以职工代表大会制度、厂务公开制度为载体 推行职工民主管理的作用及完善两项制度建设的思考

目前，工会组织职工开展民主管理活动主要借助的载体或平台是职工代表大会制度或厂务公开制度。我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规明确职工代表大会制度是实现职工民主管理的基本形式。国家已经确立了职工代表大会制度作为实现职工民主管理的重要法律地位。厂务公开制度立足于工会的角度去把握，它应当纳入实现民主管理形式的范畴，同时，还应当把职代表制度作为实现公开的主要形式。但是．在推行职工民主管理实践中。我们可以把职工民主管理制度和厂务公开制度看为既是两个相互联系又可以相对独立的制度系体(因为往往一个单位中既可以同时建立两项制度．也可能只建立了其中的一项制度)，这两种制度体系对实现职工民主管理都可以发挥出积极的作用。在某时段某种条件下．厂务公开制度在推行职工民主管理中所取得的成效甚至还要超越职工代表大会制度。对于这种现象和问题有必要进行总结探讨和认真的研究。

一、职工代表大会制度与厂务公开制度的比较

职工代表大会制度颁发早于厂公开制度，1986年国家颁布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》标志着从此国有企业职工有了行使民主管理最高权力机构。1998年8月，胡锦涛同志对新华社《国内动态清样》登载的《厂务公开促使“石拖”(石家庄拖拉机厂)重振雄风》一文批示：“健行并丁华同志：石拖的经验有普遍意义。它不仅使企业基层民主政治建设上了新台阶，而且调动了广大职工当家作主的积极性．使企业的管理和效益达到了新水平。建议全总派人调查并认真加以总结。”在党中央领导的重视下，1999年2月，中纪委、国家经贸委、全国总工会发出《关于推行厂务公开制度的通知》(中纪发[1999]3号)并在天津市联合召开了全国厂务公开经验交流会。始于这一阶段，厂务公开制度已成我国推进基层民主政治建设的一项长期制度安排。

职工代表大会制度、厂务公开制度产生不同的社会经济时代，86年处于“文革”结束的中后期，我国社会急需大力发展生产建设，并且当时仍实行计划经济体制．国营企业基本上是独立经济核算的实体。基于这种社会背景，国家同时出台了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，颁发一系列的法规，其主要目的是加强企业内部管理，职工代表大会在这种情况下不仅要担负责职工民主管理的重任，更重要的还负有约束企业领导人员的职责。企业党委领导职工代表大会制度。通过颁发上述三个政策文件，企业行政负责人；企业党委；职工民主管理制度三者，有各自明确的定位，这三位一体的制度体系，对确保企业健康发展起到了积极地作用。

厂务公开制度形成于1999年，此时，我国进入了改革开放时期，经济社会已经开始步入多样化社会，尤其是处于改革开放前沿的一些地区，国有企业受到了有计划市场经济带来的冲击，企业领导人员也不可避免地受到社会各种思潮的影响，企业管理者廉政建设摆上议事日程．它甚至于直接决定中小型企业的存亡，中央领导人高瞻远瞩，国家推出了厂务公开制度，通过群众监督，廉政制度的约束，促使企业领导人员廉洁自律，确保了企业在有计划市场经济环境下立于不败之地。

职工代表大会制度、厂务公开制度操作办法的区别，职工代表大会的工作机构是企业工会委员会，其制度接受企业基层委员会的党总支部委员会、支部委员会的思想政治领导。会议形式，每半年召开一次，也可召开临时性会议。厂务公开制度，其主体是企业行政，领导体制是成立领导小组，由企业党、政任正副组长，企业纪检监察、相关部门各职司其职，工会负责组织职工全员参与，厂务公开的形式可以多样化。由于领导体制和组织开展活动的方式不同，因此也产生不同的效果，厂务公开制度的领导规格要高于职工代表大会制度，我省形成共识：厂务公开已形成了，“党委统一领导，党政共负责，有关方面齐抓共管，职工群众全员参与”的领导体制和运行机制，在我省各地厂务公开是由省纪委牵头推动，并纳入地方行政考核责任制管理。而职代会制度建设只列为工会组织内部的重点内容，广东的厂务公开实行率相对职代会立制率至少高出20个百分点。职代会只是作为一个基层单位内部的制度，并且，受制于企业行政。而厂务公开则有得力的外部推动力，每年都由厂务公开协调小组组织成员单位进行检查督促，并通过召开会议、展开宣传活动等形式推动。职工代会大会活动方式较正式，严谨，而厂务公开制度更简便、灵活、多样。因此，以厂务公开作为平台推动职工民主管理．一是包括企业事业单位的范围更加广阔；二是民主管理的程度更加深入。我省工会分管民主管理的领导提出“借船出海”的思路也是基于这种实际的成效。

二、两项制度相辅相成。相得益彰

两项制度有共同点，就是要在党委领导下，全心意依靠职工，围绕企业和谐、社会和谐促进企业、社会经济发展的主题，发挥积极的作用。对于厂务公开制度协调小组参与单位站在各自不同的角度上履行职责实现自身目的．作为工会组织站在本职的立场上，我们就是要将职工组织起来，调动职工积极性共谋企业发展和实现职工维权，职工代表大会制度和厂务公开制度都是工会组织开展职工民主管理和实现维权的手段．我们在推行这两项制度建设过程中。要不断地完善它，使其发挥更好更大的作用。在实践中，两项制度也有着自然的紧密联系．厂务公开需要以职工代表大会作为载体，而职工代表大会制度也通过推行厂务公开制度建设得到促进与加强．凡是职代会制度建设健全的单位厂务公开工作都做得很出色。我们在推行这两项制度建设中也很注意它们之问的相互促进作用，目前，我省在实现厂务公开制度规范化建设过程中，大力推行借鉴IS09000国际质量标准体系建立厂务公开质量认证体系工作，这是衡量厂务公开工作规范的一种最高规格标准，领了证书的单位，就意味厂务公开工作质量达到一定的水准，这也是各单位竞相追求实现的目标。在设计标准体系时我们把职代会制度建设列为重要否决项，既：想获得借鉴IS0厂务公开质量标准认证，就必须健全完善职代会建设。通过这种措施有效地推动了职代会制度建设。在工作实践中我们借助于厂务公开工作的推行力度大力推进职代会制度建制率的提高，在推行企业职代会建设中强调要按照厂务公开工作的要求，发挥好职代会载体的主渠道作用。两者互相促进，成为落实职工民主管理维护职工合法权益的有效平台。

三、完善两项制度建设的思考

职工代表大会作为形成于计划时期的制度体系，仍保留着时代烙印。对于国有企业，单位内部党、政、工总体上步调是一致，根本的工作目标也是一致的，但作为非公有制企业就要划出不同的利益群体，既便原为国企业转为民营企业之后，同样会分化出劳资对立的两方。国有企业职代会是职工民主管理的权力机构，行政、工会坐在一张桌子上商议共谋企业发展大计，一家人不说两家话，不存在不可调和的矛盾。在非公有制企业中，要求劳资不同利益体双方必须在一个制度框架下，要服从此制度体系所形成的决议，且还须有倚重于职工方的倾向，这在客观上就存在着一定的问题，企业行政方是掌握主动权的人，有决定权的人能轻意地放弃自己的利益和权限吗?

职代会制度往往重视的是一些宏观的事情，而忽略一些细则，然而往往细微的情节更切合职工的需求，也更能实现职工谋求福利的目的，如：现行的职代会制度就缺乏可以为职工代表或职工直接反映诉求的渠道，象上海最近制定的《上海市区域性行业性职工(代表)大会工作规范》(试行)就注意到了这一点，其中有项内容，既一名职工代表和两名以上附议人书面提议就可以形成提案。实践中我们遇到这样的情况，一些基层单位随着医疗费用逐年上涨。职工感到压力很大，职工群众有强烈要求提高医疗待遇的意愿，但就是无法形成议案交行政研究解决。如果一种机制不能为作用范围的群体起到沟通、调节的作用，势必削弱相关者的关切度，反过来也影响了机制的生命力。

职代会制度是属于工会组织自身的议事机构?还是包括劳资双方在内的议事决事机构?劳资双方是否需要有站在中立立场的第三方，作为调解人，起协调作用。面对市场经济多元化趋势和重资本弱劳力的现实情况，这些都在制度机制建设计中需要提出来认真研究解决的问题。

厂务公开制度与民主管理制度存在差异，一是领导体制的主体不同，前者由纪委和政府行政．后者是工会。二是开展工作内容要求不同，前者主要推动实现民主政治建设和廉政建设，后者落实民主管理权力实现依法维护。三是工作方式方法不同，前者是由厂务公开协调小组整合成员单位的力量推动工作、后者是靠工会组织自身条件力量去开展工作。由于存在种种的差异性，当二项任务都交给工会组织去具体操办的时候，工会往往会感到顾此失彼。甚至有时只能选择暂时放下一些工作。

厂务公开制度无疑是促进企业领导人员廉政建设和构建和谐单位的有效制度机制。它的有效性和推行力度来自于党委有力领导和正确指导及政府各相关部门整合力量，但也正是由于多家参与的特征，影响了制度的连续性和稳定性，这种现象在其它制度体系中也早有先例。如：社会保障制度。早期为加强推行力度，采取了多部门合作共同推进的措旆；对国有企业国有资产的管理。原也涉及多个部门，各自承担一定管理职责。经多年实践，两项制度最终还是从多龙治水走上一龙治水的道路。作为一项长期的制度就必须具备针对性和专业性的特质如何使厂务公开制度既保持它适合于市场经济要求和提升企业管理水平的有效性，又要使其能够成为可以长期坚持执行的制度体系．是个值得认真研究的课题。

(作者单位：广东省总工会）