关于国有、集体企业改制过程中工会发挥作用维护职工合法权益情况的调研报告

随着国有、集体企业改制工作的深入，改制过程中涉及的职工经济补偿、身份置换再就业等难点问题不断显现。为进一步发挥改制企业工会组织的作用，加强改制企业职工合法权益的维护力度，协调企业劳动关系，推动企业改制顺利进行，根据全国总工会关于“组织起来，切实维权”大调研工作的总体部署，省总工会“关于国有、集体企业改制过程中发挥工会组织作用、维护职工合法权益”课题组，于今年4—8月份深入我省部分已改制或正在改制的国有、集体企业开展专题调研。

这次调查，课题组采取了点面结合、上下结合的方式，选取经济发达地区与经济欠发达地区的部分已改制或正在改制的企业作为典型调查对象，分别到广州、深圳、佛山、韶关、湛江、茂名等6市和部分省属大中型企业集团，通过发放调查问卷、召开座谈会(汇报会)、领导职工访谈、查阅资料等方法进行调研。共召开了17个座谈会(汇报会)，听取了省市国资委(局)、有关市委、市政府、市经贸局、市劳动保障局等单位和41个企业关于改制情况介绍，发放了1000份职工问卷。回收问卷801份，有效率为90.3%运用SPSS对问卷数据进行录入处理。通过调研，了解到我省国有、集体企业改制基本情况工会在企业改制过程中履行职责情况和存在问题，并针对存在问题提出了意见和建议。

一、国有、集体企业改制情况

本次调查中涉及的国有、集体“改制”企业的涵义，是指广义上的改制企业，包括出售、兼并、公司制改造、股份合作制等形式，还包括企业实行主辅分离、企业破产、关闭退出等情况。企业改制中国有资本主要通过出售、破产、转让等方式退出，从企业改制情况看，主要有四种类型：

一是整体彻底改制、国有资本全部退出的企业，如省现代农业集团，省政府将持有的农业集团股权100％转让给农业集团的经营者和全体员工，即采取零资产作价一元转让方式改制，实现了主体的转变，成为民营企业，是严格意义的名符其实的改制企业；至2003年底，我省415家省属国有改制企业中，国有资本完全退出的有48家，占国有改制企业总数的11．57％。

二是改制较彻底、国有资本仅参股小部分的企业，如深圳华强集团，仅保留9％的国有股份，其余91％股份中，职工个人股占45％，10个自然人占4696股份取得了控股地位，成为多种经济成份并存的混合所有制企业。415家省属国有改制企业中，国有参股公司有68家，占16．4％。

三是实行股份制改造、公司制运作的国有控股企业，如深圳市东部开发(集团)公司，通过股份制改造形式，由公司法人出资和全员持股取得一部分股权，公司上级单位出资购买大部分股份并控股，成为国有控股授权经营的股份制公司。

四是实行主辅分离、辅业改制的国有大中型企业，如广石化、茂名石化集团、广钢集团、湛江港务局等，实行主业与辅业分离，把辅业如医院、学校、后勤单位等社会职能进行剥离改制，真正做到主业突出，增强企业的市场竞争力．至2003年底，我省实施主辅分离的国有大中型企业有56户，改制企业有218家。

从改制面看，不同地区国有企业退出速度不一。深圳、中山、东莞、顺德等经济较发地区退出步伐较快，非主导国民经济命脉的国有、集体企业基本上都已改制；经济欠发达地区困难企业较多，改制成本较大，原则上有新的投资主体引进的企业才改制，实行“一厂一策”，故整体改制步伐相对慢些。如湛江市的204家市属企业中，涉及产权制度改革的95家，占企业总数的46％。

从行业改制情况看，一般性竞争领域如商贸、交通、石化行业的国有、集体企业改制退出速度较快。据湛江市国资经营公司领导介绍，湛江市近年来破产、关闭转制商贸企业17家，安置了商贸企业职工2300多人。我省交通行业改制步伐也迈得较快，如佛山市交通系统企业已实行整体改制。我省石化行业如广石化、茂石化，都实行了主辅业分离，精干主业，辅业改制，力争做大做强主业。

从改制措施看，广东的国有、集体企业改制主要采取较平稳和缓的改制方式，坚持大改革、小振动，平稳过渡原则，各地各企业根据实际情况制定改制方案，改制模式不搞“一刀切”。如湛江市国有企业改革采取稳妥推进方法，成熟一家改制一家，一企(厂)一策，在开展工业、商贸企业改制中，对劣势企业，以退为主，并结合企业实际采取不同的退出方式一是引进投资主体，改成股份制企业；二是整体转让，由民营资本接收，如湛江向阳制药企业；三是内部改制，管理层收购，由经营者、职工全员持股，如湛江药材公司等；四是对完全没有市场和实力的劣势企业进行关闭破产；五是对停产或半停产企业，采取招租、租赁方式经营。

二、企业改制过程中工会发挥作用情况

这次调查，调研组主要对工会在企业改制过程中，参与企业改制工作、维护职工合法权益、保证职工队伍稳定等方面发挥作用情况进行调查了解。总的来讲，工会在企业改制过程中较好地发挥了主动参与、积极维护的作用。

(一)坚持民主管理制度，充分发挥参政议政作用。从调查情况来看，改制企业工会大都能够积极主动参与企业改制工作，特别是通过参加企业改制领导小组，参与制定和修改有关改制方案，坚持有关改制方案经职代会审议、通过并实施等改制工作全过程，做到“有为有位”，从源头上落实职工的知情权、参与权、监督权和决策权，使改制公开公平公正、操作规范到位。如广东中旅集团工会积极协助行政成立了改制宣传组、补偿组等改制工作小组，主动参与企业改制工作；省生物药厂工会为充分发挥民主，广泛听取职工意见，先后协助单位党政分别召开了中层管理人员、各年龄段和离退休人员8个座谈会，138名在职职工参加了座谈，占厂参加转制职工总数的54％，收集了四大类意见共18条，对改制方案、职工安置方案等涉及职工切身利益的方案六易其稿，由于有广泛的群众基础，有关方案获职工

代表大会一致通过，改制工作顺利完成。本次进行问卷调查的801名职工中，有八成职工回答企业改制方案能征求职工意见并交职代会审议，有七成半的职工回答职工安置方案经职代会审议通过；近八成的职工对本企业改制方案持很赞同及比较赞同意见。这说明，工会在推动企业顺利改制过程中通过民主管理工作努力表达和反映职工的愿望和呼声，使企业改制工作得到了大多数职工的理解和支持，在推动企业顺利改制过程中切切实实地发挥了参政议政的作用。

(二)协助行政做好职工安置工作，依法维护职工合法权益。从调查情况看，企业工会组织在改制过程中能紧紧抓住职工最关注的涉及职工切身利益的重点、热点问题开展工作，如就改制职工的经济补偿、社会保险接续、职工身份置换再就业、股权设置等问题广泛听取及反映职工的意见，使有关改制方案最大限度地体现职工的意愿，职工的合法权益得到较好地维护。本次问卷调查的801名职工中，对企业安置方案满意及比较满意的有七成多，对企业经济补偿方案满意及比较满意的近七成，反映了企业对职工的安置及经济补偿符合大多数职工的利益诉求。从所调查企业的情况来看，九成的改制企业都为解除了劳动关系的职工办理了社会保险接续，免除了他们的后顾之忧。工会还努力协助行政做好改制企业职工解除劳动关系、与新企业签订劳动合同的工作，顺利完成职工身份置换，使更多的职工能够实现再就业，切实维护了职工的劳动经济权益。如深圳华强集团工会发现属下个别基层单位在改制过程中大批裁减职工，造成企业不稳定的情况，及时向集团领导汇报，促使集团向属下各改制单位提出了保持稳定落实责任制的要求，使全集团参与改制职工重新聘用率达95％；湛江港务局在主辅分离辅业转制中，相应划出部分资产，引进外资成立股份公司安置职工，坚持不把职工推向社会，不搞下岗，只搞转岗，使辅业改制中涉及的712名职工顺利置换身份实现再就业。

(三)妥善协调劳动关系，保证职工队伍和社会稳定。

国有、集体企业改制，涉及到国家、企业、职工三者利益格局调整，职工与企业之间因经济补偿、社会保险接续、内退人员待遇、职工再就业等问题出现的劳动争议时有发生。调查显示，国有企业改制引发的劳动争议已经成为改制企业工会工作的一大重点。为维护职工的合法权益，推动企业改制工作的顺利进行，企业工会在改制过程中积极做好劳动争议调解工作。一方面努力理解掌握有关改制政策规定，引导职工树立大局意识、风险意识和竞争意识，确保企业职工思想稳定，形成改制共识，争取职工对企业改制工作的理解和支持。另一方面，结合企业效益，发挥好工会作为职工与企业党政的桥梁纽带作用，广泛听取和反映职工对改制工作的意见，争取企业领导对职工意见的重视和合理意见的采纳，使职工的合法权益得到有效维护。通过协调两方，妥善解决劳动争议纠纷，从而推动企业改制顺利进行，保证职工队伍和社会稳定。如广州钢铁企业集团改制过程中出现职工与企业劳动争议13件，涉及职工59人，经过工会调解，全部争议得到解决；韶关机械供销公司在改制中，职工与企业间发生了5起劳动争议，涉及114名职工，经过工会调解，3起劳动争议得到解决。本次职工问卷调查中，有七成多的职工认为工会在企业改制过程中能有效调解职工与企业问的劳动争议；高达九成的职工认为工会依法维护了(占57％)或部分维护了(占33％)职工的合法权益；对工会在企业改制中发挥的作用满意和比较满意的共占67.6%，一般满意的占23．3％。可见，工会在企业改制过程中积极履行了维护职责，推动了企业顺利改制，从而获得了改制企业绝大多数职工的认同。正如湛江港务局党委书记所言：“工会在企业改革中，做了大量的职工思想政治工作，发挥了其他部门不可代替的作用，为党委行政解难分忧，工会只能加强，不能削弱，不仅要设专门机构，而且要专人，越是在改革、革新时，越要加强工会工作。”

三、存在问题

国有、集体企业改制，是适应市场经济要求的有益探索和实践，这种探索和实践必然面临着许多新情况新问题，需要我们采取多种措施付出加倍努力去解决。这次调研了解到，国有、集体企业在改制过程中主要存在以下问题，影响着企业改制的顺利进行，职工的合法权益难以保障。

(一)经济补偿金转为股权作为职工再就业条件的硬性规定不合理。根据国家经贸委等八个部门《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企业改【2002】859号)第十五条规定：“对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权。”也就是说，根据有关改制政策规定，对改制企业而言，经济补偿金是对在转制中与企业解除劳动关系、实行身份置换的职工必须给予的经济补偿，职工对经济补偿金的取向有自主权，改制企业不能把参与转制职工的经济补偿金转为股(债)权作为职工在改制后企业继续就业的先决条件。但在调查中，我们发现部分企业硬性规定，凡参与转制的职工必须把与原主体企业解除劳动关系、进行身份置换应得的经济补偿金转为改制企业的股权，才能在改制后的企业就业，这就侵害了职工民主决择权利和合法经济利益。

(二)股权回购中职工的经济利益难以保障。实行全员持股或部分职工持股，特别是硬性规定参与转制职工的经济补偿金转为股权的部分改制企业，在股权回购过程中存在以下几种情形：一是收购方为实现100％控股，强行回购职工股权；二是为了把股权集中在管理层和法人手中，以低价回收职工股权；三是限定职工退休时必须退股。如果股权的回购违背职工个人选择意愿，或不按市场经济规律由价高者得，将最终导致职工所持股权的合法权益难以保障。

(三)职工的经济补偿金、社保医保金落实难。有的改制企业职工的经济补偿金难以兑现，主要有两方面原因：一是企业自身没有支付能力，改制资金缺口大，如韶关机械食品公司是一间亏损企业，被一问民营企业负资产收购，原企业没有资金支付职工的经济补偿及医疗保险费；二是政府和企业为降低改制成本，规避职工身份置换补偿金。即职工在改制后企业就业，不变更或不签订新的劳动合同进行身份置换，也不落实经济补偿金。这样一来，国有、集体企业改制中，做为国有资产真正所有者的职工，得不到应有的经济补偿，而且企业性质虽然改变了，职工的身份却没有通过签订新的劳动合同得到明晰，职工的合法权益缺乏法律保障。如佛山在几十年代初开始的一批改制试点企业，为降低改制成本及保证职工队伍稳定，改制企业基本承接原主体企业职工，全民持股，参与改制职工都没有补偿金，职工与经营者之间所持股权差距不大，都是企业的股东。这种改制对企业的深化改革必然会带来一定的后遗症。

至于改制企业职工社保金落实难，主要是由上述第一方面原因所致，困难较大、无法正常经营的老企业拖欠职工医疗保险金比较普遍，有的“无产可破”，有的“企业资产无人要”。如广东八建集团有限公司，每年有90—100人要退休，由于企业拖欠了社保金，以致于职工到了退休年龄无法办理退休，单位需要向社保局人均补交1万至1．3万元的社保养老金后才能办理手续，但企业却拿不出这笔社保金。也有的改制企业要职工个人垫付社保金才能办理退休。

关于医保方面，调查反映主要存在改制企业与职工解除劳动关系时，职工的医保接续办理不了的问题。我们在深圳华强集团、广东中旅集团、省现代农业集团、广州新星实业公司等单位座谈时，普遍反映与企业解除了劳动关系的职工在买医保要与社保“捆绑”购买，否则医保接续办理不了，但根据《广东省社会养老保险条例》第十五条规定，与企业解除了劳动关系的部分职工购买养老保险已达到或超过缴费年限的，符合第十五条规定的条件之一者，可以不用继续买社保。因此，医保要与社保“捆绑购买”才能办理医保续接手续的方式就显得很不合理。

(四)分流职工再就业难。企业在改制过程中，大多数要面临分流安置职工问题。多数改制企业只吸纳部分参与改制职工，相当部分职工要流向社会，且流向社会的职工，多数年龄偏大，4050人员居多，文化水平不高，职业技能素质较差，加之就业观念相对落后，对社会服务性岗位高不成低不就，这些因素都促使他们难于再就业。若下岗失业职工过多，生活得不到保障，势必影响职工队伍和社会政治的稳定。

(五)福利房房改和独生子女奖励存在的问题。我们在调查中了解到，1999年房改时，部份企业效益不好，没有足够的资金解决福利房的房改问题，职工的实际住房得不到解决。实行住房货币化补贴政策后，这部分企业仍然没有支付能力，也不可能由改制后的企业来承担，因此，许多职工只能租房，并且没有住房补贴。

再有改制后分流人社会办退休的职工独生子女一次性奖励落实难的问题。《广东省人口与计划生育条例》第二十九条规定：“自愿终身只生育一个子女或者没有生育只收养一个子女的职工，退休时由所在单位按当地县(市、区)上年职工平均工资额的百分之三十给予一次性奖励。”但调查发现，省属、市属国有、集体企业改制被分流到社会由街道办代管的职工，由于与原单位已脱钩，办理退休时普遍得不独生子女一次性奖励金。

(六)改制过程中的国有资产流失问题。国有、集体企业改制的目的，是为了更好地壮国有资产。但在调查过程中，我们了解到有些国有、集体企业在改制过程中不同程度地存在着国有资产流失的现象，有些地方为了加快改革步伐，降低改制成本，激励管理层收购，并没有对企业的国有资产进行认真地评估，就以很低的价格卖给了经营者。这种国企“私有化”改制，一方面是造成国有资产的流失，另一方面是职工权益得不到保障。如韶关食品机械厂，由集体企业转制为股份有限公司仅一年多就退出了行业，转制失败了，管理层作为大股东，可以通过转让产品、出卖设备得到经济补偿，职工却因合同到期而失去工作，并且按照省有关文件精神，86年以后的合同制职工解除劳动合同可以不给予经济补偿，职工反映较大。特别是有的企业整体改制，管理层收购时全员持股，没有给职工补偿金，但由于各种原因，改制企业很快就破产了，使职工的经济权益受到较大的损害。

(七)部分工会组织在改制过程中发挥作用不够理想。一是工会参与改制工作的力度不大，有的上级工会由于没有能够从源头上参与企业改制工作，对本地区面上总体改制工作状况掌握不多，仅通过下基层掌握一些企业的改制情况，难以从宏观上对企业改制过程中发挥工会作用加强指导。

二是部分基层工会参与改制工作主动性不够，对工会代表和维护职工合法权益的角色意识还不够强，不能大胆为职工说话办事，对侵害职工合法权益的问题未能够很好地依法维护。

三是改制企业工会的地位和作用有弱化趋势。国有、集体企业改制工作开展以后，我们不难发现以下情况：许多企业制定的改制方案，把工会组织与党群、政工、或人事等部门合署办公后，不再悬挂工会牌子；有的职工人数较多的企业也没有按照修改后《工会法》的规定配备人员，仅设工会兼职工作人员的情况很普遍，远远不能适应新时期工会工作的任务要求；部份改制企业工会主席没有进入董事会或监事会，维护职工合法权益缺乏源头参与机制；有的改制企业将建立的“新三会”取代“老三会”，以股东大会代替职工代表大会制度，职工的参与监督权落空等，这些情况都显示了企业改制后工会代表职工参政议政的地位和用出现弱化趋势。在调查中，不论是正在改制或早已完成改制的大中企业工会主席都谈到这种体会。这个问题亟待我们去研究和关注。

四、几点建议

(一)要明确国有、集体企业改革的主体是职工群众。国有资产的真正所有者是职工群众，改革不能仅靠少数的“能人”与“精英”，不能替民作主，而要让民作主。改革目标的设定、改革方案的设计、改革措施的出台，要真正考虑广大职工的眼前和长远利益，维护其合法权益。邓小平同志指出：“凡是符合最大多数人的根本利益受到广大人民拥护的事情，不论前进的道路上还有多少困难，一定会得到成功。”所以，只有真正以职工群众为主体，代表其意愿、反映其心声，充分调动职工群众的主动性和积极性，促使他们自觉地参与改革，改革才能顺利推进，并不断深化完善和取得新的突破。

(二)妥善解决企业改制过程中若干政策兑现的问题。

1、执行好职工经济补偿金政策。一是自愿转股政策，针对部分单位改制过程中硬性规定参加改制职工的经济补偿金要转为改制企业的股权，违反了国经贸委[2002]859号文第十五条关于“职工个人经济补偿金是否转为股权，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权”的规定操作问题，建议政府有关部门一方面要加强对改制政策宣传的力度，进一步提高改制企业执行政策的觉悟和水平；另一方面要加大对改制企业执行政策的检查监督纠正力度，凡涉及职工切身权益的有关改制政策，应通过民主管理的渠道对职工增加透明度、扩大参与权。二是落实兑现政策，政府有关部门和各级工会组织要共同努力，督促企业将净资产优先考虑职工安置，对缺乏职工经济补偿金的亏损企业、困难企业、资产不良企业，建议政府拨出专款，解决改制职工的经济补偿金问题。此外，对于股权回购问题，也应加强监督，要按照市场经济规律办事，不能强硬回购，更不能低价回购。

2、处理好与企业解除劳动关系的职工买医保要与养老保险“捆绑购买”问题。建议政府有关部门执行好有关养老保险政策规定，允许符合《广东省社会养老保险条例》第十五条规定条件之一的与企业解除劳动关系的职工，在购买医保的同时可以根据自己的经济承受能力有选择地购买养老保险，从而保证分流职工切实获得医疗保障。

3、落实改制后分流人社会办退休职工的独生子女一次性奖励金政策。对响应了独生子女政策的职工，在其退休时由企业给予一次性奖励金是我国为有效控制人口增长而制定的奖励政策。无论是在企业还是分流入社会办退休的职工，只要符合条件，都应受到奖励。建议政府有关部门在改制政策中明确规定，有支付能力的企业要将独生子女一次性奖励金列入改制成本，待职工分流时一次性发给或待分流职工退休时由社保局发放，对困难企业，改制时由政府给予一定资金扶持解决；目前，独生子女一次性奖励金补贴支付的主体是企业，政策和资金的落实都存在极大的不稳定因素，建议政府有关部门通过“奖励金专户储存”或建立“奖励基金”来保证政策的兑现。

(三)大力促进再就业工作。   

1、尽量不把改制企业职工推向社会。企业改制并不是减员越多，改制就越彻底。湛江港、广石化等企业的改制实践证明“改革无情，操作有情”，只有坚持“以人为本”的理念，妥善安置职工，使改革做到“大改革，小震动”，才能保证各项工作的顺利进行。因此，企业工会要协同本单位党政，在努力做好改制企业录用原主体企业职工的工作，促使更多的职工能够在改制企业就业的同时，对有条件的企业，在内部设置与市埸接轨的经济实体，通过“先开渠、后放水”的方法，调整人员不搞下岗，只搞转岗，在企业内部消化富余人员。

2、充分利用工会帮扶中心平台。目前，省市总工会都建立了帮扶中心，并延伸至部分县、区、镇、村、企业工会，基本形成了全省工会大帮扶网络格局，为改制分流职工再就业工作，提供了一个很好的平台。各级工会组织应以帮扶中心为依托，通过开展各种形式的再就业培训，提高分流职工自身素质和岗位技能水平，改变择业观念，适应市场经济需求，同时积极为分流职工再就业牵线搭桥开展职业介绍等方法，为分流职工再就业创造条件，广开就业门路。

3、形成共促再就业工作的良好社会氛围。工会的帮扶工作要做大做强，真正发挥“品牌效应”，还需要各级政府有关部门的相互配合，达成共识，形成合力。建议政府有关部门适当实行政策倾斜，关心扶持分流职工再就业，为分流职工再就业创造一个良好的社会氛围，切实维护职工队伍和社会政治稳定。

(四)进一步加强改制企业工会工作。

1、加强工会源头参与改制工作的主动性。工会工作的重点在于依法维护，维护是工会的基本职责。在企业改制工作中，一方面是省市等上级工会要进一步在宏观上加强对改制业工会工作的指导；另一方面是企业工会要进一步主动参与企业改制工作，尤其是加强参与改制领导小组、制定修改有关改制方案等源头参与工作的主动性，确保有关改制方案经职代会审议通过，加强和落实职工的监督权，发挥工会的参政议政作用，达到依法维护职工的合法权益。在维护工作中，不但要敢于维护，更要善于维护，要善于运用《工会法》、《劳动法》及有关改制政策等法律武器为职工说话办事，依法维权，同时又要协助企业行政做好职工思想政治工作、职工分流安置补偿、社会保险接续等工作，为企业改制扫清障碍，推动企业顺利改制和维护职工合法权益实现“双赢”。

2、强化健全改制企业工会组织建设。工会组织建设是开展工会工作的基础，工会组织建设的好坏是检验工会工作水平的重要标准。因此，要做好改制企业工会工作，必须加强改制企业工会组织建设。首先，改制方案中要明确规定工会组织不能合并或撤消，要设有工会组织机构、有牌子、有专或兼职工作人员、有独立办公场地，这是开展工会工作的基础；工会主席有作为职工代表参加公司董事会、监事会的权利，这是工会发挥源头参与作用的前提。其次，要加强改制企业工会工作人员对有关改制政策和工会业务知识的学习掌握，提高工会干部的政策水平和办事能力。最后，要进一步培养工会干部树立为职工排忧解难、关爱职工的浓厚服务意识，这是工会干部做好改制企业工会工作不可或缺的条件。

(五)加强监督，防止国有资产流失。国有、集体企业改制，必须强化企业国有资产的评估环节，严格执行有关评估程序，对评估机构的资质认定严格把关，保证国有资产评估过程、结果公开，加强监督，确保有效防止国有资产流失。

课题组成员：袁 达 郭开农 曾露河 张卫平 黄珣 蔡红