广东省困难职工状况分析和建立完善困难职工补充保障体系的构想
近几年，关注和解决困难群体的问题已成为中国社会的焦点之一。困难群体问题的解决关系到社会文明的进步、社会公平的体现、社会稳定的巩固和经济社会的发展进程，是加强党的执政能力建设的重要课题。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调要“高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益”，“坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更好地推动经济社会发展”，“注重社会公平，逐步实现全体人民共同富裕”，这些论断为解决困难群体问题提供了有力的理论依据。我们通过各种方式的调研和信息收集，对我省困难职工群体状况进行了分析研究，对于推进社会保障体系的完善，构建困难职工补充保障体系，加大对困难职工的帮扶力度，提出一些粗浅的想法。
一、我省困难职工现状分析
(一)困难职工的界定及分类困难职工群体属于社会的弱势群体，是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的社会群体，这个群体由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利的地位，他们凭借自身力量难以维持一般的社会生活标准，需要政府和社会各方予以帮助。在理论上和实践中，困难职工是一个难以定量界定的概念。在社会生活中人们根据上述理念或约定俗成的共识来判断某个职工是否归于困难的范畴。作为困难职工群体的组成部分，特困职工具有较清晰的界定标准这是指生活在城镇最低生活保障线(简称“低保”)以下的职工家庭。低保线由各地政府根据本地实际制定。从致困的原因看，困难职工基本可分为两类：生理性困难职工和社会性困难职工。前者成为困难职工，有着明显的生理原因，如残疾、患重大病；后者则基本上是社会原因所致，如下岗失业、被拖欠工资等。从困难职工群体形成的深层次原因来看，社会因素的影响是关键的，这涉及到社会制度的安排。
(二)我省困难职工的现状
广东省经过20多年的改革开放，经济和社会发展取得了巨大的成就。取得成就的过程也是社会转型的过程，社会各项制度的改革和利益分配格局的变化调整，都会使一部分职工不适应变化而被挤到社会边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱势化，逐步转变为困难群体。
据省总工会特困职工档案统计，目前我省特困职工家庭有111．34万户，特困职工有17．62万人，户内人口37．59万人。其中存在医疗难的有3．84万户，子女读书难的有4．39万户，住房难的有1．8万户，打官司难的有0．46万户。特困职工家庭相当部分存在就业困难的情况，有的是零就业家庭。下岗失业的特困职工有9．23万人，占．52．38％。目前全省领取低保人数占全省户籍人口的1．35％。据省人大近期的检查结果，全省城乡仍有70万人应保未保，其中一部分是职工。各地城镇低保标准最高为每人每月344元，最低为每人每月120元。这几年各地低保标准基本未变，而社会平均工资每年均有增长，物价指数近年也有上升，使低保金更显微薄。
随着国企改革的深化，加入WTO后的影响等因素，我省就业形势依然严峻。每年就业转失业的人数在35—40万人左右。2003年全省需要安排就业的城镇劳动力多达142万人，但只能提供新增就业岗位10O万个。国有企业下岗失业人员需要再就业的共48.7万人，其中“4050”大龄下岗失业人员15万人。还有复员转业军人等失业人员约6万人。虽然全省登记失业率控制在3％以内的范围，但登记失业率已难以准确反映失业状况；因为一些失业人员不懂或不愿去进行登记。同时，虽然“下岗”概念已逐淡出，但各类企业尤其是城镇集体企业因各种原因仍有为数不少的下岗人员，他们属隐性失业者。大批来自全国各地农村剩余劳动力涌人广东各个城市，他们中多数人没有参加失业保险，失业后也未在政府部门登记失业。另外，随着高等学校的扩招，近两年已凸现大学毕业生就业难的问题。去年省内高校共有11．23万多毕业生，其中有5万多人未能实现初次就业。无业的学生也未能列入登记失业的行列。因此综合来看，广东的就业形势并不能乐观。
广东是劳务输人大省，外来员工计有1200多万人，已远超本省户籍职工人数。由于是“外来人”，外来员工“更有条件”沦为弱势群体，已成为我省困难职工群体的主要来源之一。从以下的情况可见一斑：
据省总工会的抽样调查，外来员工以35岁以下的年轻人为主，占88％之强。大部分外来员工(占66．8％)是企业生产一线的普通工人。外来员工的工资收入总体处于较低的水平，月收入在800元以下的占外来员工近半(48．2％)，月收入在1200元以下的占近8成(78．7％)，月收入在1600元以下的近9成(89．4％)。而去年广东在岗职工的月平均工资收入为1675元。也就是说，只有一成的外来员工能够达到这个水平。说明外来员工与本地户籍职工存在“同工不能同酬”的问题。
今年珠三角令人意外地出现大面积用工短缺。深圳台资厂普遍缺工在4%左右，东莞缺工人数有100万之说，也有20万之说，总之技术工人和普通工人皆短缺。“民工荒”的出现折射经济运行的深刻变化，除了全方位开发和区域经济的崛起，我省经济发展模式发生转变，产业结构升级和传统产业转移等原因外，对工人基本权利的漠视，也是“民工荒”的主因之一。十多年来，我省社会整体收入水平在不断上涨，而民工工资几乎原地踏步，长期维持低水平。而第二代民工受教育程度普遍较高，自我保护、自我价值承认意识不断加强，在工资待遇上已敢于与企业主“叫板”，低工资的就业机会已难以吸引他们。据了解，深圳市月工资120O元以上的企业可以招到比较充足的工人，1000元左右的基本可以保持正常用工，而700元以下的招工很困难。目前东莞市最低工资450元，而与东莞在珠三角地位相似的长三角的苏州今年已将最低工资调至620元，山西太原最低工资也达520元。
我省社会保险工作虽然走在全国前列，但也存在不容忽视的问题：一是存在扩面难点。私营、外资企业参保率较低，而这些企业招用的多是外来员工，就是说外来员工是参保率最低的人群。没有参保的外来员工不能享受养老、失业、医疗、生育等社会保障。由于没有户籍，也享受不到城市社会的种种福利，如低保、子女人学等。庞大的外来员工队伍的子女问题目前已上升为一个社会问题，如果不能受到正常的教育，外来员工总体素质较低的状况将延续到下一代。
二是企业欠缴社保费问题突出。今年上半年，全省21个市中有5个市的养老保险基金和6个市的失业保险基金出现当期赤字，其中1个市失业保险基金历年滚存已全部用完，基金支付风险加大。主要原因是企业欠缴社保费问题突出，累计欠费逐年增加，且追缴难度大。到2003年底，全省历年累计欠费高达53．73亿元，今年上半年当期欠缴2．4亿元，同比增长了71.4%，其中养老保险当期欠缴1-2亿元，同比增长200％。除部分企业是有意拖欠外，另一部分企业则是因经营困难或处停产、濒临破产境地而无力缴费。企业欠缴社保费使
部分职工成为潜在的困难职工；职工失业时不能领取失业金，职工到达退休年龄时不能领到养老金，职工患病时没有基本医疗保障。目前只有财力雄厚的广州等少数城市由财政借款给部分国有、集体困难企业的退休人员参加基本医疗保险，大部分地方政府不能做到这一点。可以预计，企业欠缴社保费将成为今后困难职工的一个主要成因。
媒体不时曝光的各类针对外来员工的侵权事件已不是特殊现象。一些企业拖欠职工工资尤其是不按规定计发加班工资的问题严重。2001年全省各级劳动保障部门共收到企业欠薪的信访和举报投诉案件5万多宗，涉及工人42万人。劳动保障监察机构立案查处了10567宗。2002年立案查处12558宗，涉及工人85．6万人。2003年底东莞市开展企业年前比均成倍增长，但最高和最低收入组之间的收入差距有所拉大。11年间最高收入组家庭的收入为最低收入组家庭的收入倍数，从1993年的4．4倍，上升到2003年的6．2倍。说明贫富差距有日益扩大的趋势。中央提出全面建设小康社会，树立和落实科学发展观，强调社会协调发展，正是把社会公平提高到应有高度来认识和关注。这是实现社会公平的思想和认识基础，也是现阶段我国社会政策的价值基础。
1、现阶段社会保障体系为广大职工提供了一个基本的“安全网”。
改革开放以来，广东经济和社会发展取得举世瞩目的伟大成就，社会保障体系建设走在全国的前列，社会文明程度不断提高。各级党委政府高度重视解决困难职工的生产生活问题，实施了一系列政策措施，取得了显著成效。去年广东省开始实施“十项民心工程”，加大了对困难群体的救助力度。目前，全省城镇居民最低生活保障基本实现了应保尽保，农村低保制度的推行取得了突破性进展；2003年，全省城镇净增就业岗位近100万个，国企下岗失业人员实现再就业37．4万人，城镇登记失业率为2．9％，“两个确保”进一步巩固落实，全省共有45．59万人领取了失业保险金，支付失业保险待遇13.2亿元。到今年8月底，全省206．5万多企业离退休人员养老金继续保持100％社会化发放，离退休人员月人均养老金达773．2元；到今年8月底，全省参加企业养老、失业、医疗、工伤和生育保险的人数分别达1199．8万人、979．60万人、981．90万人、1177．30万人和365．60万人，前四项参保人数继续居全国首位，社保基金历年滚存结余达798．56亿元；劳动者合法权益得到有效维护，违法侵权行为的预防和查处力度加大，劳动关系调整机制进一步健全，规范了劳动合同文本，加强了劳动合同管理，全省劳动合同签订率81．62％，签订集体合同企业9．48万个，覆盖职工760多万人。省、市两级劳动关系三方协调机制普遍建立，并延伸至县镇一级，企业工资收入分配宏观调控机制更加完善，15个市建立了劳动力市场工资指导价位制度和工资指导线制度，工资集体协商制度的推行取得了有效进展。现阶段我省社会保障体系为广大职工提供了一个基本的“安全网”，使绝大多数的职工得到基本、有效的社会保障。
2、现阶段社会保障体系的缺失要求工会利用自身条件构建困难职工补充保障体系。
由于经济社会发展水平和国力的局限，现阶段我国社会保障体系只能达到基本保障的目的。这也是部分困难职工未能摆脱贫困的一个主要因素。社会保障体系的“基本性”和缺失，以及社保制度的不落实，可以从以下一些方面反映出来：如低保制度尚未完全覆盖低保线以下的人群，我省城乡仍有70万人未应保尽保，主要是制度执行和某些地方政府财力局限的问题；企业基本养老保险和医疗保险虽然有可观的覆盖面，但保障水平不高，尤其退休早的老职工退休金少，生活水平低于社会平均水平。参加医保的职工如果患重大病，自费负担太重，职工一般难以承受，有的只能放弃治疗，有的则因此致困；一些下岗失业人员尤其是“4050”人员由于自身素质所限和优惠政策难兑现而长期失业，成为困难人员；针对外来员工的社会保障和社会救助则更为不足，更多的政策性措施尚在酝酿当中或刚刚实施，外来员工被侵权现象时有发生，主要表现为欠薪、企业不具备基本的安全卫生条件、员工的人身权被侵犯等。社会保障的欠缺对职工的代言人和权益维护者——工会组织而言，意味着职责和义务。
维护困难职工的合法权益，促进社会保障体系的完善，是法律赋予工会的社会职能。中国工会十四大提出工会组织应通过大力帮扶困难职工来实现维权。工会应根据社会保障体系发展的现状，找准自身在体系建设中的角色和位置，利用自身条件和优势，构建以困难职工群体为帮助服务对象的补充保障体系，发挥救急济难、拾遗补缺、排解矛盾的作用，促进经济社会协调发展和社会公平。
三、困难职工补充保障体系的构架
多年来，各级工会在帮助困难职工解决生产生活问题方面，利用自身条件和优势，做了大量卓有成效的工作，有效地推进了社会保障体系的建设。针对困难职工群体的现状，各级工会必须在汲取多年实践经验的基础上与时俱进，根据时代的要求，顺应困难职工的吁求，围绕党政工作大局，构建和不断完善困难职工补充保障体系。
(一)构建困难职工补充保障体系所遵循的原则
构建这一体系必须确立“救急济难，拾遗补缺、排解矛盾”的原则。这一原则的确立首先是针对政府主导建立的基本社会保障制度目前尚未能覆盖的方面和保障水平较低的方面；其次是顺应国家倡导的建立多层次社会保障的要求，以工会为主体建立多一个层次的保险屏障，增强困难职工抵御风险的能力；第三是要求工会组织更好地履行维护困难职工合法权益的职责，尽心尽力为困难职工办实事做好事。遵循这一原则构建困难职工补充保障体系，一方面不致与基本社会保障产生重叠，能有效地促进社会保障体系的建设，另一方面，工会的保障工作由于起到为政府分忧、为职工解难的作用，能够得到党政和社会各界的重视和支持，达致工作效能的最大化。
(二)困难职工补充保障与政府的关系
工会主导建立的困难职工补充保障是整个社会保障体系中的一个层次和有机组成部分。从这一点来看，整个社会保障体系的建设并不是政府可以“承包”的，工会等社会组织可以发挥重要的、无可替代的作用。随着政府职能的转变，社会公共服务、社会公益事业的社会化程度不断提高，服务主体呈现多样化，工会等社会组织在社会保障体系建设中发挥作用的空间会更加广阔。
构建困难职工补充保障体系的目的是帮助困难职工群体解决生产生活中遇到的问题，这与政府的目标是一致的。在相同的目标下，工会在与政府关系上首先要避免的是与政府部门的职能运作相重叠，即不能越权越位代行或试图代行政府部门的职能。工会必须按照《工会法》的规定履行职能，主要体现在三个方面：一是参与职能。参与制定修改涉及解决困难职工生产生活问题的法规、政策、措施，在维护大局的前提下作为职工的代言人为他们争取利益。二是监督职能。督促解决困难职工问题的法规、政策、措施的落实到位，发挥群众监督作用。三是利用工会自身优势和条件，力所能及地为困难职工办实事做好事；这是困难职工补充保障的重点。
工会在与政府的关系上还需要着力做好一项工作，即争取政府对困难职工补充保障体系建设的支持和帮助，为这个体系的建设创造良好的外部环境和工作条件。补充保障体系的建设涉及到政策、资金等方面的因素，没有政府各相关部门的认可和支持，难以建立起一个社会化程度较高的、各方面配合协作、有效运作的体系。
(三)困难职工补充保障体系的构成
总结工会多年的实践经验，顺应时代对工会提出的要求，困难职工补充保障体系应由以下几个方面构成：
1、送温暖活动作为工会帮扶困难职工的标志性举措，其经常化、制度化和社会化进程不仅直接影响着党和政府执政为民的形象，而且对推进社会保障体系建设发挥着日益重要的作用。
由工会组织倡导的送温暖活动，历经十多年仍显示出很强的生命力，证明此项活动不仅是党和政府及工会的形象工程，而且产生了可观的社会效应和实际效果。我省每年仅元旦、春节的送温暖活动，即可筹集慰问资金近亿元。各级党政工领导干部纷纷深入困难企业、困难职工、困难劳模当中，嘘寒问暖，帮助职工解决各种实际困难，密切了党和政府与人民群众的血肉联系。送温暖活动在每年的各个重要节日针对不同的困难对象，开展形式多样的帮扶救助活动，已成为一项经常性的活动。在困难职工补充保障体系建设中，送温暖活动作为工会的品牌工作，必须坚持不断向经常化、制度化和社会化方向推进，在维护其“形象工程”地位的同时，进一步增强其实效性。
——必须推动送温暖活动与完善社会保障体系紧密结合。
与完善社会保障体系紧密结合要求工会通过送温暖活动，推动涉及困难职工切身利益的各项政策措施的出台，督促各项政策措施的落实到位，从源头上维护困难职工的合法权益。近年来，我省各级工会在送温暖活动中，及时反映职工的困难状况，向党政策领导提供决策依据和建议，有力推动了“低保”覆盖面的扩大，“两个确保”的落实，再就业工程的深入实施和欠薪问题的治理等等。
——必须推动送温暖活动内容的拓展。
增强送温暖活动的针对性和实效性，必须进一步拓展送温暖活动的内容。送温暖活动要由原来单纯的送钱送物，拓展到根据职工不同类型的困难，有针对性实施帮扶救助。如利用工会与企业联系广泛的优势，建立企业空岗报告制度，开展针对下岗失业人员的就业招聘会，向下岗失业人员送岗位等；通过工会出资或组织结对帮扶的形式，开展工会助学活动，重点帮助非义务教育阶段的困难职工家庭子女完成学业；开展“送法上门”活动，向广大职工尤其是外来员工宣传劳动法律法规，增强他们的自我维权意识；通过加强工会法律监督为外来员工追讨欠薪等等。
——必须广泛推行送温暖回访督办制度。
送温暖回访督办是广东工会的创新工作。各级工会利用党政领导在送温暖活动中现场办公的机会，认真回访落实领导在送温暖活动中作出的指示和交办事项，增强了送温暖的实效性和社会反响。由于党政领导在送温暖活动中往往是针对职工的具体困难要求有关部门和工会帮助解决，属于“点”上的帮扶，因此此项制度必须在各级广泛推行，才能产生积少成多的效应，使更多的困难职工受益。
2、建好困难职工帮扶中心这一载体，是构建完善困难职工补充保障体系的核心内容。
建立困难职工帮扶中心是工会协助党政解决困难职工生产生活问题的一项创新举措。经过近两年的实践，帮扶中心建设已存我省市、县(区)全面铺开，并延伸到镇、村、企业。至2004年6月，全省各级共建立帮扶中心130个，其中地级市21个，县(区)85个，镇、村、企业24个。各地帮扶中心成立起来，共筹集帮扶资金5208．5万元，帮扶困难职工18．15万人次，其中，生活救助3．11万人次，医疗救助6723人次，助学6769人次，职业介绍2．15万人次，就业培训3.87万人次，政策咨询5．42万人次，法律服务（含法律援助)6793人次。帮扶中心整合工会帮扶资源，利用社会资源，为困难职工提供信访法律服务、生活救助、职业介绍、就业培训、互助保障、助学、追讨欠薪等多方面的“一站式”帮扶服务，做了大量的实事好事，得到各级党政的充分肯定和广大职工及社会各界的普遍赞誉。
从2002年9月全国总工会倡导建立帮扶中心至今，帮扶中心得以迅猛发展，其实践充分证明，帮扶中心是社会保障体系的重要补充，发挥了“救急济难、拾遗补缺、排解矛盾”的作用。帮扶中心所发挥的作用，与构建困难职工补充保障体系的原则是相吻合的，工会应该把帮扶中心建设作为构建完善困难职工补充保障体系的核心内容来抓，以此凸显工会在完善社会保障体系中的独特作用。
(1)帮扶中心建设要形成在党委直接领导下，党政工及有关部门共同参与、有效运作的大帮扶格局。
解决困难职工的生产生活问题，既是现实的紧迫任务，又是长期的重要工作。帮扶中心要在相当长的时期内为困难职工提供切实有效的帮扶服务，必须有强有力的组织保障、良好的外部环境和厚实的资金后盾。既然帮扶中心建设是完善社会保障体系的题中之义，各级党委和政府就有责任和义务为帮扶中心工作提供应有的支持和帮助，为其创造良好的工作条件和外部环境。各级工会必须积极主动争取党政的重视支持，成立以党政领导为负责人，政府各有关部门参与的困难职工帮扶工作领导机构，工会牵头运作的帮扶中心要置于这个机构的领导、指导下开展工作。帮扶中心在建设和运作中遇到困难和问题时，要通过这个领导机构及时研究解决，在工作协作、政策和资金保障等方面得到直接有效的支持和帮助。在这一局下，帮扶中心与政府有关部门之问更有条件建立起共同帮扶困难职工的工作机制和渠道，使帮扶资源得以有效配置和整合。形成在党委直接领导下，党政工及有关部门共同参与、有效运作的大帮扶格局——而不仅仅是工会系统内部自我运作的格局，对于把帮扶中心建设成为一个社会化程度高、工作效能显著的维权帮扶载体，对于困难职工补充保障体系发挥切实有效的保障作用，具有头等重要的意义。
(2)帮扶中心要明确工作重点，真抓实干为困难职工办事。
各地帮扶中心要紧紧围绕党和政府的工作大局，确定帮扶中心的工作重点。要认真分析本地涉及全局、与职工合法权益相关、关系社会稳定的主要问题，因地制宜，有针对性地帮助职工解决实际困难和问题。在国有企业比较集中的地区，国企转制力度大，下岗失业人员较多，帮扶中心要把帮助下岗失业人员实现再就业作为帮扶工作的重中之重；在外来员工比较集中的地区，帮扶中心要重点帮助外来员工解决欠薪、安全卫生条件恶劣、人身人格被侮辱等难题，维护他们的合法权益。要加强调查研究，认真做好困难职工的调查摸底工作，健全规范困难职工档案，对困难职工做到“五清”：家庭情况清、困难情况清、致困原因清、解困需要清、就业技能清，准确掌握困难职工状况，及时提供决策依据，采取有效措施确保对困难职工的帮扶“一个不漏”。当前帮扶中心应主要从以下几方面开展工作：
——加强信访法律服务，抓好来信来访、热线电话和法律服务等基础工作，及时化解劳资纠纷。信访法律服务是帮扶中心的基础性工作。我省各地帮扶中心每年受理职工来信来电来访超过2万多人次。针对职工反映的各种各样的难题，帮扶中心必须增强责任感，强化工作手段，不遗余力地为职工争取权益。今年4月30日，省总工会与省邮政局合作，利用邮政185信息平台，在广州地区开通了“工会185维权热线”，这是我省工会利用现代化科技手段强化维权帮扶手段的一项新举措。近期，工会与中国网通合作，在全省各市开通了“12351”工会维权热线，建立更为便捷的职工诉求渠道。加上工会原有的热线电话等手段，职工反映劳动权益问题的渠道已大大拓宽。帮扶中心一方面要及时收集反映职工的热点、难点问题，为党政决策提供依据，另一方面要提高解决问题的能力和水平，尽力为职工排忧解难。
——开展就业培训和职业介绍，帮助下岗失业人员实现再就业。就业是民生之本。帮扶中心要充分利用工会与企业联系广泛的优势，利用职工学校、职介机构、文化宫等场所和条件，帮助下岗失业人员实现再就业。尤其在国有企业比较集中，下岗失业人员较多的地区，促进再就业要成为帮扶中心的主要工作。
——积极开展助学活动，通过帮扶中心出资资助和动员社会力量结对帮扶等形式，重点帮助非义务教育阶段品学兼优的困难职工家庭子女完成学业。工会开展助学之所以定位于“非义务教育阶段品学兼优的困难家庭子女”，主要考虑在非义务教育阶段经济压力大于义务教育阶段(义务教育免学费)，而品学兼优的学生更有希望成才，帮助家庭摆脱困境。帮扶中心在出资资助的同时，动员社会各界力量——有能力的个人和单位，与困难家庭结对帮扶，不断壮大助学的规模。
——建立完善应急救助机制，为遭受天灾人祸处于困境的职工及时施以援助。目前对于遭受天灾人祸的城镇居民，政府尚未建立起较完善的救助机制。帮扶中心“拾遗补缺”，为处于困境的职工及时施以援手，起到雪中送炭的作用。去年“非典”期间帮扶中心对患“非典”职工的救助，珠海等地帮扶中心启动困难职工(含外来工)大病应急救助办法等，均体现了帮扶中心“救急济难”的特点。
——关心爱护困难劳动模范，建立困难劳模救助机制。由于各种原因，部分劳模尤其是退休劳模生活困难，急需帮扶救助。据省总工会调查，全省省级以上劳模共有1．2万多名，其中生活困难者60(]多名。虽然绝对数量不大，但劳动模范作为社会的宝贵财富，由于他们对国家作出了杰出贡献，理应得到特别的关心和爱护。近两年我省各级工会探索建立困难劳模救助机制，取得了，一些经验。帮扶中心要建立困难劳模档案，了解掌握他们的生活和工作状况，有针对性地开展帮扶。可通过设立困难劳模专项补助金，政府与工会分成负担救助金，发动有能力、有影响的劳模与困难劳模结对帮扶，为下岗失业劳模送岗位或帮助他们创业，帮助他们的子女完成学业等办法，帮助他们走出困境。
——推广职工医疗互助保障计划，帮助职工解决医疗难问题。职工医疗互助保障计划是工会为帮助职工解决患大病医疗负担重的问题，不以赢利为目的，以职工互济互助形式兴办的医疗保障项目。由于收费低廉，回报较高，理赔简便快捷，深受职工欢迎。目前我省参保职工已超过100万人次。职工医疗互助保障计划为职工筑起了一道有力的抵御风险的屏障，具有广阔的发展潜力和空间。日本、新加坡等国已有很好的示范。要充分利用工会作为群众组织的优势，使保障计划覆盖更广泛的职工群众。
——认真实施十项民心工程，为困难外来员工提供帮扶服务。我省外来人口超2000万，其中外来员工达1200多万，是我省工人阶级的重要组成部分，他们为广东的经济社会发展作出了巨大贡献。但是外来员工属排名最末的社会阶层之一，他们享有的社会保障比之本地户籍职工以及其他社会阶层，有着较大的缺失，是最弱势的群体之一，极易受到侵犯和伤害。为了保障他们的权益，广东省实施的十项民心工程中第六项即“保护外来员工合法权益工程”，工会被赋予重要的职责。帮扶中心主要为因合法权益被侵犯而处于困境的外来员工提供法律政策服务，利用各种渠道和手段维护他们的合法权益。
(3)抓住建立新型社会管理体制提供的发展机遇，拓宽渠道，壮大帮扶实力。
市场经济体制要求发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步建立起政府主导、市场和非营利组织相互补充的与经济、社会和人的全面协调发展相适应的新型社会管理体制。新型体制的建立要求政府转变职能，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，取消政府不必要的行政限制，促进社会公共服务的社会化、服务主体的多样化。社会管理体制的变革调整带来的机遇，就是使社会组织从事公益事业的发展空间得以拓展，发展潜力大增。作为社会组织的工会和属于社会公共服务、社会公益性质的帮扶中心，应抓住这一机遇，把帮扶中心作为品牌工程做大做强。虽然我们强调政府应成为帮扶中心物质和资金的主要来源之一，但实际上，仅靠财政投入是远远不够的。帮扶中心办起来后最大的矛盾是能否办下去，“办下去”的标准是能否长期持续有效地发挥“救急济难、拾遗补缺、排解矛盾”的作用，而帮扶资金是最主要的问题之一。
在政府支持和自身财力有限的情况下，唯有把眼光投向社会。帮扶中心以及一些业已登记设立的职工解困救急基金会(这些地区帮扶中心依托于此)，由于一系列帮扶活动所产生的社会效应，目前已成为最能体现社会关爱精神、公众关注度较高的社会组织之一。由于社会期望值较高，在工作压力加大的同时，也为帮扶中心和基金会挖掘社会劝募潜力提供了良好的舆论环境。近年各地帮扶中心所开展的社会劝募活动均得到地方党政的重视支持和社会各界的热烈响应，发动面之广，参与者之众，募款效果之显著，均超出组织者的预想。
作为困难职工补充保障体系的核心内容，帮扶中心建设目前处于良好的机遇期。政府转变职能，建立新型社会管理体制提供了发展空间，我省经济持续快速发展提供了很好的物质基础，社会的发展进步提供了良好的政治和社会环境，社会道德水平提高，以人为本、人文关怀理念增强，人们更加关注社会整体进步、社会的协调发展，乐善好施的民族传统也在发扬光大。而在发展中出现的矛盾和问题，困难职工权益保障的缺失，也给帮扶中心发挥作用提供了舞台。工会应及时抓住机遇，不断壮大帮扶中心的帮扶救助实力。
3、困难职工帮扶机制建设直接影响着工会帮扶渠道的畅通与否，是困难职工补充保障体系发挥效能的重要手段。
工会对困难职工实施帮扶需要通过一定的手段和渠道，手段的强弱和渠道的畅通与否决定着帮扶工作的成效和水平。建立完善困难职工帮扶机制就是为了强化帮扶手段、畅通帮扶渠道。帮扶机制可以说是困难职工补充保障体系的“骨架”，机制建设影响着帮扶工作的制度化、社会化和经常化程度。工会必须着力完善三类帮扶机制：
(1)信息收集预警机制
工会建立困难职工档案已有多年历史，省、市、县级工会和1万多个基层单位都建立了档案。建立困难职工档案，准确及时地收集有关困难职工情况的信息，把握和反映他们的状况，提出工会的政策主张，为决策提供依据，把较为突出的问题和矛盾解决在萌芽状况，起到了预警的作用。目前这一档案仍需要不断健全。首先，必须定期排查，动态管理，保证档案的真实性，及时反映热难点问题，采取或督促采取解决措施。其次要分类建档，针对职工的困难类型建档，以便有针对性地实施帮扶。第三，要拓宽信息收集的渠道。可以通过来信来电来访、热线电话、邮政电信平台以及互联网等渠道收集信息，各方面信息相互验证、补充，以增强信息的准确性和快捷性。第四，必须加强对涉及困难职工权益的重大问题的深层次专题调查研究，做好预防预测工作，处理好苗头性、倾向性问题。第五，工会收集的信息必须与政府有关部门实现共享，提高信息的利用率，为政府部门的工作提供参考。建立完善信息收集预警机制是为了使工会更好地履行困难职工的第一知情人、第一报告人的职责。
(2)源头参与机制
工会通过源头参与，反映困难职工的合理意愿并促使之转化为法规政策条款，从源头上为困难职工争取权益。源头参与主要是两个方面：一是立法参与。多年来，我省工会积极参与涉及困难职工权益保障的法规的立法，重要者如职工权益保障规定，养老、工伤、医疗等社会保险条例、工资支付条例(近期将出台)等，代表职工提出意见和建议，发挥了重要的作用。二是政策参与。从职工的就业权保障。一尤其是下岗失业人员再就业，低保全覆盖到欠薪的治理等诸多方面，都尽力为职工代言，使职工意愿和工会的政策主张在各级政府的相关政策措施中得以充分体现。强化源头参与，是对困难职工的最大帮扶；因为一项法规政策的出台，受惠者不是个别人或部分人，而是符合条件的所有职工。
近几年，源头参与被赋予富有时代感的形式。形式的更新促进了源头参与的制度化，也增强了参与的实效。目前较具代表性的参与形式是劳动关系三方协商机制和工会与政府的联席(联系)会议制度。
由政府代表、工会代表与企业代表三方组成的劳动关系三方协商机制，是市场经济国家调整劳动关系较为通行的制度安排，近几年在我国推行这一制度也是顺应市场经济发展要求的。目前我省三方机制建设在省、市级已全面铺开，逐步向县、镇级延伸。工会作为代表一方反映包括困难职工在内的职工的呼声和意愿，如欠薪问题、最低工资问题、劳动安全卫生问题等，提出处理意见，三方经过协商达成共识，协调解决劳动关系的重大问题。这是新的历史条件下工会帮扶维权的新途径。这一机制需要三方共同努力促使其进一步完善，并在行业、县、镇级推行铺开。
工会与政府的联席(联系)制度也是近几年发展起来的一种调整解决劳动关系重大问题的机制，工会通过此渠道反映职工的意愿，政府吸纳工会的主张出台保障职工权益的政策和措施，是工会帮扶维权的重要渠道。目前存在的问题是这一制度的普及率较低，作为一种制度安排，尚未被广泛接受和实施，工会和政府都需要作更多的努力。
此外，工会根据解决职工困难问题的需要与政府有关部门建立的联系沟通制度也是源头参与的组成部分。近两年我省工会相继与省法院、省信访局等建立了联系沟通制度，形成良好协作关系，互通信息，协调解决职工热难点问题。工会必须不断拓展源头参与的渠道，充分运用政府行政资源来更好地保障职工的合法权益。
(4)监督制约机制
各级工会为保证职工权益法规政策的落实，不断完善群众监督制约机制。一是积极参与有关执法检查。通过参加人大、政府关于社会保险、工资支付、低保等劳动法规政策的检查，督促企业和有关部门解决职工权益被侵害的问题。二是强化工会劳动法律监督工作。省总工会起草并促成省人大出台了《广东省工会劳动法律监督条例》，将工会的监督权进一步明细，各级工会通过行使监督权，对用人单位存在的侵权问题提交有关部门进行处罚或强制整改。三是健全基层劳动争议调解组织，加强其调整劳动关系的功能，使许多职工权益保障问题在基层即可得到妥善处理。
工会完善监督制约机制首先要根据各个时期职工诉求的突出问题确定监督的重点，开展有重点的监督才能集中力量解决突出的问题，使监督卓有成效。其次要解决好敢于监督和善于监督的问题。敢于监督，就是要以法律法规为依据，对于侵权行为理直气壮地为职工说话办事，放大自己的声音。善于监督，要求工会干部熟悉掌握劳动法律法规，不断提高自身素质，在帮扶维权时言之有据，为之有理，使监督有效，制约有力。
课题组负责人：陈文杰
参与人员：张振飚 李天荣 王建军 谢彦琼