广东省进城务工人员劳动经济权益维护和工会组建相关问题的研究
进城务工人员，一般指从农村流人城市，在城市中就业与居住，但不具备所居住地城市户口的人。进城务工人员是中国现行户籍制度下的特有的产物，虽然他们的户籍身份仍是农民，但他们从事的是与农业基本无关或相关不大的工业生产。2004年2月，广东省流动人口治安管理工作领导小组会议发布：目前广东省暂住人口已经达到2130．3万(包括该省流动人口)，约占全国暂住人口的1／3，位居全国各省、市、区之首。但学界人士更倾向于援引2000年全国第五次人口普查的统计资料。资料显示，2000年，中国有1．2亿流动人口，其中跨地区流动的达4000万人，1160万是流入广东，数倍于北京、上海(分别是365万人和344万人)。流动人口在广东省劳动力市场上“三分天下有其一”。据统计，2000年，广东全省户籍人口7473万，加上外来人口，全省人口为8633万；其中居住在城镇的人口为4752万，占全省人口的55％；其中属劳动力人口的(15岁—64岁)为6030万。专家分析，进城务工人员占广东全省劳动力人数的1／3，其中外来员工1300万左右，占全省职工的7O％以上，也就是说，在广东广大城镇的就业岗位中，平均每三个“饭碗”就有一个属于进城务工人员的。研究表明：进城务工人员遍及城镇第一、二、三产业的大部分行业，大部分在劳动密集型企业、中小型企业和非正式企业从事体力劳动。主要集中在以下三个行业：第一建筑业，以男性为主；第二，制造业，2003年广东省职工队伍内部结构的课题调查显示，广东省的普通工人群体50％以上来自进城务工人员；第三，服务业(如贸易业、餐饮业及家政服务)，以女性为主。此外，在城镇从事体力劳动的散工和半受雇半自雇职业者，也大多为进城务工人员。
2004年，为了贯彻落实王兆国同志的指示精神和中华全国总工会《“组织起来、切实维权”大调研方案》的精神，切实了解进城务工人员在广东的劳动经济权益状况以及他们对工会的知晓程度，进一步探索工会组织如何在市场经济条件下更好地维护进城务工人员合法权益的新路子，广东省总工会开展了“广东省进城务工人员劳动经济权益维护和工会组建相关问题的研究”。本课题按照经济发展程度的不同，选择广州、东莞和惠州三市为调查地点，确定制造业、服务业和建筑业中的转化为工人阶层的进城务工人员为调查对象，主要运用社会学和人类学通常用的文献法、问卷调查法、参与观察法和个案访谈法，对进城务工人员对工会的认识、劳动关系状况、劳动安全卫生等问题进行了实证性的研究。个案}方谈(结构性访谈和深入访谈)对象包括从事建筑、搬运、维修、餐饮、娱乐等行业以及其他不便集中派发问卷的进城务工人员，共直接随机访问70多人。与中山大学妇女和性别研究中心妇女打工者劳动法律咨询服务部的法律援助人员进行了深入的访谈，在深圳、东莞召开了劳动、社保、职业卫生监督所、计生、公安、工会、妇联等部门或团体参加的座谈会。在收集相关资料的基础上，访问了对进城务工人员有关课题进行过较深入研究的学者多人。我们还实地观察了广州、东莞、惠州的各类大中小型企业共二十多家，包括石化、电子、家电、制衣、制造、餐饮、建筑等行业。问卷发放以工会组织为依托，采取当场发放、当场回收的方式共发放850问卷，有效问卷806份，回收率为94．8％，其中广州340份，东莞189份，惠州277份；服务业：368份，制造业338份，建筑业84份，其他11份。填写问卷的进城务工人员中，86．3％的人所在企业建有工会组织。我们对问卷资料采用SPSS软件系统进行数据统计，并进行变量的相关分析。
本次调查的进城务工人员的主要特征为：
1、男女比例基本持平。其中男性为394人，占49．2％；女性为407人，占50．8％c，男性多集中在运输、建筑等重体力行业；女性多集中在服务业、制造业、家政等行业。本次调查发现：建筑业的男性比例高达98．8％；制造业的男性占43．0％，女性占57.0％；服务业的男性占43．9％，女性占56．1％。
2、青年人居多。调查对象年龄分布为：17—25岁，57．2％；26—35岁，31．5％；36—45岁，9．7％；46—52岁，1．6％。平均年龄为26．23，17—35岁年龄段占了88．7％，说明接近九成的人为青年人。据个案访谈发现，35岁以上的进城务工人员一般较难找到稳定的工作，多数从事流动性的散工或半自雇半散工的工作。
3、主要来自长江以南省份，广东省籍占大多数。调查对象中广东省籍占40．0％，处于绝对的优势；其次为湖南省籍，占18．9％；再次为湖北省籍，占8．8％；第四为广西省籍，占7．8％；第五为四川省籍，占6．7％。
4、农村户口为主。其中农业户口占80．6％，非农业户口占17．7％，另有1．7％的人表示不清楚，说明超过八成以上的进城务工人员为外出的农村劳动力。
5、未婚者居多，和已婚者的比例不太悬殊。调查对象中未婚者占60．7％，已婚者占38．3％，离异或丧偶的占1．1％，未婚者与已婚者之比为1．6：1。
6、教育程度以初高中为主，初中文化程度占多数。调查对象初中文化程度的占了54．4％，高中文化程度占20．8％，中专或技校占17．2％，小学及以下占3．9％，大专占3．4％。
7、打工时间比较平均，3年以上居多。调查对象打工时间：1年以内，14．2％；1—3年，30．3％；3—5年，19．7％；5年以上，35．9％。其中，3年以内占了44．5％，3年以上占了55．6％，比3年以内多了11个百分点。
8、流动较频繁。调查对象中没换过工作的占34．7％，换过工作的占65．3％；其中换过2次工作的占24．概，换过3次工作的占16．5％，换过1次工作的占15．3％，换过4次及以上工作的占9.1%
9、所在企业以非公有制经济为主。调查对象所在企业多样化，其中私营企业34．2％，国有企业25．8％，港资企业10．2％，外资企业8.6%，集体企业7．9％，股份有限公司4．3％，其他1．9％，非公有制经济占了74．2％。
10、职业身份以普通工人为主。服务人员30．5％，生产工人27．6％，班组长11．5％，技术工人．9．4％，其他8-4％，领班6．8％，文员5．9％。
一、进城务工人员劳动经济权益维护情况和存在问题分析
(一)各级工会组织维护进城务工人员劳动经济权益取得显著成效。
1、抓机制，促进维权管理制度的建立与完善。
第一，立法参与和政策参与，实现源头维护。率先参与起草制定《广东省工会劳动法律监督条例》、《广东省厂务公开条例》，《广东省企业工资支付条例》进入最后征求意见阶段，即将出台。全省各级工会积极参与了省人大开展的《工会法》、《劳动法》执法大检查；配合政府出台了关于做好低保工作的规定，在全省乃至全国产生了良好的影响。
第二，平等协商、集体合同制度。省总工会把在企业建立平等协商、集体合同制度作为贯彻实施《工会法》和《劳动法》，实践“三个代表”的具体体现，坚持所有企业都要建立这项制度，大力推行区域性、行业性集体合同制度。目前，全省签订集体合同5．9万份，覆盖企业9.5万家、职工761万人，全省有近3000家各类企业实行了工资集体协商制度。
第三，积极探索非公有制企业职工民主管理机制。基于我省非公有制企业大多散落在镇、村、街道(社区)、工业园区之间，且多为中小型企业，配备专职工会干部不到5％且工作基础薄弱的现状，我们率先在珠江三角洲地区试点推行村级职工代表大会制度，形成新型的“村(区域性）一企业职工代表”两级民主管理网络，赋于职代会五项职权：知情建议权、协商共决权、检查监督权、选举罢免权和民主评议权，明确村、街道(社区)、工业园区职工代表大会的组织制度为每三年召开一届，每年召开一到两次会议，并同时建立了村、街道(社区)、工业园区职工代表巡视工作制度、劳动关系三方协调制度和若干专门工作机构的工作制度。实践证明，在村、街道(社区)、工业园区建立区域性职工代表大会制度，使《工会法》规定的工会维权两大机制职工代表大会制度和集体合同制度能够在非公有制企业得到贯彻落实，有力地维护了外来工的合法权益。
第四，建立健全劳动关系协调机制。(1)健全劳动争议调解制度。目前，全省共建立劳动争议调解委员会17551个，劳动争议调解委员会中的工会和职工代表有48844人。几年来，省总工会在全省组织培训了36784名劳动争议调解员，培养了一支懂法、熟悉业务、密切联系职工群众的调解工作队伍。仅2001年，调解委员会受理劳动争议案件21014件，其中16362件调解成功，有效维护了职工的合法权益。(2)建立劳动关系三方协商机制。2002年，省和21个地级以上市总工会和政府、企业家协会建立了劳动关系三方协调会议制度，目前已在在县区一级得到延伸。(3)完善劳动争议仲裁机制。省总工会十分重视参与劳动争议仲裁工作，坚持落实劳动争议仲裁三方原则，省总工会选派了三位同志兼任省劳动争议仲裁委员会仲裁员，各市总工会也都有工会干部兼任当地劳动争议仲裁委员会仲裁员。全省工会干部中有630人取得劳动争议仲裁员资格，参与办理了大量劳动争议仲裁案件。
第五，建立政府和工会联席会议制度。政府联系工会工作会议制度和劳动关系三方协调机制已进人实质性运作，2002年，经联系会议研究决定，以省政府名义下发了《关于预防和查处违法拖欠工资行为的通知》，有效地保障了职工获得劳动报酬的权利。
第六，建立劳动保障监察与工会劳动法律监督相互协调配合的机制。为保证《劳动法》、《工会法》的贯彻实施，省总工会与省劳动保障厅联台发文，强调加强劳动保障监察与工会劳动保障法律监督相互协调配合，切实维护劳动者的合法权益。省总工会还根据《广东省工会劳动法律监督条例》的规定，抓好工会劳动法律监督的组织建设和工会劳动法律监督队伍的建设。各级工会按照工会劳动法律监督条例规定的基本任务和监督内容，重点做好“三查”：一是经常性的检查；二是针对性的点查；三是实效性的督查。
第七，建立信访和职工热线电话制度。省总工会设有由法律顾问室负责的信访接待室，业务部门紧密配合，在7个工作日内对来信、来访、来电予以答复，对于属工会业务范围或应由工会组织解决的案件，信访室立案督办，督促下级工会定期办结并向省总汇报。2004年4月30日，省总工会和省邮政局合作开通了全国首家185工会维权热线，咨询范围包括劳动合同问题、加班工资计算、社保和医保问题、工资待遇规定等，更多的是投诉合法权益受侵犯问题。
第八，大力开展评选“员工满意企业”活动。操作方式为工会联合外经办、党委和政府制订出八项刚性很强的“员工满意企业“标准，包括：工资是否按时发放，员工合法权益是否受到侵犯，安全生产、劳动保护措施是否得到有效落实，员工是否都与企业签订了集体合同及员工的工作环境、生活环境是否良好，文化娱乐设施是否完善、活动内容是否丰富等与员工切身利益密切相关的内容，以调查问卷的形式让非公有制企业员工评选，规定问卷调查回收率不能低于50％以及对拖欠工资的企业工会实行一票否决权，对评选出来的企业由政府统一举行隆重的授牌仪式。评选“员工满意企业”活动有效地促进劳资关系的和谐和稳定，许多企业主以本企业获得“员工满意企业”为荣，打造出一个党委、政府和投资者、劳动者满意的多赢局面，成为工会组织发挥作用的一个新载体和新亮点。
2、抓重点，维护外来工的劳动安全卫生权利。
第一，积极参与劳动安全卫生的立法工作。1988年我省在全国率先制定和颁发了《广东省劳动安全卫生条例》之后，随着形势的变化和发展先后作了三次修改；以后又相继颁发了《广东省劳动安全卫生监察办法》、《广东省职工权益保障规定》、《广东省矿山安全生产法实施办法》等地方性法律法规。在政府劳动安全卫生立法过程中，各级工会都参与了讨论修改与制定。通过源头参与，有力地在源头上维护了外来工的劳动安全卫生权益。
第二，健全工会劳动保护监督检查网络，参与违法企业整改工作。我省各级工会组织按照全国总工会工会劳动保护监督检查三个《条例》的要求，组建工会劳动保护监督检查网络的三级队伍，到2003年．2月底止，全省共发展工会劳动保护监督检查员2431人。此外各地级市和省产业工会也在生产经营单位中组建工会劳动保护监督检查委员会，在生产班组设工会小组劳动保护检查员。
第三，开展安全活动，提高企业安全生产管理水平。根据不同时期的安全生产特点，工会在各个阶段开展了形式各样的安全活动。近年来，我们先后开展了推广应用有毒有害化学物质信息卡活动、“安康杯”竞赛活动等，参赛职工达136．3568万。通过“安康杯”竞赛，普及了安全生产知识，加强安全卫生教育培训，促进企业认真贯彻落实安全生产法律法规，建立与完善安全生产规章制度，不断改善劳动条件和作业环境，控制和减少伤亡事故和职业危害的发生。
3、抓实事，落实省委、省政府民心工程，热忱为外来工排忧解难。
根据省委、省政府实施十项民心工程的要求，制定了省总工会《关于落实省委省政府十项民心工程维护外来员工合法权益的实施方案》，明确提出近期为外来工办五件实事：一是办好帮扶(指导)中心，帮助特困外来工解决生活困难问题；二是推广职工医疗互助保障计划，每年吸收外来工参加互助医疗保障计划4万人以上，女外来工参加安康保险计划2_5万人以上，帮助外来工解决“看病难”问题；三是以各级法律援助中心为载体，帮助外来工解决“打官司难”问题；四是做好技术培训服务，每年各级工会通过各种渠道培训外来工5万人，帮助外来工提高自身素质；五是推动社会保障体系建设，扩大社会保障对外来工的覆盖面。务求通过3—4年的努力，基本达到五项主要目标：依法维护外来员工经济权益，着重解决无故克扣拖欠工资、基本的社会保障普遍缺失等问题；依法维护外来员工劳动权益，着重解决企业不与外来员工签订劳动合同、超时超强度劳动、生产生活条件恶劣、职业危害严重等问题，到2005年，通过平等协商签订集体合同覆盖职工总数的70%以
上；依法维护外来员工民主权益，着重解决外来员工参加和组织工会的权利等问题，到2003年底，外来员工工会会员达到630万人；依法维护外来员工文化教育权益，开展形式多样的文化体育活动，每年培训外来员工5万人，配合政府有关部门认真解决外来员工子女入学、入托等问题；建立依法维护外来员工合法权益的法制环境，真正做到依法建会、依法治会、依法维权。
4、抓典型，依法维权凝聚人心。
近年来，省总工会在维权中，突出抓了清理拖欠职工工资、改善安全卫生条件的问题，查处了外来工人身人格受侮辱等一批典型案件，依法维护了职工的合法权益，有效地遏制了侵权事件的发生。2001年中山中横灯饰厂管理人员殴打工人的事件发生后，省总工会全过程参与了此事的调查处理。省、市两级工会抓住机遇趁热打铁，争取领导和投资者的支持及时组建了工会，从改善工人的福利待遇人手，努力扭转劳资双方关系不和谐的局面。2002年省总工会及时介入了从化永钊钻石厂对1()O多名员工非法“搜身”事件的查处，坚决维护外来工人身、人格尊严，并为受害员工提供法律援助。同时参与东莞安加鞋厂等企业职工中毒事件的查处，依法维护职工生命健康权益。2003年省总工会、深圳市总工会迅速介入深圳市新桥彩威厂因怀疑职工李长玖夫妇患非典而单方面解除其劳动关系事件的调处，使事件得到了妥善解决。全总领导高度重视这一事件，王兆国同志作了重要批示。为贯彻落实王兆国同志的批示精神，省总下发了《关于落实王兆国同志的批示在抗非斗争中进一步推进全省工会工作的通知》，要求各级工会要从政治和大局的高度出发，以深圳市新桥彩威厂事件为鉴，找准维护大局稳定和维护职工合法权益的结合点，齐心协力把矛盾化解在萌芽中、解决在基层单位。
(二)进城务工人员劳动经济权益存在问题分析
1、在建有工会组织的企业中，进城务工人员的劳动经济权益状况相对好一些，但总体情况不容乐观。
(1)劳动合同签订率较高，但存在相当的“霸王条款”、无效条款，且行业差别较大。
问卷结果显示，71．7％的进城务工人员和企业签订了劳动合同，46．3％ffj劳动合同条款是双方商量定的，56．0％的进城务工人员持有劳动合同文本；还有21．3％的劳动合同条款基本上是老板定的或完全是老板定的，15．1％的工人没有持有劳动合同文本。说明劳动合同签订率虽然比较高，但由于“霸王条款”现象的存在，即使工人持有劳动合同文本也无济于事。在调研中，我们还发现一些地方通行集体劳动合同，即由工厂的人事部门把进城务工人员的名字列在一起制成一份集体劳动合同送交劳动部门，在此过程中，员工的参与缺位，也无法持有自己的劳动合同文本，劳动合同的作用发挥可想而知。我们同时发现，劳动合同签订率和行业关系较大，一般来说，制造业好于服务业，服务业又好于建筑业。(见表1)
据东莞市建设局介绍，东莞市现有建筑企业362家，进城务工人员20多万，只有30％左右的进城务工人员签订了劳动合同。建筑行业大多是挂靠施工，施工企业故意不与进城务工人员签订劳动合同，害怕合同对他们有约束力，要负责任。我们个别访谈的所有建筑工地的民工和小餐馆的服务员，都没有签劳动合同。连一些比较正规的企事业单位也不直接与从事后勤工作的“临时工”(多为进城务工人员)依法签订劳动合同，大多以主副业分离、后勤工作社会化等理由，用服务承包的方式把雇主的责任转移出去，对承包者是否认真执行劳动法规则不加过问。
对于没有签订劳动合同的原因，30．2％的进城务工人员表示“不知道要签”，表明进城务工人员的素质较低，劳动法律意识淡薄，不知道签订劳动合同是维护自己合法权益的手段。据报载，广州市联合执法小组在工地上问进城务工人员为什么不签劳动合同，她反问说“我为什么要签合同”(《南方日报》，2004，7，2)。28．4％表示“不签合同自由”，表明进城务工人员的流动性很高，害怕签了劳动合同束缚自己。据一些企业主介绍，现在他们很想和工人签订劳动合同，反而是工人不愿签。东莞市人才市场的调查结果显示，2004年普通工人的流失率是15％，而过去一直是10％左右。17．8％表示“老板不让签”，表明企业主刻意向员工隐瞒签订劳动合同的权利，甚至员工提出要求也违反《劳动法》不和员工签订劳动合同。据了解，现在很多珠江三角洲企业为了压低生产成本，一到旺季，接到大量订单时就拼命招聘生产工，而一到淡季就拼命“炒人”，显而易见签订劳动合同是不可能的事情。
(2)月工资收入主要受教育程度和年龄影响，长期收入低下，被拖欠工资现象突出。
通过对月工资收入与背景资料的相关分析发现，月工资收入与教育程度、年龄、行业和企业性质均存在着具有统计意义的相关性，进行偏相关分析后进一步发现，月工资收入仍与教育程度和年龄存在着较强的相关性，教育程度越高，月工资也越高，且相关度最大；年龄越大，月工资收入也相应越高，相关度略小于教育程度。
数据显示，进城务工人员的月工资收入，其中501—1000元占63．2％，1001—1500元占17．5％，500元以下占13．2％。(见表2)
可以看出，76．3％的进城务工人员月工资水平处于500元以下或501—1000元的幅度。在同一家企业，普通工人的工资增长幅度也是最小。据东莞基业人才市场调查，2003年东莞欧美外资企业生产工人工资上升为855元，日资韩资企业工人工资上升到820元，港资台资企业上升为650元。生产工人工资总体升幅为6．7％，与经理、主管、工程师、办公室文员四种职位相比，升幅为最小。现在，珠江三角洲进城务工人员的生活成本达到每月500元左右。可以看出，13．2％的进城务工人员入不敷出，63．2％的进城务工人员也没能剩下多少钱。所以大部分进城务工人员在正常时间里工资的收人只能维持其生活开销，而要挣钱，就只能靠加班。这正是进城务工人员喜欢加班的原因。
同时，广东有的城市最低工资标准订得过低。最低标准线按照国际惯例，最低工资标准应为上年度社会平均工资的60％，我国劳动部门也已出台这样的规定，但目前珠三角有的城市却只是20％—30％。调查发现，尽管工资不高，进城务工人员还往往不能及时拿到，企业拖欠工资现象突出。据省劳动和社会保障厅公布的数字显示，2003年私营企业、外资企业和港澳台投资企业拖欠工资案件占该类案件总数的58％，主要集中在建筑业和制造业，以建筑业最为严重，竟然占了全省企业拖欠工资案件总数的40％。虽然本次调查的进城务工人员对被拖欠工资的认同率较低，但细加分析，不无隐忧。首先，本次调查主要集中在建有工会组织的企业中进行，一般来兑，这些企业属于比较守法的中型或大型企业，如我们在东莞的调查都集中在“员工满意企业”，员工的权益基本能得到保障；其次，建筑业的雇主往往采取“包吃包住”但工钱要到工程完结或年底才支付的方式，所以老实的建筑工人以为因“尚未到期”还不算拖欠的工钱，其实并不一定有保障。
调查还发现，拖欠工资存在着行业的别。从表3可以看出，建筑业拖欠工资最为重，服务业次之，制造业稍好一些。(见表3)
对于企业拖欠工资的原因，本次调查表现，进城务工人员认为“企业亏损”是最主要的
原因。(见表4)
据政府部门分析，企业拖欠员工的主要原因，首先是用拖欠工资的发放方式，限制工人流动。我们在对服务人员的访谈中证实了这一点，有些进城务工人员为了能够自由流动，宁愿不要被拖欠的工资。其次是惩治欠薪行为的法律手段不够完善，受经济利益驱使，部分企业肆意拖欠工人工资：部分企业利用拖欠两个月以下工资，劳动部门没有依据作出行政处罚的漏洞，以此习惯性地拖欠工人工资，长期占用相当数额的工资款，减少企业的借贷成本，降低负债风险。最后是建筑工程多层分包、转包，建筑企业和建设单位工资发放监管不到位，造成建筑行业欠薪问题突出。
(3)劳动时间过长，加班工资未能完全符合法律规定。
数据显示，52．4％的进城务工人员劳动时间超过8小时。其中9—11小时占46．1％，12—14小时占4．9％。(见表5)
46．1％的务工人员表示“没有休息时间”或休息时间在“3天以内”(见表6)。
通过企业行业与工作时问的相关分析发现，企业行业与工作时间存在着具有统计意义的相关性。从企业行业与工作时间的交互分类表可以看出，制造业的工作时问最长，只有40．7％的进城务工人员认为工作时间在8小时以内，48．7％认为工作时间为9—11小时，8．0％认为工作时间为12—14小时，认为在14小时以上的也有2．7％；建筑业次之，有44．0％的进城务工人员认为工作时间在8小时以内，52．4％认为工作时间是9—12小时；服务业稍好，有55．1％的进城务工人员认为工作时问在8小时以内，43．0％认为工作时间是9—12小时。(见表7)
但即使相对情形稍好的服务业的工作时问也令人担忧。我们访谈发现，广州东山区某酒家所有的员工每天上班的时间长达10小时，每个月只有2个休息日，最多也仅是每周休息一天。今年春节初一至初三是国家法定节假日，酒家照旧营业，所以员工们不得不加班加点。
对于怎样计算加班工资，57．6％的进城务工人员认同“完全按法律规定”，14．O％认同“参照但没有完全按照法律规定”，7．5％认同“随意计算”，高达20．9％表示“不知道”。所谓“不知道”，可以理解为进城务工人员或者不知道有关加班工资的法律规定，或者不知道企业计算加班工资的实际情形，无论如何，情形都不会太乐观。通过对企业规模与怎样计算加班工资进行交互分类发现，企业规模越大，完全按照法律规定计算加班工资的频率越高；企业规模越小，随意计算加班工资的频率也越高。(见表8)
同时通过对企业性质与怎样计算加班工资的交互分类发现，外资企业完全按法律规定计算加班工资的频率最高，其次为港资企业，再次为国有企业；而私营企业随意计算加班工资的频率最高，其次为集体企业，再次为台资企业。(见表9)
可以这样认为，规模大的企业，其管理模式较为规范，较为守法；外资企业有其遵守法律规定的国内传统，一般来说也较为守法，违反法律规定的大多集中在规模较小的私营企业。
2、进城务工人员在单位里遇到的最大问题
调查发现，进城务工人员认为在单位里遇到的最大问题分别是社会保障、职业培训和劳动安全保障。(见表10)
(1)社会保险制度存有缺陷，进城务工人员缺乏参保热情。
作为首选的在单位里遇到的最大问题，社会保障成为进城务工人员关注的首要问题。调查发现，广东各地仍然有相当部分进城务工人员游离于社会保险的“安全网”之外。到2003年底，深圳市参加养老保险的人数为223．57万人，参加医疗保险的人数为104．39万，而在劳动部门登记了的进城务工人员就有330多万。对于为何没购买社会保险?进城务工人员的回答似乎很含糊。36．4％认为是“其他原因”，26.7%认为“不知道要买”，16．5％认为“要自己掏钱，不合算”，16．1％认为“单位不给买”，4．2％认为“买了也没用”。
参保的进城务工人员是否感受到社会保险的益处?珠三角各地出现的退保潮做出了否定的回答。进城务工人员之所以退保，据分析原因有以下几点：第一，进城务工人员普遍缺乏社会保险意识，对社会保险的真正作用还不太了解，对社会保障制度心存疑虑，担心交纳的保险金日后收不回。在访谈中，进城务工人员表达得最多的就是：“只有给我们钱才是最实在的。”第二，我国城乡社保制度不对接，保险基金的区域统筹与进城务工人员的跨省流动之间存在尖锐冲突。深圳市社会保障局有关官员认为：目前内地社会养老保险只覆盖到城镇户籍人员，广大农村户籍的外来工一旦离开深圳，其养老保险个人账户无法转回原籍。在内地农村社保制度建立完善并与城市社保制度接轨之前，在城市务工的进城务工人员中开展社保失去实际意义。有关专家认为，进城务工人员的社会保障问题日益尖锐，农业人口的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突越来越明显。如果按照传统户籍制度继续将其排除在现行城镇社会保障体系之外，显然有违公平原则；但如果将其全部纳人现行城镇社会保障体系，又欠缺财政、技术及相关政策条件。这正是目前广东进城务工人员社保面临难题的根本原因所在。第三，社保基数和进城务工人员的实际收入脱节，进城务工人员难以承受。第四，参保后进城务工人员得不到和本地居民同等的保障待遇。以养老保险为例，国家政策规定，累计缴费15年才能享受养老保险待遇。进城务工人员解除劳动合同时，可保留保险关系，系，重新就业时接续；也可将其个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，重新就业重新参保。但珠三角地区一些地方政府具体执行中，社保政策走了样，成了“解除劳动合同必须退保”。进城务工人员不断地变换工作单位，因此也就不断地参保、退保，再参
保、再退保，如某市2003年退保和新参保的进城务工人员都是35万人。这样，进城务工人员们始终无法跨过“累计缴费15年”这道高高的门槛。珠三角城市大多规定医疗保险必须终身按月缴费，在职时由单位和个人支付，退休后由养老基金支付。进城务工人员都是青壮年，正是疾病最少的黄金年龄，高额缴纳保险费却极少报销医疗费。许多企业一年为进城务工人员缴纳三四十万元，而全厂职工只向社保基金报销医疗费四五万元。等进城务工人员年纪大了，病痛多了，却因签不上劳动合同，或达不到退休条件，而被挡在医保门槛之外，即使在职期间年年月月缴费不止，晚年同样与医疗保障无缘。
(2)职业培训成为进城务工人员关注的第二大问题。
调查数据表明，选择职业培训作为“单位里遇到的最大问题”韵进城务工人员的年龄段集中在17—25岁。(见表11)
数据进一步表明，其职业身份在进城务工人员中属于较高层次，以文员、领班、班组长为主(见表12)；教育程度以大专和小学及以下为多(见表13)。
可以这样认为，处于黄金年龄段的进城务工人员出于长远的考虑，希望通过职业培训来实现自我突破；职业身份越高的进城务工人员工作压力也越大，越加渴望提升自我；教育程度越高的进城务工人员对自我的要求也越高，越期待自己在工作中能有较出色的成就以实现自我的价值；而教育程度较低的进城务工人员在接触了外面的世界后认识到自己的文化缺陷，渴望提高工作能力和谋求更多的赚钱机会。
进城务工人员所处的工作环境是否能够满足他们提升自我的需要?调查进一步发现，处于“劳动力无限供给下的低工资高竞争力”经济发展模式的发展战略下，中国的劳动力太便宜，厂家不愿意投资更新技术、提高工人的素质。因为新技术虽然节省人力，却需要投资。如果人力太便宜，那么买设备的钱，还不如用来多雇几个工人合算。一些国际经济界人士指出，中国正在陷入一个低技术的陷阱。即使是一些掌握新技术的外商，在中国设厂也宁愿多雇些廉价工人，少用昂贵的先进设备。这就大大影响了中国劳动生产率的提高。低工资、低教育、低技术、低劳动生产率、高劳工淘汰率，成了我国现有经济发展模式附带出来的问题。以珠江三角洲为例。近些年来，在这里发展起来的企业，基本是以加工和组装为主。2002年广东一般贸易出口比重不到3成，而进料加工和来料加工产品的加工贸易占了71．8％c，由于受国际贸易条件限制，也由于国内市场的狭小，这些产品只能以极低的价格出口。在这样的工厂中，流行的说法是：赚的就是人工的钱。也即只有靠压低工资，才能有利可图。在这样的企业中，如果大量使用熟练技术工人，并支付熟练技术工人较高的工资，是难以想象的。
此外，据专家分析，今年以来的“民工荒”在很大程度上是技能型工人的缺失，劳动力结构性矛盾突出表现在市场对技能别人才的供求矛盾上。来自劳动部门的最新统计表明，2004年1-6月广东省对技能型人才的需求是3．8万人，而实际求职的只有2．5万人。结构性矛盾在对劳动技能要求较高的第二产业显现突出：与去年同期相比，工业企业对技能型劳动力的需求增加了78％；而对技能需求较低的第三产业，今年上半年也较去年同期上涨了：33％。技能型、高素质岗位人才的缺乏，凸现了我国职业教育和高等教育的不足。而教育领域的高昂收费又制造了进城务工人员和贫困人口接受教育的高门槛，形成进城务工人员群体的“教育荒”。据报载，广东省技能型人才的巨大缺口令不少考生和家长开始考虑中专、中职和技校。但是高昂的收费导致打工人员回避了技能教育，遗憾地放弃素质提高的机会。(《羊城晚报》2004，8，3)可见，目前进城务工人员所处的社会环境与他们渴望得到职业培训的需求产生了冲突，大部分进城务工人员明知道自己的知识水平和技能素质不能适应社会发展的需要，但无力改变现状。这就是进城务工人员把职业培训列为在单位里遇到的第二大问题的原因所在。
(3)劳动安全保障问题已经进入了进城务工人员的视野。
数据显示，劳动安全保障问题是进城务工人员在单位里遇到的第三大问题。(见表10)有调查表明，珠江三角洲地区一些非公有制企业个人劳动防护用品不合格使用率较低；企业内部职业安全卫生管理制度不完善；有的企业使用的化学品不标明化学成分、毒性和防护等说明，只用代号来代替，不配备职业安全卫生管理人员，未建立工人职业健康监护档案；女工对职业安全卫生知识的认知度低下等问题。致使本来就没有多少劳动保护意识的进城务工人员，常常在不知不觉中身体受损乃至中毒，有的人甚至中毒身亡还不知道是怎么回事，有的人把中毒当作感冒、头痛、贫血等病来治疗。(《广东省非公有制企业女职工职业安全卫生管理机制研究》课题组，2002)除了重大伤亡事故和职业病外，职业安全问题更普遍的表现形式是工伤事故。广东商学院的调查指出，百分之八十以上的工伤者是来自全国各地农村的男性青年，大多初中文化。其中以新上岗工人、普通工人和操作机器性质的工人最为容易受伤。发生工伤最直接的原因主要是机器伤害，受伤最多的工种是机器操作性工种，由于珠三角的工业以制造业为主，工伤发生最多的行业是五金，其次是家具，再次是电子和建筑业。工伤最多的企业是个体工商／私营企业，其次是外商独资企业，国有企业和集体企业工伤发生率较低。根据工伤保险政策法规，用人单位应该为所有职工或者雇工缴纳工伤保险费。如果不为职工购买工伤保险，一旦发生工伤，用人单位要独自承担原可以由工伤保险制度分担的全部医疗救治和经济补偿责任。调查显示在这两个基本问题上，相当多的企业推卸应该承担的责任，既不参加工伤保险，也不愿意支付致工伤者的法定的医疗救济和经济补偿。(广东商学院《工伤事故六问》)上述调查表明，进城务工人员的劳动安全保障比较薄弱，从广东时有发生的进城务工人员工伤事故到城务工人员职业病群体，以及由此而导致的各种各样的劳资纠纷，均说明了进城务工人员把劳动安全保障列为在单位里遇到的最大问题之一的现实性。
3、外来散工暂时处于被人遗忘的角落，其权益维护不容忽视。
所谓散工，一般指从事各种“自由”职业的进城务工人员，他们没有文化知识，没有手工技术，也没有强势的社会关系网络，进不了工厂和公司，享受不到《劳动法》所规定的一切权利，基本游离于现行制度之外。他们从事的行当很多，大致可分为两类：一类是以出卖体力劳动为主，类似打短工的性质，是劳动力的后备军；另一类是手工业劳动者。因为他们的工作都是偶然性，随意性的，今天有事情可做，明天可能就找不到事做，政府曾一度把这群人称为“三无人员”(无固定职业、无固定住所、无有效证件)，我们把他们称为“散工”。随着产业构和劳动力结构的调整，经济发展对非技术劳动力的需求逐渐减弱，工厂辞退的一部分工人不断加入“散工”队伍，广东“散工”队伍将继续扩大。散工是最难管理和控制的一类人口，他们的权益没有得到任何保障，很容易成为各类非法经营活动的受雇者和犯法作科的常客，成为广东社会经济发展中的一个隐患。
4、有关部门在维护进城务工人员合法权益中的错位、越位与缺位问题
在2004年广东省的人大会和政协会上，分别有代表提出成立直属于政府的外来工权益保障委员会的议案。对此有专家分析指出，这一方面反映了进城务工人员问题已经引起全社会的充分关注，是一件好事；另一方面则反映出现有的政府机构和社会团体还未能起到有效保障进城务工人员合法权益的作用，存在着社会角色的缺位。
(1)公共管理政策的分割式偏向。十多年来，流入地城市、地区对流动人口的管理体系实际上还是一种防范式、管制式的管理。管理的指导思想，是认为农村剩余劳动力的流动很大成分是盲目无序的，一方面促进经济发展，另一方面造成“对管理秩序的冲击”，如放任不管，就会影响社会安定，必需加强控制和管理。管理制度上，对农民外出就业的保护和服务是原则、软性的，对他们的管理限制是具体、硬性的。其基本模式是组建外来人口管理领导小组，由政府一位负责人分管，劳动、公安、城建、计划生育等部门参加；下设负责日常工作的外来人口管理办公室，办公室一般放在公安局；管理人员中公安干警和基层治安员、联防队占有较大的比重。对农民流动的管理突出地与社会治安、社会综合治理联系在一起，许多地方把进城务工人员视为引起城市犯罪增加、危害社会治安的不安定因素，进行防范，组织大量人力管制外来人口。具体的管理，一是办证、收费，二是查证、罚款，三是一旦整顿社会秩序，往往是把矛头对着进城务工人员。从实际的效果来看，这些政策措施管制有余，服务不足，给外出就业农民带来种种社会歧视、经济损失和人身自由权利的侵害，远未达到政策制定者所希求的控制外来人口过度增长、制约其失范行为的目的。近年来城市政府对于进城务工人员的管理虽有若干改进，但基本理念还是旧的：重视用经济、行政的处罚手段，必要的保护、服务工作跟不上，忽视他们的权利要求，错位、越位、缺位的事情时常发生。工作、生活在城市社区的进城务工人员，感受到的只是来自城市政府的管制和约束，而无法得到期望进城务工人员中的服务与帮助，尤其是自身权益的诉求，缺乏制度化的政策表达渠道，使进城务工人员这一日益庞大的群体日益陷入了政府服务的真空之中，促成进城务工人员在城市社区形成越来越多的“非国家空间”。
(2)地方政府的监管存在某种程度的缺位。按照市场经济条件下政府监管企业的原则，政府的职能在于：完善法律法规、创造公平竞争的环境、加强对企业行为的监管。政府有责任保障工人的合法权益不受侵犯。但是目前，对以进城务工人员为主要劳动力的珠江三角洲企业而言，因企业不负社会责任、不遵守有关维护进城务工人员权益的法律法规而失去国外订单的威胁远远大于国家法律的威慑，其原因在于国家法律的不被遵守以及执行乏力，在这一点上地方政府难辞其咎，其劳动、社保、安全、职业卫生、消防等职能部门存在不同程度的缺位。众所周知，中国进城务工人员合法权益受侵犯的问题不是立法的问题，而是法律实施的问题。法律固然可以面面俱到，但到具体实施却总会与现实状况，或“国情”，相矛盾相剥离，而往往显得无可奈何或苍白无力。首先，法规和政策的制定(由上级政府)与执行(由基层政府)之间差距较大。作为地方基层政府“为官一任，保一方平安，创一代政绩”，这个“一方”是当地社区，最大的“政绩”是经济发展。所以，基层政府真正关心的是当地社区建设和居民福利，同时政府和当地人也清楚投资者与自身的利益直接相关。而且越是基层的政府，这种利益关系越明显。更进一步的问题在于，由于地方政府事实上是一方利益的代表，形成当地人(以当地政府为代表)、外来投资者、进城务工人员这样的利益关系，在这个利益关系中，平等协商、平等互利的三方原则缺乏基本的前提——平等，进城务工人员显然处于弱势地位。他们在务工地没有户口、没有选举权、也没有发展权，在政治上对地方政府没有任何影响力，所以在利益冲突时地方政府的“居中”是很难做到的。地方政府干预进城务工人员权益保障的动力，大体是三个：一是上级政府的压力，表现为某个领导人批示；二是舆论压力，媒体报道某个具体严重事件了，政府就来处理；三是集体压力，进城务工人员集体上访、罢工。但这三种都不是常态的，而是偶然的。从某种意义上来，地方政府同私营企业和三资企业是一个利益共同体，所以在对企业的监管上，地方政府自然偏向了企业主。其次，二元分立的体制也阻碍了进城务工人员融入当地的生活。珠江三角洲的进城务工人员，由于他们农村人的身份，从来没有进入计划体制，也没有能够得到这一体制的照顾；作为流动者，他们脱离了来自家乡社区的保护；作为外来人，他们不但难以进入流人地社区的保护，而且往往受到当地的歧视。尽管国家和省市政府的法律法规都体现了平等，但是正是由于这样的制度性障碍，使得法律的落实遇到很多困难。
(3)工会组织受到前所未有的重视但地位尴尬。与计划经济体制下的“吹拉弹唱”文体式工会相比，因劳动关系矛盾的尖锐和激化，市场经济体制下的工会已经明确维护职工合法权益是其基本职责，进城务工人员是“工人阶级发展壮大的新鲜力量”，必须把他们“组织起来、切实维权”。在非公有制经济部门已成为职工就业的主渠道的广东省，非公有制企业工会的组建方式是在党政的支持下，由专职工会干部到企业发动老板建立工会，即“党委重视，政府支持，工会运作，多方配合”，开展“双爱双评”、“员工满意企业”等活动，希望实现企业和职工的双赢。工会劳动法律监督是法律赋予工会的一项很重要的权利，它注重在维护职工权益方面的预防性监督，把劳动安全事故消灭在萌芽状态，被认为是社会监督的重要力量。因此，“我国工会的角色是，当突发事件发生时，工会与其它政府部门共同调解、处理正在发生或已经发生的突发事件。也可以说，工会目前是处理突发事件“灭火队”的成员之一。”事实上某种程度上工会成为了政府部门的附属机构，行使着政府部门的协调劳资关系的职能。这就造成了一种矛盾，由于工会相当于是政府的一部分，在其行使职能时，不得不遵从政府的考虑，从而不能真正代表劳动者的意愿，造成工会与劳动者之间的脱节，使工会成为图有虚名的摆设。而在需要成立工会的企业或部门，由于迟迟等不到政府的工会的到来，劳动者始终处于尖锐的矛盾中，没有有效的渠道来申诉。现实告诉我们，我们现在的体制，一方面客观地允许着经营者为所欲为，一方面又过度地约束着劳动者保卫自己权益的行为，导致了更多的社会矛盾的激化及自发的劳动组织的出现。这些劳动组织在没有法律保障的情况下，在代替工会发挥着工会的所应发挥的作用。因此中国人民大学劳动人事学院教授、劳动法博士常凯就认为工会问题是一个相当复杂的问题。不能简单地说，有了工会就有了工人的利益。如果工会能够真正代表工人的利益，它才能够在调整劳动关系中发挥自己的作用。如果工会站在老板一方，这种工会还不如不要，可能使劳资关系更加恶化。
(4)非政府力量对进城务工人员合法权益的关注不容忽视。由于有关部门在维护进城务工人员合法权益方面存在着上述的诸多问题，进城务工人员合法权益受到侵犯的事件时有发生，一些有着不同背景的非政府力量，以“维权”为名，在进城务工人员中开展活动。据新华网(2004，5，31)报道，目前在珠三角地区活跃着十余个非政府组织或机构，他们以各种形式和面目出现，用各自的方式在维护打工者权益问题上发挥作用，成为政府和政治团体之外关注打工群体的又一股力量。一是来自境外慈善机构的关注。近年来境外慈善机构、基金会开始将关注点投向处于弱势地位的我国打工群体，特别是珠三角地区由于濒临港澳的地缘特点，一些境外慈善机构不仅通过资助方式向打工者提供援助，而且开始探索性地设立一些分支机构，直接为打工者提供服务。二是民间的非政府组织开始出现。一些民间人士或学者、律师开始尝试建立一些组织和机构来提供帮助。但由于制度的限制，目前出现的这些非政府组织面目模糊，有的以工商个体户的形式注册，有的挂靠在一些大学或研究机构里，以工作室或服务中心的身份出现。
二、进城务工人员的工会组建情况及工会意识问题
(一)我省进城务工人员工会组建取得突破性进展。
“抓组织固本强基”是省委对工会建设的要求，是工会最重要的基础性工作，是工会在大局中发挥应有作用的根基。我省各级工会组织努力营造“党委重视，政府支持，工会运作，各方配合”的组建工作格局，并结合实际开拓创新，闯出工会组建工作的新路子。第一，工作思路的创新。我们在工会组建思路上实现了四个转变：一是从一种工作模式向多种模式共同发展转变，建立了新的组织体制和形式；二是由市、县(市、区)总工会抓组建为主向镇、村、街道、居委会党委(党支部)和工会共同抓组建转变；三是以抓企业工会组建为主向以抓镇、村、街道、社区、居委会、市场、大楼工会组织的建立和覆盖为主转变；四是以单个企业建立工会为主向成片地抓组建、整体推进为主转变。第二，领导体制和组织形式的创新。根据我省新建企业数量多、人数少、规模小、主要分散在镇、村的情况，我们坚持了在党的领导下，地方与产业相结合，以地方工会领导为主的原则，镇和街道工会为县(市、区)工会领导机关的延伸，赋予其地方工会和基层工会的双重职能，在组织形式上不强求统一，充分发挥镇、村工会的作用。我省各级工会大力打造“镇(街道)、村(居委会、社区)、企业工会”的小三级网络，现在全省各镇都成立了工会组织，企业较多的村也成立了村工会组织，从而发挥镇、村工会的力量，带动新建企业工会组建工作的全面发展。同时，我们还积极探索区域性、行业性工会联合会，或基层工会联合会以及联合基层工会等多种组织形式，形成适应形势要求的工会组织网络。在一些职工很少的企事业和个体工商户，要求建立工会小组或暂时先发展会员，以后条件具备再建立小组或工会委员会。由于创新了组建方法和领导体制，有效地提高了全省新建企业工会组建率和职工人会率。第三，职工入会形式的创新。我们坚持会员的会籍管理随劳动关系的变动而流动的原则的同时，通过删繁就简，积极探索适合职工需要，适应企业特点的入会形式，比如有张榜公布、员工在名册上签名、在签订劳动合同的同时吸收员工加入工会、提供法律和经济上的援助吸引员工加入工会等多种形式，努力提高职工人会率。
我省经过三年大规模的新建企业工会组织组建工作，工会组建和发展会员工作成绩显著。1999年以来，广东新增基层工会组织13．39万家，是全国同期新增基层工会组织的十分之一。发展会员590．85万人，是全国同期新发展会员总数的八分之一。目前，全省工会组织覆盖企事业单位超过28万家，其中非公有制企业工会委员会达到20．4万家；工会会员超过930万人，居全国前列。从2003年起，各级工会把组织建设的重点转到发挥基层工会组织作用上来，以建设“职工之家”为载体，以贯彻执行《工会法》、推进规范化建设为手段，以解决维权工作突出问题为重点，以“两个满意”为标准，在珠江三角洲地区33个不同类型单位开展固本强基试点工作，树立了基层工会工作典型，总结出一批具有广东特色的工会工作经验。既有地市一级又有县(区)一级全面加强工会组织建设的经验，既有企业又有党政机关和科教文卫等事业单位固本强基建设职工之家的经验，既有国有企业又有非公有企业开展工会活动的经验，既有镇、村一级又有城市社区开展工会工作的经验，通过推广典型经验，用典型打开工作局面，全省基层工会组织固本强基工作扎实有效，取得了突破性进展。
(二)进城务工人员对工人身份和工会组织的认识
进城务工人员到了城市之后，要经过经济层面、社会层面和心理层面的适应，之后才能完全融合进城市人和城市生活中。由于我们的调查对象绝大多数是已经获得工作的进城务工人员，他们有相对稳定的收人，并且基本上是由所在单位提供了作所，因此可以说，他们已经初步完成了经济层面的适应。社会层面和心理层面的适应都涉及到社会身份认同的问题，这个问题来自社会对他们的认同及他们自身的认同两方面。作为进城务工人员，他们首先获得的职业身份就是“工人”；在当今中国，他们作为工人应该归属的组织就是“工会”。目前我省的进城务工人员入会已经取得突破性进展，但是，他们对“工人”身份及工会组织的认同程度如何呢?
1、对工人身份的认同
被调查的进城务工人员中，81．5％的人对自己的工人身份表示认同。随着年龄的增长，打工时间的延长，务工者对于自己的工人身份更加肯定。对于自己在什么情况下才完全是一个工人，被调查者的意见如下表：
从数据中可以看出，工资收入是进城务工人员衡量自己职业身份的首要条件。值得关注的是，“获得非农业户口”被最少的人所选择。说明在进城务工人员看来，户口与他们的业身份已经没有多大关系了，虽然他们的农业户口在很多情况下还是会给他们带来麻烦的。影响进城务工人员对自己工人身份认同的因素是收入和工作满意度，双尾检验显著性相关系数分别为0．196和O．341。收入越高，对自己工作越为满意的进城务工人员，更加倾向于把自己的社会身份定位为“工人”。谈及今后打算，也有超过一半的人是继续在外面打工，只有17．4％的人选择回家乡。进城务工人员作为个人存在着重新回到农村，恢复农民职业身份的可能性，但是他们作为一个群体已经不可能再回归农村，成为农民了。经过了20多年的改革开放和进城务工人员自己的务工经历，可以说，他们已经基本完成了自身角色认同的转换，但是社会要完成对他们社会身份的认同转换还有漫长的路要走。
2、对自身组织权及工会组织的了解
调查发现，有14．9％的进城务工人员曾经受到企业的不公正对待或者曾经和企业发生过劳资纠纷。他们是怎样对待企业的不公正对待？怎样处理与企业发生的劳资纠纷呢?(见表15）
在权益受损的情况下，希望通过与其他打工者组织起来维护自己的权益的进城务工人员虽然只占15％，列第七位，但是，这足以表明，已经有一部分进城务工人员意识到组织力量在维护自身权益时能够产生的作用。这是进城务工人员组织权的觉醒。一旦遇到突发事件，他们很可能迅速组成临时性的组织，与企业甚至是当地政府对抗。通过和深圳、东莞等地的政府部门座谈后，我们发现事实上进城务工人员的自我维护意识和组织意识的确较以往大为增强，劳资纠纷趋向显形化、密集化和扩大化，群体性行动增多。
作为“职工自愿结合的工人阶级群众组织”的工会在进城务工人员心目中是怎样的组织?此次调查中，有80．9％的人听说过工会组织，有43．9％的人知道工会是职工自愿结合的工人阶级群众组织，51．4％的人知道工会的基本职责是维护职工的合法权益，60．3％的人知道自己有参加工会的权利。对于单位成立工会的原因，只有4．0％的进城务工人员认同“职工强烈要求”，更多的是认同“企业负责人自愿”和“上级工会要求”，“不知道”的比例竞达15．4％，说明进城务工人员并不认为成立工会是自己的迫切需要，缺乏成立工会的自觉意识和内在动力。(见表16)在已经成立工会的企业，还有19％的人不知道自己有参加工会的权利；在已经是工会会员的被调查者中，也有11．1％的人不知道自己有参加工会的权利。
数据说明，知道自己有参加工会权利的人比不知道这种权利的人更有可能自愿参加工会，对该权利不知晓的进城务工人员有更大的比例是通过工会动员、单位强制，甚至是因为随大流而加入工会的。进城务工人员对工会没有经过深入的了解认识就成为工会会员，是难以对工会产生真正的归属感和集体感的。而那些在已建工会组织的企业中工作，但还没有加入工会的被调查者中，不加入工会的首选原因居然是“不具备入会条件”，占33．6％。进城务工人员加入工会需要什么样的条件呢?这些条件又是谁制定的呢?这个问题同样说明进城务工人员对工会的认识不深，另一方面也说明工会的宣传组织工作做得远远不够。
就本次调查而言，进城务工人员对工会的知晓率较高(一个可能的影响因素是：此次调查的大部分企业是已经组建了工会的企业，而且调查是通过企业的工会进行的)，但是，他们对工会这样一个组织的性质、职能以及和自身的关系并不太了解。因此，进城务工人员虽然已经萌生组织权，但他们又没有多少成立工会的自觉意识和内在动力，这就形成了一个悖论，说明这种组织权的指向并不一定是现有的工会组织，也可以说进城务工人员并不认为现有的工会能够把他们组织起来。
3、入会动机与希望
本次调查中有工会会员392名，占被调查者的48．6％。他们中有81．1％的人因为希望工会能够保障他们的合法权益而加人工会(见表18)，说明从进城务工人员的内在需要出发，工会也必须要充分发挥其维护职工合法权益的基本职责。
那么，工会会员希望工会提供哪些方面的帮助呢?
从表19可以看出，进城务工人员希望工会提供帮助的主要内容是与他们在单位里遇到的最大问题相一致的，即社会保障、职业技术培训和劳动安全卫生三大方面的内容。这说明这三大方面的问题确实一直在困扰着进城务工人员，但他们靠自身的力量无法解决，希望工会组织能够提供帮助。
4、对工会作用发挥的看法
在此次调查中，60．2％的工会会员认为本单位工会能较好发挥作用，26．5％的会员认为能发挥一点作用。这是一个令人振奋的数据，但是，实际情况并没有这么乐观。“广东、浙江、福建三省总工会的分管负责同志接受记者采访时均承认，按照他们最乐观的估计，现在非公企业工会能够发挥作用的不到总数的1／3。还有一些地方的总工会主席认为，能够真正发挥作用的非公企业工会不到10％。”(注1)我们在实际访谈中了解的情况也大致如此。调查表明，进城务工人员所在企业的工会发挥作用居于前三位的，仍然是传统工会的职能：搞活动，提高职工福利，制定相关规章制度。(见表20)
而职工最需要得到帮助的社会保障、技能培训及劳动安全卫生分别排在第四、五、六位的。这反映了目前工会的实际效用与进城务工人员需要的偏离，也可以说工会的基本职责并没有得到充分发挥。
(三)进城务工人员和工会组织的关系
进城务工人员和工会组织的关系是个体和群体的关系。进城务工人员的群体意识，是指进城务工人员对自身作为一个社会群体的整体利益、地位相互认同与相互沟通后产生的一种共识。这种群体意识的产生是进城务工人员这一特殊的身份群体形成一个现实的社会利益群体的重要条件，也是进城务工人员这一、特殊身份群体由自发阶段向自为阶段转变的重要标志。(注2)从目前情况来看，进城务工人员的群体意识正在形成中。这种群体意识是从两个方向逐渐形成的。第一个方向是依靠血缘与地缘的“老乡”关系的乡土认同。第二个方向是作为一个特殊群体的阶层认同。虽然太浓的乡土意识往往不利于阶层意识的形成，但是，进城务工人员作为一个独特的社会群体的阶层意识正在觉醒中，主要表现有：第一，角色认同发生变化。进城务工人员虽然仍是农民身份，但他们当中绝大多数的人已经认同了自己的工人职业身份。第二，权利意识在觉醒。在他们的权益受到侵害时，已有不少人开始懂得利用法律武器、社会舆论、政府组织来维护自己的合法权益。第三，集体争议行为增多。尽管进城务工人员与企业经营者之间的冲突一般是通过温和的方式解决，如老板解雇务工者或务工者主动离去，但是具有一定规模的集体争议行为时有发生。
群体意识的形成和觉醒，使他们迫切需要一个组织来代表和保障自己的权益。如果让“这一工人阶级发展壮大的新鲜力量”长期游离于党领导的工会组织之外，就有可能酿成较大的社会问题。因此，最大限度地吸收进城务工人员入会，不仅是新时期工会工作需要研究和索的一个新课题，更是在社会经济成分，组织形式、就业方式、利益关系、分配方式多样化情况下工会工作亟待解决的新问题。第一，劳务工的入会问题。目前，在广东省超过1200万的进城务工人员中，有相当一部分是通过劳务中介进入各地方和企业的。劳务工与用人单位的关系，主要有两种形式：其一，与用工单位直接签订劳动合同，形成了法定劳动关系；其二，与劳务公司签订劳务合同，与用人单位是劳务型关系，没有形成法定的劳动关系。属于第一种类型的，双方建立了明确的劳动关系，根据《工会法》有关原则，劳务工人会已基本没有障碍。第二种类型的劳务工人会问题则由于用人单位与劳务公司相互推诿，至今仍不能很好地解决。劳务工人会难，还隐含着复杂的其它原因。如一些企业对吸收劳务工人会心存疑虑，担心他们加入工会后，随之而来的是要求提高工资和福利待遇，由此加重企业的负担；用工单位为降低成本，有意规避劳务工的社会保险问题，更不愿把他们组织到工会中来；现行有关法规尚有漏洞可钻，对非法用工的查处力度又疲弱，一些企业便借机将劳务工往“边缘人”推。第二，构成事实劳动关系的进城务工人员的入会问题。除了劳务工之外，大量的进城务工人员是单独和企业打交道的，他们和用人单位既没有签订劳动合同也没有签订劳务合同，只是构成事实劳动关系。由于流动性大，难以管理，许多用人单位的工会组织对吸纳他们入会并不热心。这涉及到工会会员流动会籍管理的两个方面：一方面是，一些进城务工人员输出地在劳动力输出时，及时做好入会工作，使进城务工人员在进入企业前已经成为工会会员了。输入地工会怎样及时做好会员关系的交接及会籍的管理?另一方面是，进城务工人员在一个企业加入工会，成为会员后，与原来企业解除劳动关系，进入新的企业，如何做好会员关系的交接?如果新的单位尚未建立工会，会籍又该挂靠在什么地方?目前尚缺乏对这个问题的明确规定。而“工会关系随劳动关系走”的规定，对进城务工人员的入会形成了一定程度上的束缚。如果流动会籍的管理问题不能及时研究解决，在进城务工人员工作变动过程中，已经人会的进城务工人员将不断流失，工会组建工作将是事倍功半。
长期以来，由于中国社会二元体制的存在，工人和农民在身份认同上存在着难以逾越的鸿沟。工会作为职工自愿结合的工人阶级群众性组织，对于农民来说，从来就是“他组织”。这种排他性，不止是在进城务工人员心里，在工会组织中同样存在。进城务工人员不会主动要求组建并加入工会，而工会在很长时间里并不把进城务工人员当作潜在的工会会员。目前，工会已经认识到吸收进城务工人员入会的重要性和必要性，提出要尽最大力量将广大进城务工人员组织到工会中来，但是，进城务工人员对工会组织的心理归属感不是短时间就能够形成的。能否真正维护进城务工人员的合法权益，成为进城务工人员衡量工会是“自己的组织”还是“他组织”的一个重要指标。他们必须通过对工会逐渐的了解和熟悉，实际感受到工会的职能作用之后才能逐渐接受这样一个原本与自己毫无关联的“他组织”；而工会必须真正认同和接受进城务工人员，给予他们跟其他工人群体一样的会员待遇，真正代表和维护他们的合法权益，经过必要的磨合期，工会才能真正成为进城务工人员自己的组织。否则，将进城务工人员吸收进工会，或者建立进城务工人员工会，象征意义大于实质性意义。
(四)进城务工人员工会组建中存在的问题
目前中国工会和进城务工人员的关系还远远没有度过磨合期。一些地方非公有制企业工会的组建还停留在“数字增长”上，真正发挥作用却是少而又少，使组建起来的工会成为“空壳工会”，影响了工会在进城务工人员中的形象和威信。
1、组建
省总工会从全国总工会领到组建任务，再把任务分解成组建率、入会率之类的指标层层下达，并作为考核管理下级工会的主要手段。下级工会为了完成任务，不得不搞突击建会。在非公有制企业组建工会的手段是利用党委政府的力量，千方百计说服老板建立工会，没有老板的同意，工会是无法组建起来的。有些企业不和职工打招呼，就报一张工会组建表格上去，连职工也不知道是否组建工会。有些企业成立工会就是向上面报一个工会干部的名单，而工会主席连工会委员是谁都还不知道。
2、作用发挥
第一，在力量悬殊、地位不平等的条件下，工会主席难以和企业老板、行政平等对话。在非公有制企业，大部分工会的领导班子不是选举产生的，而是由企业老板内定或与上级工会协商指定的。担任工会主席的，大都是企业的主要行政管理人员、副总、厂长，甚至是老板的亲戚或股东，他们在职工和资方发生纠纷和摩擦时，一般都站在资方的立场说话，甚至一些有关劳动纠纷的决定，就是由工会主席本人发出的，维权根本无从谈起。即使工会主席不是老板的亲信，或工会主席因老板的开明由直选产生，但他们终归是企业的员工，受雇于老板，必须为老板的利益服务，不可能理直气壮地维护工人的合法权益。或有一些工会主席愿意维护职工的合法权益，也难以和企业老板进行平等的协商，只能在一些不触动企业经营方利益的事情上起点作用。现实中真正为维护职工合法权益和企业老板据理力争的工会主席有时也自身难保。如今年初，广东省阳江市某集团股份有限公司原工会副主席杨观趣由于在职工加班、节假日休息、人员调岗、辞退和养老保险等关系职工切身利益的问题上提出不同意见，并制止了公司一些侵权行为而被公司除名。
第二，工会维权缺乏有力手段。目前，在我国现有的法律法规中，还没有与工会行使维权职责相匹配的具有强制性约束力的规定，这是工会行使维权职能的致命弱点。在工人不能罢工、集会、游行的情况下，平等协商，签订集体合同成了基层工会维权的最基本的手段。但是大多数的集体合同签的都是非常原则性的条款，与《劳动法》的条款相近，没有多大实用性。即使如此，企业如果不愿意签，工会和劳动部门也没有什么好办法。而劳动关系三方协商机制作为维权的另一个重要机制，“协商”出来的一些条款，只是“供企业和有关部门参考”，还不如政府出台的文件有约束力。因此，如果不能完善整个法律体系和相应的约束机制，工会维权难以切实有效。
第三，工会组织架构“倒三角”，难以适应市场经济下维权工作的要求。当前的工会组织是越往下编制越少，管的事情却越多。到了区、镇一级，一个工会干部常常要应付上级工会好几个部门布置的任务，整天忙于日常事务，无法投入精力去维权和做职工群众工作。而且乡镇或街道还没有算的一级地方工会，人员和经费都无从谈起，兼职干部多于专职干部。他们不能把主要精力放在工会业务上，对基层工会开展工作影响很大。
第四，地方工会行政化倾向不利于维权工作的开展。在现行的干部管理体制下，工会干部难以区分自身职业角色，将自己完全等同于党政系统公务员，考虑问题时，更多的是站在政府的角度而不是工人的角度，更别说站在他们看来是“外乡人”的进城务工人员的角度了。这样的心理倾向使他们不能履行工会的维权职能，真正将职工特别是进城务工人员放在心上，急他们之所急，帮他们之所需，切实为他们维权。随着市场经济的发展，工会工作、工会活动逐渐变得只能在业余时间开展。但是不少工会干部不能适应形势发展的需要，仍然囿于八小时工作制，对业余化的工作方式不太接受，工作起来积极性不高。
第五，地方工会干部的自身素质也难以适应维权的要求。计划经济条件下的工会干部是活动型和福利型的，他们主要工作是争取多办几次活动，提高职工福利，因此也被称为“福利工会”、“文体工会”。现在，提高职工福利、开展问题活动当然也是工会工作的内容，但是，工会的基本职责是维护职工的合法权益，工会干部必须具备法律、经济、劳动等方面的专业知识及较强的业务工作能力才能把工作做好。在市场经济的体制下，知识结构和能力结构没有及时更新的工会干部在工作中时常感到力不从心。
此外，收缴工会费也严重影响维权工作的开展。收缴企业计拨工会费是中国工会的一大特色，占用了地方工会干部的许多精力。因为事关工会的生计问题且必须完成上缴任务，每到年底，许多机关工会干部不得不放下手头的工作，去做“收费员”。另一方面，向企业收缴工会费同样缺乏有效的法律法规约束，为了收取足够工会费，维持地方工会的正常运转，许多地方工会干部千方百计和企业领导搞好关系。关系好了，经费就多少能收到一点，关系不好则分文难收。一旦企业与进城务工人员发生劳资纠纷，出于感情、面子关系以及实际经济利益的计算，地方工会是难以站在进城务工人员角度为他们切实维权的。
三、积极探索符合市场经济需要的工会工作新路子
进入2004年以来，“民工荒”浮现，广东这个每年消化超过1000万全国务工农民的发达地区，正在发生一场由市场供求驱动的劳动力市场结构和价格的变化。这场变化在全国沿海地区同时发生，只不过广东表现得最为明显。“民工荒”的出现是否意味着劳动力供求关系的根本性变化吗?社会学家孙立平认为不会，因为农村中的剩余劳动力仍然多达上亿人，劳动力的供应几乎是无限的这一事实不可能在短期发生根本性的变化。所以劳动者的权益还将在一定的时期内处于极其容易受到伤害的境地。
坚持最广泛、最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力，是十六届四中全会提出的重大战略任务。在《中共广东省委关于贯彻(中共中央关于加强党的执政能力建设的决定)的意见》中，广东省也提出了建设“和谐广东”的目标。建设和谐社会、和谐广东，关键一点就是正确处理好人民内部矛盾，即人民内部间不同利益主体之间的矛盾。维护职工群众合法权益是工会的基本职责。这既是工会的性质所决定的，也是法律赋予工会的重要权利；既是党提出的要求，也是职工群众的迫切愿望。如果工会不加大依法维权的力度，就不可能完成党交给我们的重要政治任务，不可能赢得职工群众的信赖和支持，也不可能对职工群众有真正的吸引力和凝聚力。今后工会在维权方面，一定要努力做到声音更响，力度更大，措施更得力，效果更加明显。
(一)进一步改进和完善进城务工人员工会组建工作的方式方法，形成“党委重视、政府支持、工会运作、各方配合、职工参与”的工作格局。
各级地方工会坚持哪里有职工哪里就要建立工会组织的原则，不断探索进城务工人员工会组建工作的新路子，逐步形成了“党委重视，政府支持，工会运作，多方配合”的工作格局，使工会组建率和进城务工人员人会率有了较大幅度的提高，进城务工人员工会组建工作取得了显著成绩。但以这种格局组建起来的许多工会组织发挥作用不够理想，有的甚至形同虚设，得不到广大进城务工人员的认可。我们认为，要解决这个问题，必须进一步改进和完善进城务工人员工会组建工作的方式方法，形成有“职工参与”的进城务工人员工会组建工作格局。“职工参与”有两方面的含义：一是必须明确广大进城务工人员是工会工作的主体，他们是工会组建工作、工会主席选举工作、民主管理工作、平等协商与签订集体合同等工作的主角，缺少他们的积极参与，工会工作的实效就会大打折扣。二是要形成“职工参与”的格局，就要解决好工会工作中存在的普法宣传及由此而来的维权意识增强与工会不能有效地、具体地维护其合法权益的矛盾，把宣传教育与解决具体维权问题结合起来，使他们了解工会，主动参加工会，并通过工会组织维护自身的合法权益，提高生活的质量和水平。
当前，要认真抓好宣传教育、服务与维权相结合促“职工参与”的工作，推动非公有制经济单位工会力量的成长。在市场经济条件下，要增强进城务工人员的工会意识和归属感，提高他们参与工会工作的积极性，除了热情地为进城务工人员提供他们所需要的服务和充分发挥工会的维护职责之外别无他法。简而言之，就是要牢固树立服务与维权意识，一切为了职工，切实为职工群众办实事好事，切实维护职工的合法权益。工会要对进城务工人员进行广泛的宣传教育，如组成专业维权队伍，深入进城务工人员集中的厂矿、社区，开展“送健康、送安全、送法律、送文化、送温暖”等活动，真情为进城务工人员服务。工会要为进城务工人员提供他们急需的法律援助，对被侵权的打工者提供维权求助方面的指导，并对其中一些案情复杂，受害人特别困难的个案进行免费诉讼代理。工会要充分发挥桥梁纽带作用，充当政府有关部门、法律机构与打工者之间的沟通桥梁，充当各种社会阶层、社会力量间与打工者的联系中介，通过与新闻媒体合作报道典型侵害外来工权益个案，揭露侵权事实，监督政府行为，促进与推动法制建设。工会要更有效地整合和利用资源，为职工办更多的实事好事，如把一些属于工会的活动设施如工人文化宫和工人俱乐部等，适当向进城务工人员开放，让他们凭会员证享受免费或低价的服务，这样肯定可以提高他们参加工会的积极性和增强工会本身的凝聚力。有学者认为，香港工联会在市场经济的条件下开展工会活动几十年，尽管在回归之前处于特殊的并且不太有利的社会环境，又有其他工会的竞争压力，但仍然成为当地会员最多的工会，他们的某些成功的经验是值得进入市场经济时期不长的内地工会借鉴的。
(二)工会要不断探索与市场经济相适应的组建工作新路子。
要按照《工会法》、《劳动法》等法律法规和全总提出的“组织起来，切实维权”的总体要求，进一步解放思想，大胆破除一切不利于进城务工人员入会的观念、改革一切不利于进城务工人员人会的体制、调整一切不利于进城务工人员人会的政策，最大限度地把进城务工人员组织进工会中来。要启发进城务工人员的主体意识和会员意识，充分调动他们入会的积极性，让他们产生入会的愿望，使他们真正感到人会的实惠和好处。
1、成立行(职)业工会，摆脱老板对工会的控制。
在进城务工人员集中的非公有制经济组织中，老板控制工会是工
会难于发挥作用的瓶颈。因此我们可以考虑成立行业工会，对工人进行广泛的宣传发动，促使分散于各种非公有制经济组织的同一行业的工人自愿参加工会。行业工会的领导层由工会会员选举产生，但主要领导应由上级工会领导兼任。要充分相信职工，依靠职工办工会，让职工自觉地依法维护自己的合法权益，充分体现工会工作的群众性特点。当前，要把行业工会的组建重点放在“三个行业、两个区域”，即加工业、建筑业、服务业，乡镇和工业园区，把进城务工人员集中的建筑行业和餐饮服务行业作为重中之重。现实中也出现了行业工会的雏形。2003年8月9日，新中国第一个非公有制企业的行业工会——长屿羊毛衫行业工会在浙江省温岭市长屿镇应运而生，它是在行业工资谈判的过程中作为行业协会的对应主体而产生的。温岭市总工会主席赵国峰认为，长屿行业工资协商的尝试，使行业工会成为必要，“在职工素质不够高的前提下，如何使行业工会更广泛地代表职工”，将需要更长时间的探索，行业工会的直选已列入今后工作的议程。”(《南方周末》2004，9，23)
2、积极探索劳务工人会的方法和形式。
当前全省各类企事业单位使用劳务工情况十分普遍，要研究解决国有企业和事业单位进城务工人员的入会问题，打破“工会关系随劳动关系走”的框框，明确劳务公司和实际用人单位都有责任和义务组织吸收劳务工人会。对比较规范的劳务公司，可在劳务公司建立工会，吸收劳务工人会，并将派遣到实际用人单位的会员组成一个工会小组或分工会，作为团体会员委托实际用人单位工会统一管理，其工会工作要融人企业工会，避免在企业里形成两个互相脱节的工会组织。对不具备建立工会条件的劳务公司，实际用人单位工会应当积极主动吸收劳务工人会。会员委托管理或实际用人单位直接吸收入会，有关工会活动方式和工会经费来源，可由实际用人单位和劳务公司双方在协商签(续)订劳务合同时作出明确规定。单项业务(工程、项目等)承包给外单位，且其工作与本企业生产经营工作密切相关的，企业工会可向地方总工会提出建议，请他们指导、协助建立工会组织，采取“项目联合工会”、“建筑施工企业工会联合会”等组织形式，通过“委托制”、“托管制”等办法解决进城务人员工会组建后的挂靠问题，并采取“流动会员”、“团体会员”、“会员登记”等办法，吸纳进城务工人员人会。对尚未与任何单位签订劳动合同的劳务工，工会应督促企业规范劳动用工制度，与劳务工签订劳动合同，并吸收他们加入工会组织。
3、抓住各种环节促进入会。
如要抓住劳动部门进行用工年检和工会指导职工与企业(单位)签订劳动合同的环节，动员和发展进城务工人员人会；抓住协商谈判、签订集体合同的环节，在集体合同中明确规定应发展进城务工人员入会的内容等。总之，最大限度吸纳进城务工人员人会必须在思路上努力实现“四个”拓展，即：人会模式要由单一向多元拓展；入会范围要由单个企业向行业、社区、市场等区域拓展；入会重点要从突出非公企业向非公企业和国有企事业单位并重拓展；入会人员要从固定工向临时工、季节工、轮换工、劳务工拓展，从而实现进城务工人员入会的最大化。
(三)建机制、办实事，切实实现和保障进城务工人员的劳动经济权益。
1、进一步探索创新工会参与协调劳动关系和社会利益关系、
有效表达和维护进城务工人员合法权益的载体和途径。
工会领导机关要加大源头参与力度，积极推行三方协商机制和工会与政府联席(联系)会议制度，从立法参与和政策制定上维护好进城务工人员的合法权益，为下级工会“切实维权”创造条件，搞好服务，提供保证。上级工会要支持基层工会干部大胆维权，依法维权，努力为他们说话，为他们撑腰。对一些严重侵犯进城务工人员权益、性质特别恶劣的违法行为，要旗帜鲜明地坚决予以斗争。要坚持和发展平等协商和集体合同制度，推行工资集体协商办法，完善劳动合同制度，建立健全劳动关系协调机制。要把特困进城务工人员列为工会帮扶中心的服务对象，加大对他们的帮扶力度，把帮扶中心作为工会联系进城务工人员的重要载体和窗口。
2、推动有关部门规范企业用工制度，从源头上保障进城务工人员劳动经济权益。
《劳动法》规定，建立劳动关系应当订立劳动合同。应当把农民进城务工纳入《劳动法》管理范围，并结合我国实际情况和相当大一部分外来工进城务工流动性大、季节性强的特点，研究制定相应的《劳动法》实施细则，在法律的层面上规范劳动关系，加强外来工合法权益的保护。用人单位必须依法与外来工签订劳动合同。劳动合同中要明确规定劳动合同期限、工作内容、劳动保护及劳动条件、劳动报酬和违反劳动合同的责任等内容。其中有关劳动报酬的条款，应明确工资支付标准、支付项目、支付形式以及支付时间等内容。劳动合同履行期间，外来工享有《劳动法》规定的各项权利。解除劳动合同，用人单位应当依法支付经济补偿金。劳动保障部门要加大对外来工劳动合同的监督检查力度，及时受理劳动合同纠纷。要认真贯彻落实《禁止使用童工规定》。依法保护女工的合法权益。严厉惩处各种污辱外来工人格、侵害外来工人身权利的违法行为。
3、促进有关部门建立强有力的欠薪保障制度，保障进城务工人员收人分配权益。
各级政府要把研究解决拖欠工资等侵犯进城务工人员收入分配权益的问题，作为各级政府依法行政和社会治安综合治理工作考核的重要内容之一，层层建立责任制，对因忽视进城务工人员权益保障工作，拖欠工资引发群体性突发事件，造成严重影响的，要追究领导责任；劳动部门要认真履行劳动保障执法监督检查的职责，加大执法力度，对拖欠工资、侵犯进城务工人员合法权益的行为和责任人严肃查处，决不手软；工会要充分发挥应有的作用，积极协助督促有关部门采取有力预防措施和查处侵权行为，同时要加强对用人单位和职工宣传有关的法律法规政策。政府各相关部门要倾力合作，各司其职、建立综合治理机制。积极推动《广东省工资支付条例》出台，以法规规范工资支付行为。建立健全工资监控制度。对容易发生拖欠工资的企业要专项登记造册，实行专人监控，被监控的用人单位要每月定期向劳动保障监察机构书面报告工资支付情况。特别对于欠薪多发生的建筑施工企业要把好进入市场关，并对因欠薪等违法行为导致集体停工、罢工或集体上访等事件的，实行“一票否决”。实行工资垫付办法，对于用人单位经营者欠薪逃匿的，责成其主管部门垫付进城务工人员工资；无主管部门的，由厂房、设备、场地出租方垫付。建立现代化的工资监控网络。利用现代技术和先进手段，建立一整套劳动保障监控网络，加强对职工工资收人分配权益保障方面的监督。定期由政府牵头，劳动保障、经贸、工会等部门参加，开展劳动保障专项检查，千方百计遏制欠薪，实现和保障进城务工人员的收入分配权益。
4、推动政府加快社会保险制度改革的步伐，实现和保障进城务工人员的社会保险权益。
促进政府加快养老、失业、医疗、工伤等社会保险立法，加大执法力度，以更坚决的立法、执法，在所有企业和组织中推行社会保险制度。具体到制度设计，现行五大社会保障险种，对进城务工人员而言，哪些该先行，是值得慎重考虑的。工伤保险制度是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目。广东劳动和社会保障部门的同志认为，当务之急不是搞养老保险，而是尽快确立进城务工人员的工伤保险制度。因为从广东层出不穷的进城务工人员工伤事故到规模惊人的进城务工人员职业病群体，以及由此而导致的各种各样的劳资纠纷，均决定了针对进城务工人员的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立，这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对进城务工人员是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制。因此，政府在进城务工人员工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。2004年1月14日，广东省修订通过的《广东省工伤保险条例》中，最引人注目的规定是，广东省行政区域内的各类企业、个体工商户、民办非企业单位、国家机关、社会团体l及事业单位，都应当为与之建立劳动关系的职工或者雇工缴纳工伤保险费。要把进城务工人员纳人工会开展的职工互助保险，做好在进城务工人员中开展互助保险尤其是职工医疗互助保险工作，推动多层次社保体系的建立和完善。要把进城务工人员中的特困职工纳入低保工作，对因长期拖欠工资、得不到经济补偿造成生活特别困难的进城务工人员，应尽快制定出台有关政策，使符合低保条件的进城务工人员纳入低保救济。要加强各条保障线的协调与街接，推动建立多层次社会保障体系，逐步建立起覆盖全部进城务工人员的社会保障体系，实现和保障进城务工人员的社会保险权益。
5、促进有关部门建立长效的事故防范机制，实现和保障进城务工人员的劳动安全卫生权益。
各级政府要层层签订安全卫生责任书，把劳动安全卫生管理监督的责任落实到乡(镇）、村，落实到人。实施工伤保险与事故预防相结合的制度，利用工伤保险的差别费率和浮动费率，依法规定从工伤保险基金中提取一定比例的经费用于事故预防和劳动安全卫生的宣传教育，使劳动安全卫生工作逐步进人预防—减少事故—减少工伤赔付—降低企业交纳工伤保险基金费率—预防的良性循环。利用法制手段，加大劳动安全卫生监管力度，在预防性监督的“三同时”审查验收、健康监护、职业危害告知、职业病保障等方面抓落实。各级政府要进一步完善监督执法责任制和责任追究制，做到执法主体到位、目标责任明确、保障措施有力。依靠科学进步，积极推广和应用有利于事故预防和职业危害治理的新技术、新工艺、新材料，从根本上减少和消除伤亡事故及职业病危害。要探索行业协会和中介组织在劳动安全卫生工作体系中发挥作用的方式和途径，同时要制定管理规范，杜绝行业垄断。要在中小型企业推行注册安全三任制度，以解决有人管和会管理的问题，尽快扭转中小型以下企业事故多发的局面。在高危行业探索劳动安全卫生风险抵押金制度，运用经济杠杆促进企业重视劳动安全卫生工作。要充分发挥各级工会组织、社会团体、新闻媒体的监督作用，鼓励和支持进城务工人员举报事故隐患和职业危害，把政府管理、行业企业自律和群众监督有机结合起来，保障进城务工人员劳动安全卫生权益的实现。
6、转变观念，走“专兼群”相结合的路子，成立专为进城务工人员服务的法律维权中心。
一般而言，我国省、市、县(区)一级的总工会都设有维权部门，但这些部门囿于工作繁杂、人员不足特别是法律专业人士严重缺乏而无法满足进城务工人员的维权需求，只是处理一些进城务工人员的来信来访，而甚少直接站在维权的第一线为进城务工人员服务。在这一点上，工会甚至比不上中山大学妇女打工者劳动权益咨询服务中心这类学者发起的非政府组织。中山大学妇女打工者劳动权益咨询服务中心由法律系副教授鲁英任主任，利用专业优势带领学生为妇女打工者提供法律咨询和免费诉讼代理，受到了进城务工人员的欢迎。和这类非政府组织相比，工会无疑占有庞大的组织资源优势，目前却无法最大限度发挥作用。所以我们认为工会要转变观念、拓宽视野，走“专兼群”相结合的路子，向社会公开招聘工会工作者，壮大工会积极分子和志愿者队伍，通过职业化、社会化等方式把工会队伍建设好，把工会积极分子组织好，成立专为进城务工人员服务的法律维权中心，在维权的第一线上为进城务工人员服务，不管进城务工人员所在企业是否成立有工会。中国人民大学劳动人事学院教授、劳动法博士、博士生导师常凯就认为，“工会不光是一个企业工会，它是一种体系，一种制度。比如说在中国，有产业工会、地方工会、全国总工会，即使这个企业没有工会，我们这些地方工会、全国总工会也必须关心这些企业的工人，特别是在发生了重大劳资冲突、劳资纠纷时，它应该出头。”(《财经时报》2004，8，3)
7、明确载体，树立品牌，实现和保障进城务工人员的其他劳动经济权益和精神文化权益。
各级工会成立的困难职工帮扶中心，都要有效整合工会现有资源，满腔热情地为外来困难职工办实事做好事，把“帮扶中心”作为为包括外来困难职工在内的困难职工提供咨询服务和帮助解决实际困难的重要载体，打造成为工会工作的新品牌。一是把为外来困难职工解决困难纳入政府为困难职工解决“四难”问题的范围，切实帮助外来困难职工家庭解决子女入学、住房、医疗和打官司等方面的突出问题。二是协助和监督政府有关部门进一步落实好“低保”政策，把符合条件的进城务工人员纳入低保，实现应保尽保。三是认真做好失业进城务工人员再就业工作，努力为失业进城务工人员提供职业培训、职业介绍服务，提高失业进城务工人员的劳动技能，增强就业竞争力。四是要建立特困进城务工人员档案，帮助特困进城务工人员享受优惠政策和智力扶贫政策，成为送温暖工程和“工会助学金活动”的对象。五是加强对进城务工人员的法律援助。各级工会法律援助机构要采取多种方式增强工会法律援助的力量，对进城务工人员权益受到侵犯的案件给予切实有效的帮助，使进城务工人员得到援助和支持，实现和保障进城务工人员的合法权益。六是关心和改善进城务工人员的生活环境，帮助他们解决劳动生活中的实际困难。通过开展创建文明工地、文明宿舍、文明食堂等活动，为进城务工人员创造一个安全生产的环境和干净生活的环境。七是开展广东省“进城务工人员素质工程百千万”行动，以“进城务工人员素质工程”为载体，维护进城务工人员的精神文化权益，努力提高进城务工人员队伍的整体素质。“百千万”行动就是充分发挥地方工会工人文化宫的作用，以文化宫、企业工会俱乐部和员工文化广场为阵地(“百宫”)，与劳动和社会保障部门、普法办、科协、社科联等有关部门合作，在每个文化宫开展十场文体、普法、科普、卫生、技能等方面的活动或讲座(“千场”)，采取寓教于乐的形式为一万家中小型企业的进城务工人员提供满足其精神文化需求的服务(“万厂”)，不断提高进城务工人员的综合素质。八是通过课题招标，课题委托，联合课题等形式，整合社会的力量和专家学者的力量，加强对进城务工人员问题的调查研究工作，并促进研究成果转化为解决进城务工人员问题的具体政策和措施，为做好维护进城务工人员合法权益的工作奠定科学的基础。
8、在目前方兴未艾的企业社会责任运动中发挥重要作用。
经济全球化的同时伴随着贫穷全球化，劳工权益保障成为一个世界性的社会问题。20世纪90年代初期，美国服装制造商Levi—Strauss为挽救其公众形象，制定了第一份公司内部自我约束性质的生产守则。其后，通过作为第三者的社会监察和认证组织，按照以国际劳工标准为依据而制定的“工厂守则”或“生产守则”开始敲开跨国公司的大门。到2000年，全球共有246个生产守则，主要分布于美国、英国、澳大利亚、加拿大、德国等国，最有影响的当属SAI。其SA8000自1997年发布以来，受到欧美国家工商界和消费者的欢迎和支持，一些跨国公司不仅自己制定社会责任守则，而且要求产品配套企业和合作企业都要遵守这些守则，从而将“企业社会责任运动”扩展到了担当生产制造基地的发展中国家。据估计，自1995年以来。中国沿海地区至少已有8000至10000家企业接受过跨国公司的社会责任审核，有些企业因为表现良好而获得了更多的订单，部分企业则因为没有改善的诚意而被取消了供应商资格。最近几年，在珠江三角洲一带，因为企业劳动条件太差被跨国公司停单的企业已不是个别。目前这一运动作为一种外来的运动，并未融人中国的劳资关系调节体系，只是企业内部——企业与客户或供货商与跨国公司之间的经济行为。作为中国企业，是为了获得订单而不得不接受的行为；作为跨国公司，在更大程度上是为了维护自己的社会形象。一些厂家为了获得订单而应付检查，使得劳工标准的监察认证中存在着严重的形式主义甚至弄虚作假的问题。因此，在实际当中对于提高劳工标准和保护劳工权益的作用是有限的。但是不可否认，企业社会责任运动逐渐强化企业管理者尊重工人合法权益的意识，逐渐强化工人的自我维权意识，要求企业必须建有工会，为在非公有制企业组建工会和工会切实发挥其应有职责，打下良好的社会基础。因此，工会组织和政府劳动法律监督机构要主动了解和把握企业社会责任的状况和性质，要认识到这一浪潮不论从提高企业的的国际竞争力，还是从落实劳工权益保护，都需要我们去积极参与，并将其引导到我国的劳动法制体系中来。要逐步介入劳工标准的检查和认证，并将其作为在涉外企业落实劳动法律工作的重要内容，使之与我国的劳动法律检查监督结合起来，成为我国劳动法律实施的一个组成部分。
9、充分利用工会的资源优势推进进城务工人员的知识技能化。
培养和造就一支强大的高素质的职工队伍，是工会工作树立和落实全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展的必然要求，也是巩固和提高工人阶级的领导地位，保持和发展工人阶级先进性的关键所在。工会组织要充分认识到进城务工人员“教育荒”问题的严重性和他们对技术培训的渴求，大力推广职工素质工程，推进进城务工人员的知识技能化，帮助进城务工人员通过知识改变人生。第一，大力弘扬技术工人型劳模典型，在全社会倡导技术工人也是人才的观念，呼吁提高技术工人的社会地位和经济收入，促成普通工人群体的高度技术工人化。第二，整合工会内部的教育资源，加强和社会办学力量的合作，推出专为进城务工人员服务的技能培训班，采取免费或少量收费的短期培训方式。第三，建立和完善职工职业技能比赛制度，通过制定职工职业技能升级计划、协助和监督有关方面健全技术技能培训等措施，切实增强职工的创新创业能力。第四，非公有制企业工会组织应该积极建议和配合企业行政，采取各种鼓励措施加强对进城务工人员的技能培训力度，真正做到企业和员工的双赢。
注1：赵东辉 吴亮《农民工融入城市有多难》，刊登于《嘹望》2003年第16期。
注2：甘满堂《城市农民工与新型期中国社会的三元结构》，刊登于《福州大学学报：哲社版》2001年第4期。
课题组负责人：陈宗文
成员：杨敏 刘诗伯 孙高山 张曼 沈寒英