依法保障农民工工伤保险权益促进社会和谐健康发展

去年，我市澄海区广益街道内陇村某注塑厂发生一起工伤事故，1名湖北省外来农民工刘某在操作机器时，右手的中指、食指、无名指被机床截除掉，大拇指、小拇指严重受损以致弯曲困难，造成右手掌大部分残废。事发后住院期间，该注塑厂老板陈某不待刘某脱离危险期就强行将其转到私人诊所，并开始拒绝支付刘某的生活护理费及一次性伤残补助金等，刘某多次向陈某交涉未果，陈某还威胁“你不要跟我搞，你搞翻整个澄海区我也不怕，小心我不客气”。这件事引起了市、区两级总工会的高度重视，经过有关部门的及时帮助和充分调解，双方最后达到了一致协议，陈某一次性支付给刘某3.8万元，终结了这起工伤事故。

这起工伤事故具有普遍性和代表性，从中可以看出，目前企业广泛使用机器化生产，工人超时工作的现象比较普遍，有的企业对工人如何规范操作机器化作业缺乏系统的岗前培训和指导，加上农民工文化素质偏低，这将必然带来比过去更多的危险和危害，极容易造成工伤事故。尽管2004年1月1日开始实施的《工伤保险条例》将农民工全部纳入了工伤保险的范畴．但是，农民工参保率却并不高，工伤事故仍很频繁。一旦企业没有为农民工进行工伤保险投保．他们出于自身利益考虑．大多采取隐瞒或者私下协商的方式处理工伤事故，有些企业甚至迫使农民工签订一些内容极不公平、条件极为苛刻的赔偿协议，造成农民工无力支付医治费用或者生活丧失经济保障，最终诱发社会不稳定因素的发生。因此，只有依法保障农民工享有工伤保险权益．才能够促进社会和谐健康发展。

一、农民工工伤事故频繁发生的原因

1、企业劳动保护条件差。目前，农民工所从事的工作领域主要集中于建筑和加工制造等行业，而建筑业和加工制造业本身就是危险性较高极易发生工伤的领域，加之劳动保护条件简陋及安全制度不健全，企业对于已经存在安全隐患的设施仍然不更新，为了追求经济利益最大化，而漠视了工人的安全，这是导致农民工频发工伤的最主要原因。

2、农民工缺乏安全培训。现实中，很多企业对没有基本劳动安全知识的农民工不进行岗前劳动安全及技术培训就要求其上岗工作．然而，很多工伤事故的发生都是因为劳动保护条件差或工人没有进行劳动安全知识的岗前教育和培训而造成的。

3、农民工劳动强度大。虽然《劳动法》明确规定了劳动者的工作时间每天不超过8小时、每周不超过40小时，但对于绝大多数农民工来说，是享受不到这种待遇的，加班加点是他们工作中普遍存在的现象，而长时间、高强度的工作是发生工伤事故的直接原因。

4、有关部门监管不力。根据法律规定，劳动保障等行政部门有职责监督检查企业的安全生产条件、劳动者的劳动保护以及工作时间，以确保安全的生产环境。但是，往往等到安全事故发生了，有关安全监管部门才会出现，监管部门的缺位，助长了用人单位的嚣张气焰，甚至可以说是对用人单位违法行为的放纵。

二、农民工工伤保险面临的困难和问题

1、用人单位存在诸多违法之处。用人单位存在违法现象比较普遍：一是劳动合同签订率低。劳动合同是农民工维护自身权益，解决劳动纠纷的凭证，用人单位从发生劳动侵权后便于逃避责任等角度考虑，大多不愿意与建立劳动关系的农民工签订劳动合同；二是工伤保险投保少。用人单位往往抱着侥幸的心理而不给农民工投工伤保险，发生工伤后．农民工得不到工伤保险基金的支持，难以得到及时的治疗；三是非法用工现象严重。有些单位连营业执照都没有，根本不具备用人资格，而在建筑领域，存在着严重的非法转包、违法分包现象，使得许多农民工发生工伤后不知向谁索赔；四是拒绝申请工伤认定。按照《工伤保险条例》中规定“职工发生事故后，所在单位应当在30日内，向劳动部门提出工伤认定申请”，有些用人单位为了逃避责任．隐瞒工伤事故，更不用说积极主动为受伤农民工申请工伤认定；五是不履行给付义务。部分用人单位不承担医疗费用和拒绝支付工伤待遇，当农民工千辛万苦拿到法院的判决时，部分用人单位拒绝履行法院判决所确定的给付义务，往往采用拖延、逃避的方法来应付。

2、农民工自身综合素质较差。农民工存在两方面的不足或缺陷，影响工伤保险工作的全面普及。一方面。农民工工作时间、地点都不稳定，地域流动性大。他们不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着交替，相关部门对不愿办理工伤保险的用人单位．较难做到有效监管。另一方面，农民工普遍自身文化素质低，维权意识薄弱。他们对于“工伤保险待遇有哪些”、“什么情形算工伤”、“发生工伤事故后怎么办”等问题知之甚少，特别是对“用人单位不给参保怎么办”、“保险赔付时间有什么限制”等与自身利益密切相关的问题更不明了，使他们在解决此类问题时总处于被动地位。

3、执法部门未能有效履行职责。劳动行政部门执法监察力度不够．农民工权益受到侵害的案件时有发生。第一、执法力量不足。目前我国共有2亿左右的农民工，而同时作为劳动执法部门的人员配置却严重缺乏，执法人员的数量根本不能满足现实需要，劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要不适应．执法监察力量严重不足导致违法不究的现象比比皆是；第二、执法力度不强。作为执法部门．要做到执法必严，违法必究．积极主动的深入工作现场去检查，对用人单位的违法行为要依法进行查处。可是现实情况并不理想，用人单位与农民工不签劳动合同、不给农民工投保险的现象大量存在，可是有些用人单位却没有受到任何的惩处，可见当前劳动执法中存在着积极性、主动性不强．执法力度不强等问题。

4、工伤维权的过程复杂而漫长。农民工工伤维权时间过长是个不争的事实．发生工伤后，首先，要进行工伤认定。对工伤认定不服的可以申请复议，对复议不服的还可以提起行政诉讼，行政诉讼实行二审终审制，因此在这个环节容易形成一个循环，行政诉讼的结果是法院维持或责令工伤认定部门重新作出具体行政行为而非由法院直接作出认定为工伤或非工伤的行政判决；其次，要进行劳动能力鉴定和伤残等级鉴定。对鉴定结论不服的，还可以向省、自治区、直辖市的鉴定委员会申请重新鉴定；最后，进入仲裁和诉讼阶段。对赔偿金额有争议可以申请仲裁，对仲裁裁决不服的可以提起民事诉讼，民事诉讼也实行二审终审制。有人计算，假如将工伤维权的所有程序都走一遍的话(现实中可能不用)，要花好几年时间，如此烦琐的程序，漫长的处理时间会导致许多迫切需要救治的农民工根本无法得到及时的救助和治疗，也导致许多证据由于时间的推移而无法认定。

5、现行的社会保险制度不完善。工伤保险既能化解用人单位的风险负担，又能保障农民工的工伤待遇，为什么得不到双方的共同认可和支持，关键在于现行的社会保险制度尚不完善：(1)、工伤保险不能单独进行投保。现阶段，社会保险费的征收主要是采取将工伤保险与养老保险等其他社会保险捆绑在一起上缴的做法，虽然工伤保险投保率相对较低(按职工缴费工资的0.5％全部由单位上缴)，用人单位愿意参加工伤保险，但担心又得投高额的养老保险(单位上缴1 6％，个人上缴8％)。所以，不少用人单位少报甚至不报其所录用的农民工人数，隐瞒工伤事故，逃避其他社会保险费的缴纳。而对于绝大多数农民工来说，他们的工资本来不高，能够按时足额的拿到工资，那就已经是非常幸运了，如果还要上缴8％的养老保险费，还不如直接拿到现钱更实惠；(2)、社会保险费不能异地转移。农民工如果要离开当地，办理社会保险退保手续只能带走个人上缴部分，而用人单位为农民工所承担的那部分保险费就被扣留作为当地社会保险基金，大大打击了用人单位投保的积极性，而且，办理退保手续较繁琐，办理时间长，以致归心似箭的农民工对社保产生了强烈的抵触心里。

6、有关工伤保险的立法不健全。不健全的工伤立法只能是对农民工的保护力度不够。(1)、立法关于工伤认定的条件问题规定得比较简单、抽象，而工伤事故发生的情形千变万化，造成劳动行政部门在工伤认定时标准不易把握，法院对工伤认定结论进行审查或对工伤损害赔偿责任进行裁判时．都会产生对法律理解适用的分歧与混乱；(2)、立法规定工伤职工经治疗伤情相对稳定后应当进行劳动能力鉴定，但“伤情相对稳定’’的标准是什么，由谁来确定．又由谁来通知工伤职工去做劳动能力鉴定等等，这些在工伤立法中应当说是个空白。根本无法周全地保护劳动者的权利；(3)、立法规定工伤职工治疗期间享受工伤医疗待遇．治疗工伤所需费用．符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的．从工伤保险基金支付。但是．《工伤保险条例》没有说明超出以上三个目录标准之外的治疗费用由谁支付，如果说工伤保险基金不予支付。而用人单位又没有义务支付，那么结果就只有劳动者自己负担了。

三、依法保障农民工工伤保险权益的建议和对策

1、强化用人单位责任，增加违法行为的成本。针对用人单位的违法行为，有关执法部门和司法机关一定要加大惩罚力度。今年元旦出台的《劳动合同法》对用人单位不签劳动合同作出最严厉的惩罚——双倍工资及无固定期限合同；对于不及时履行给付责任的用人单位，强制全额支付农民工工伤待遇外，还需向农民工支付一定比例的工伤补偿金，加大其付出的成本；对于不积极主动地为农民工申请工伤认定，除了规定在工伤认定前发生符合规定的有关费用由该用人单位负担外，还应增加其他制裁措施。以上规定，目的是加大用人单位的违法成本，有利于督促用人单位在农民工发生工伤后能够积极主动地申请工伤认定，及时地向农民工支付工伤待遇。

2、加强农民工法制宣传，营造良好的维权氛围。各相关行政部门和工会组织要充分利用电视、报刊、网络等多种文化阵地和宣传媒体，灵活运用各种宣传教育手段．加强宣传农民工对经济社会发展的突出贡献，引导全社会尊重、善待农民工；加强用人单位和农民工安全生产意识，促进用人单位加大对安全生产的投入。改善工作环境和工作条件，采取强有力的安全防范措施．进行规范化管理；加强对农民工的岗前培训、技术培训和安全生产教育，消除安全隐息。通过广泛法制宣传．使更多的农民工了解工伤保险、劳动仲裁、民事诉讼等相关法律知识以及所享有的合法权益．进一步提升农民工依法维权的能力。

3、发挥监管部门执法职能．加大检查监督的力度。各级政府要增加劳动行政执法人员，强化行政执法力量，对用人单位的劳动安全检查做到经常性。执法部门要督促用人单位与农民工签订劳动合同、为农民工投工伤保险．严格履行劳动安全卫生制度，加强安全生产监督检查和管理，促使企业改善农民工的劳动安全卫生条件，开展对农民工的岗前安全培训工作，遏制工伤事故的发生；要鼓励对侵犯农民工合法权益的现象进行反映和举报投诉，从而营造农民工维权的良好法制环境。劳动部门要及时、准确、合法地作出工伤认定结论，落实工伤保险待遇．避免不必要的诉讼案件发生，真正做到执法为民、便民。

4、简化工伤维权程序，提供方便快捷的途径。目前工伤事故赔偿纠纷处理的烦琐程序已经到了让劳动者难以承受的程度，正是由于立法上的不足导致了工伤维权的复杂化和困难化。我们建议．延长劳动仲裁时效、缩短处理时限，改革审判制度．简化“一裁两审"的程序，保证伤亡农民工及时足额获得损害赔偿。同时．建议把工伤认定由前置必经程序改为劳动争议案件审理内容，如在受伤农民工提起仲裁申请或诉讼之后，委托劳动部门对其进行工伤认定和伤残等级评定，符合工伤认定标准的按照劳动法的有关规定做出判决，如不按照非工伤待遇的有关规定做出判决，由此可以大大缩短受伤农民工的维权期限，降低农民工个人的维权成本和司法成本。

5、完善社会保险制度，扩大工伤保险的范围。首先，实行为农民工单独投工伤保险的做法。强制把工伤保险和养老保险等其他险种捆绑在一起上缴是不切合实际和违反有关政策规定的，国家劳动和社会保障部(劳社部发[2004]1 8号)文件要求“凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续。对用人单位为农民工先行办理工伤保险的，各地经办机构应予办理”，我省劳动和社会保障厅(粤劳社[2004]85号)文件也提到“对农民工这个特殊群体，在目前所有险种暂不能同时全部参加的情况下，应该从实际出发，允许先参加部分险种”。这两份文件明确农民工参加工伤保险作为工伤保险扩面的重要工作，允许农民工单独进行工伤保险投保；其次，创新工伤保险的缴费方式。鉴于现实中社会保险不能异地转移和有些行业如建筑业农民工流动性大的情况．较难保证所有农民工都能缴

纳工伤保险，建议不要按照职工实际人数和工资总额来缴纳工伤保险费，而是按照工程总造价的一定比例来缴纳，如提取2％到5％的工程款作为工伤保险费，由总承包单位在承包工程时强制缴纳，一次性缴纳到社保经办机构，凡是在该工地发生工伤事故的．全部由社保部门承担工伤保险待遇的给付责任，才是解决问题的根本办法。

6、健全配套法制建设，填补工伤立法的空白。应建立健全《工伤保险条例》相关补充规定、实施细则、相关配套司法解释和操作性强的实施细则，尽快填补立法中存在的空白点。劳动者发生工伤是出于“工作原因"，而且其发生工伤后家庭承受能力显然不能与用人单位相比，因此应当由用人单位支付三个目录标准之外的治疗费用．同时．工伤农民工在办理相关手续、往返医院的交通、食宿等费用，也都应当由用人单位承担；对于劳动能力鉴定问题，建议应当作出最晚期限的规定，比如确定在开始治疗后6个月内应当进行劳动能力鉴定，伤情在鉴定后恶化的，可以重新进行鉴定，这样可以确保劳动者知道其权利能够在何时行使。

农民工在为当地经济建设作出突出贡献的同时，还面临着巨大的劳动安全风险，对他们而言，工伤保险是社会保障问题中影响最直接、最迫切需要解决的问题。我们一定要从全面贯彻落实科学发展观和维护社会稳定的高度出发，坚持以人为本，依法保障农民工的工伤保险权益，促进社会和谐健康发展。

口作者单位：汕头市总工会