关于增强基层工会活力，切实发挥基层工会作用的研究

近年来，我们一直十分关注工会基层组织建设，切实发挥工会作用的问题。从2002年“三年组建工作规划”完成后，我们一直跟踪调查广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海等市的基层组织建设，并在2003年把50个基层工会组织作为固本强基工作的试点单位，最后形成了44份调查报告。根据对这44份调查报告的分析，我们对增强基层工会活力，切实发挥基层工会作用提出如下想法和意见。

一、当前基层工会难以发挥作用的基本原因

1、新建企业工会组织基础薄弱，独立开展活动的能力不强。这几年来，我们竭尽全力在全省新建企业特别是非公有制企业掀起突击性组建高潮，这些企业工会组织架子虽然搭起来了，但基础薄弱，独立组织职工开展活动的能力很低；

2、基本上无专职工会干部，工会工作缺乏人力。根据我们掌握的情况，全省非公有制企业绝大多数没有专职工会干部，工会主席、副主席一职从企业的副总经理至一般工作人员兼任的都有，其中由企业人力资源部部长、总务部部长兼任的较多；

3、缺乏必要的工作时间。这是企业无专职工会干部的必然结果，企业工会主席作为兼职人员，本身行政事务已非常忙碌，很难有时间且企业行政一般也不允许正常上班时间从事工会工作，因此缺乏必要的工作时间开展工作，有的甚至连参加上级工会组织的业务培训的时间都难以保证。

4、企业工会干部受制于经营者。企业工会干部作为企业的一员，必然受制于企业经营管理者，要其在员工合法权益受到侵犯时挺身而出显然勉为其难，这几乎是所有企业工会干部尤其是非公有制企业工会干部的“硬伤”。

5、企业工会经费不足，影响活动开展。根据我们调查了解，新建企业基本上没有按照《工会法》规定的企业全体员工工资总额的2％拨交工会经费给企业工会，就是有拨交也是定额拨交且往往定额很低，或者干脆一分钱不交。由于工会经费严重不足，造成企业工会组织员工开展活动的经费不足，影响工会活动的开展。

6、上级工会指导、服务、带动不力，要求过高。新建企业工会组织建立起来后，相当多上级工会既没有按照新建企业工会的特点向企业工会组织提出工作要求，也没有及时进行相应的培训、指导和服务，只是一味过高要求。但实际上，大多数基层工会难以达到上级工会的过高要求，发挥应有作用也就无从谈起。

二、增强基层工会活力，发挥基层工会作用的途径

在工作实践中，我们总结出，如果能够做到“四抓”，即抓中间环节、抓规范、抓机制、抓载体，并一抓到位，一抓到底，基层工会难以发挥作用的基本问题都可以得到解决。

1、抓中间环节。

这里的“中间环节”指的是基层工会组织与地方工会组织(主要是县区总工会)的衔接部分，也就是镇(街道)、村(社区)、工业园区工会组织。既然新建企业工会组织由于种种主观、客观原因特别是由于工会主席受制于企业行政而难于发挥作用，我们只好另辟蹊径，这个“蹊径”就是重视发挥好作为中间环节的镇(街道)、村(社区)、工业园区工会组织的作用。镇(街道)、村(社区)、工业园区工会组织在发挥基层工会作用上有着元可比拟的优势：①联系企业工会组织最密切。镇(街道)、村(社区)、工业园区工会组织作为企业工会组织的最直接领导者，有着与企业工会组织最紧密的联系，组织辖区内企业工会开展活动也最多。(2)一般有专职工会干部，而且可运用于工会工作的资源较多。协调得好，不少相关部门如劳动所、工业办、工商所均可配合工会工作的开展。③有从事工会工作的时间。④有一定的工会经费，相对单个企业的工会经费来说，镇(街道)、村(社区)、工业园区的工会经费较为充裕。⑤不必受制于企业经营管理者。

同志可能要问，为什么不抓县(区)总工会作为中间环节呢?根据广东的实际，我省约有120个县(区)，每个县(区)总工会人员平均116人，而目前全省约有52万家企业、1700万员工，如果将其平均分布在各县(区)，那么一个县(区)总工会要管辖约4300家企业、15万员工，要其直接指导、服务基层显然不太现实。

在建立区域性职代会制度、区域性集体合同制度、镇村劳动关系三方协调机制、镇村工业园区建设职工之家等等方面，都重点强调了要进一步发挥作为中问环节的镇(街道)、村(社区)、工业园区工会组织的作用。实践证明，凡是中间环节抓得紧、抓得好的地方，基层工会活力就明显得到增强，基层工会作用就明显得到发挥。

2、抓规范。

基层工会虽然组建起来了，但离规范化建没要求相差甚远，这主要表现在“挂牌工会”上。“挂牌工会”即是指工会牌子是挂上去了，但仅仅是有一个牌子而已，人员不到位，经费不到位，工作不开展。因此，如何推进基层工会规范化建设，如何增强基层工会对职工的凝聚力、吸引力，如何从整体上提高基层工会干部的工作能力、工作水平，是当前我省各级工会面临的极为重要又十分紧迫的课题。

我省各级工会都把组织建设的重点转到全面推进基层工会组织规范化建设上。根据《广东省总工会关于固本强基，加强基层工会组织建设的意见》，在建立健全工会组织、人员配备、工作制度等方面进行了规范：①规范工会组织及配套建设。重点是建立健全镇(街道)、村(社区)、工业园区、企事业单位工会“五个组织”(工会委员会、经费审查委员会、女职工委员会、劳动争议调解委员会、劳动保护监督委员会或小组等组织)，刚开始组建时“五个组织”不健全的现在要健全起来，刚开始组建时只建立了工会小组的现在要尽快建立工会委员会，刚开始组建时只发展了少数会员的现在要尽量将大多数员工吸纳到工会组织中来；②规范人员配备。依法依规和通过协商，在企业配备专兼职工会干部，解决工会工作有人做的问题。我们在有条件的镇(街道)、村(社区)、工业园区，还尝试采取了聘用和招募工会工作志愿者的办法，解决专职工作人员配备问题，使这些单位的工会组织切实做到有机构、有干部、有活动；③规范具体的工作制度。如《工会委员(联合)会会议制度》、《工作计划总结制度》、《工作目标责任制度》、《工会干部培训制度》等有关制度以及工会工作台帐、会员、会籍、经费收缴、文书档案管理等等基础工作的规范。

3、抓机制。

主要体现在三个方面：(1)职工民主管理机制，(2)集体合同机制，(3)劳动争议调处机制。

(1)职工民主管理机制。建立和完善职工民主管理机制对发挥、体现基层工会的作用有着极为重要的意义。我们在大力抓机关(事业)单位、公有制企业和较大型非公有制企业的职工代表大会制度的同时，根据广东非公有制企业多数分布在镇村、企业规模小、职工人数较少、职工素质较低、企业基本无专职工会干部、企业工会组织基础薄弱而难以独立开展活动尤其是难于维护员工合法权益的实际，积极探索在珠三角地区的镇(街道)、村(社区)、工业园区建立区域性职工代表大会制度。2003年我们在广州市荔湾区华林街玉器行业、珠海市香洲区前山街道东坑股份合作公司(工业区)、东莞市虎门镇大宁村、佛山市南海区平洲街道夏西村及顺德区伦教镇霞石村等5个区域进行了区域性职工代表大会制度的试点，把基层工会组织一时难于承担的职责提升到上一级工会来承担，通过上级工会的活动带动基层工会开展活动。基本做法是：①建立镇(街道)、村(社区)、工业园区职工代表大会制度，形成与企业职代会制度的两级民主管理网络。在实施过程中，我们注意做到“三个明确”：一是明确镇(街道)、村(社区)、工业园区职工代表大会的主要任务和职权，二是明确村、街道(社区)、工业园区职工代表大会的组织制度，三是明确村、街道(社区)、工业园区职工代表大会的程序；②建立镇(街道)、村(社区)、工业园区职代会的配套制度，保证职代会制度落实到位。主要是建立“三项制度”：一是建立镇(街道)、村(社区)、工业园区职工代表巡视工作制度。这个制度规定在镇(街道)、村(社区)、工业园区职工代表大会闭会期间，由村、街道(社区)、工业园区的工会联合会牵头，组织企业职工代表到相关企业进行巡视检查。二是建立村、街道(社区)、工业园区协调劳动关系三方会议制度。这个制度规定由政府主管经济部门、工联会和企业代表三方组织的协调劳动关系三方进行定期或不定期召开会议通报交流各自掌握了解的情况和问题特别是职工代表巡视检查发现的问题，商讨解决问题的办法，确保问题得到有效解决。三是建立若干专门工作机构的工作制度，如职工联合民主管理委员会工作制度、企业劳动关系协调委员会工作制度、企业劳动保护安全卫生监督委员会工作制度等等，由这些专门工作机构来组织和代表职工行使民主管理权利。

(2)集体合同机制。工会代表员工与企业就工时工资、劳动条件、劳动安全卫生等方面建立平等协商、签订集体合同制度是维护员工合法权益的有效途径。我省各级工会都紧紧抓住集体合同制度这个“牛鼻子”，到2003年底止，全省企业中已签订集体合同近10万家，占已建会企业数41％。但是，我们在实践中发现由于我们一开始要求基层签订的是综合性集体合同，这些集体合同普遍存在几个共性的问题：一是内容空泛，难以履行；二是操作性差，难以检查；三是履约率低，难以对企业行政予以制约。因此，相当多职工并没有感受到签订集体合同给他们带来的实惠或好处，甚至有不少职工并不知道企业是否签订了集体合同，或就是知道签订了集体合同也不知道集体合同的内容。有鉴于此，我们近两年来大力推讲专项集体合同，如工资合同、女职工权益保障合同等等，有效破解了上述难题。

我们在企业大力推进专项集体合同工作的同时，也根据单个企业工会力量薄弱、难以于企业抗衡的实际，着力推进区域性集体合同工作，把集体合同工作提升到企业的上一级工会如镇、村工会组织去与企业抗衡，起到了很好的作用。在企业较多的珠江三角洲的镇、村，如中山市、佛山市顺德区，已实现镇镇、村村有区域性集体合同。   

在推行平等协商、签订集体合同制度时，我们注意处理好三个关系：一是处理好区域性集体合同和企业集体合同的关系。目前阶段就维权的力度来说，签订区域性集体合同的效果更好，但并不是说就不要企业集体合同了，而是应该互相补充，区域性集体合同解决本区域内的共性的难题，企业集体合同解决本企业的个性的难题。二是处理好专项集体合同和综合性集体合同的关系。大力推行专项集体合同，同样不是否定综合性集体合同，更不是取代综合性集体合同，而是力求通过推行专项集体合同，弥补综合性集体合同的不足，强化综合性集体合同在维护员工合法权益当中的针对性、可行性、有效性，不能对两者有所偏废。通过平等协商，能签订综合性的，就签订综合性集体合同；能签订专项性的，就签订专项集体合同；两者都能签的我们更鼓励。三是处理好平等协商和签订集体合同的关系。不论是区域性集体合同，还是综合性集体合同，又或是专项集体合同，都是企业劳动关系自主协调机制的产物，集体合同的着力点，就是推动企业建立这种自主协调的机制。因此，建立平等协商机制更具有长期性、根本性和全局性。不论是哪一类型的集体合同，在签订之前，都必须经过若干次平等协商程序。

(3)劳动争议调处机制。主要是三方面：一是劳动争议调解机制，二是劳动争议仲裁机制，三是进行法律援助。我们要求企业工会组织“五个组织”健全，其中一个就是劳动争议调解委员会，劳动争议调解委员会主任由企业工会主：席担任。当员工与企业发生劳动争议时，首先由企业劳动争议调解委员会进行调解；当企业劳动争议调解委员会还是调解不了时，则提交到劳动争议仲裁机构仲裁，全省各级劳动争议仲裁委员会均有工会干部参加，每一个劳动争议仲裁的案子均有工会干部参与，尽力维护员工的合法权益；当劳动争议仲裁仍解决不

了问题时，我们对达到法律援助条件的案子免费进行法律援助。广东省总工会于2001年成立了“广东省职工法律援助中心”，设置了热线电话，配备专门人员接受有需要的员工的来电、来信和来访，为达到法律援助条件的员工免费打官司。全省各地级市都设立了“职工法律援助中心”。尽量做到劳动争议不出企业、村，劳动仲裁不出镇、县(区)，使劳动纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，促进劳动关系的稳定协调。

由地方政府、工会组织、企业家协会组成的劳动关系三方协调机构，我省有些市已将其延伸到镇村，通过成立镇村级劳动关系三方协调机构，研究探讨解决区域内企业和员工碰到的焦点、热点、难点问题，调处其区域内多发的劳动争议问题。如我省中山市的镇、村均建立了劳动关系三方协调机构，形成了市、镇、村三级劳动关系三方协调机制，对稳定劳动关系，维护职工合法权益，发挥了积极的作用。

4、抓载体。

以“建设职工之家”为载体，增强基层工会活力，形成工会品牌效应。我们要求各级工会组织把固本强基建设职工之家活动作为一项经常性、长期性的工作来抓，切实做到，不论哪一类型的基层工会，固本强基建设职工之家活动常抓不变；工会领导调整变动，固本强基建设职工之家活动常抓不变；重点工作转换，固本强基建设职工之家活动常抓不变。

2003年底，省总工会下发了《关于深入开展固本强基建设职工之家活动的意见》，把在非公有制企业工会开展的“双爱双评”活动纳入“建设职工之家”的范畴，即在非公有制企业开展“建设职工之家”活动以“双爱双评”活动为主要内容。因此，我们根据公有制企业、非公有制企业、机关事业单位和镇、村、工业园区工会(即把镇、村、工业园区工会看成是基层的联合工会)这四种类型，分类制定了“职工之家”验收标准。此外，还制定了《广省总工会“职工之家”管理办法》。并按照合格、先进、模范职工之家的标准，从省到市、县树立一批先进典型，推动基层工会学赶先进，发挥应有作用。我们计划用三年的时间，把大多数基层工会建设成为组织健全、维权到位、作用明显、职工信赖的职工之家。

这里，重点谈谈基层工会尤其是非公有制企业工会建设职工之家必须要做到“三建一维护”，即建家就是建企业、建家就是维护员工的合法权益、建家就是建制度、建家就是建队伍。①建家就是建企业。围绕企业发展这个第一要务，坚持在经济建设主战场上固本强基设职工之家。把促进企业发展与建家工作有机地结合起来，把职工的积极性调动好、保护好、发挥好，使固本强基建家活动建立在企业发展的广阔舞台上。根据企业实际开展以“降成本、增效益”，“抓安全、保生产”，“抓质量、要效益”等为主要内容的群众性经济技术活动，实施经济技术创新工程。把群众性经济技术活动渗透、延伸到企业管理、安全环保、技术进步、技术攻关、新产品开发等领域。②建家就是维护员工的合法权益。真心实意为职工服务，真抓实干为职工办事，是基层工会组织履行基本职责，固本强基建设职工之家的重点，也是赢得职工信任、支持的关键所在。要在源头参与、强化监督、解困帮扶等方面人手，做好“维护”的大文章。不论何种类型基层工会组织，都要把对职工的扶危济困看作是自己的职责，扎扎实实地做好相应工作，做到不让一个职工生活过不下去，不让一个职工有病得不到治疗，不让一个职工子女上不了学。⑧建家就是建制度。各级工会要深入贯彻执行《工会法》，依法行使法律赋予自己的权利，履行法律规定的义务，不断推进工会工作的法制化、规范化。④建家就是建队伍。这里的队伍有两层含义：一是企业工会干部队伍，二是企业广大员工。对于企业工会干部队伍来说，最重要的是增强责任感、使命感，努力提高自身综合素质，最大限度把员工团结在工会周围。当员工合法权益受到侵犯时，要挺身而出，敢于说话，依法依规认真维权并善于维权。对于企业广大员工来说，最重要的是增强素质，工会组织要针对广大员工的特点多举办各种类型的培训班，增强员工的“抗失业”能力。

职工民主管理机制、集体合同机制．劳动争议调处机制是相辅相成、互为补充、良性互动的。比如职工民主管理机制和集体合同机制，我们要求区域性平等协商、签订集体合同制度与区域性职代会制度的法定程序相结合，明确要求把区域性集体合同草案提交区域性职代会审议通过。同时，又把建立区域性职代会制度列入区域性集体合同中，从而使平等协商、签订集体合同制度与职代会制度有机衔接。又比如职工民主管理机制和劳动争议调处机制，区域性职工代表大会制度明确规定要建立镇村级劳动关系三方协调机构，职工代表巡视结果要作为劳动关系三方协调会议的主要议题，提交三方会议商议解决。

抓中间环节、抓规范、抓机制、抓载体，这“四抓”是有机结合的。比如抓中间环节和抓规范、抓机制、抓载体，我们都重点强调了在抓规范、抓机制和抓载体时要特别重视发挥中间环节的作用，譬如抓规范，我们特别强调镇(街道)、村(社区)、工业园区工联会的规范；抓机制，我们特别强调区域性职代会制度、区域性集体合同制度、镇村级劳动关系三方协调会议制度的建立；抓载体，我们也强调了镇村工业园区职工之家活动的建设。如抓载体和抓规范、抓机制的关系，我们通过深入开展固本强基建设职工之家活动，把建会建制建家紧密结合起来，推动工会基层组织特别是非公有制企业工会组织进一步健全组织，规范管理，建立和完善维权机制，推动以职代会为主要形式的职工民主管理机制和平等协商签订集体合同机制建设，发挥基层工会的应有作用。   

实践证明，凡是“四抓”做得好的地区，基层工会组织建设就能上一个台阶。如佛山市，2001年，市总估计仅有三分之一的基层工会能够发挥作用，着力“四抓”之后两年，到2003年底，能发挥作用的基层工会达到二分之一。在中山市，由于坚持“四抓”，该市的基层工会大多数都能发挥作用。其他如广州、深圳、珠海、东莞等地方，都不同程度有这个现象，就是坚持“四抓”，基层工会组织建设就有成效。因此，我们拟在进一步总结经验的基础上，坚持“四抓”，一抓到底，使“四抓”成为我省促进基层工会组织建设的主要手段，推动基层工会组织建设不断发展。   

   应当指出的是，我们在工作实践中，必须搞好分类指导。机关事业单位、公有制企业和非公有制企业各有各的特点，因此，在“四抓中也应根据各种类型单位的不同特点，制定不同的“四抓”标准，不能搞“一刀切”，而且在“四抓”中也应有所侧重。对于机关事业单位工会组织，我们应重点“抓规范”和“抓载体”；公有制企业工会组织，我们应重点“抓规范”、“抓机制”和“抓载体”；对于非公有制企业工会组织，初期应重点“抓中间环节”和“抓规范”，后期应重点“抓机制”和“抓载体”。