基本形式在我国境内所有企业和事业单位的适用范围。通过职工代表大会，开展平等协商、签订集体合同，保障企业职工的劳动安全卫生权益。

综上所述，中国工会是中国共产党领导下的工人群众组织。在市场经济条件下建设有中国特色的工会组织和工会维权制机需要长时间的努力探索，而工会维护职工生产安全与卫生的作用也将长期发挥。唯有切实履行《工会法》对工会的基本职责与要求，才有工会组织存在之必须。只有不断修正和完善《工会法》中有关劳动安全卫生法律条款，才能够充分发挥工会组织在安全生产监督工作中不可替代的作用，才能为和谐社会建设作出积极的贡献。

作者单位：深圳市总工会