关于广州市城镇居民最低生活保障情况的调查报告

城镇居民最低生活保障制度，是指政府对有本市常住户口、家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民实行差额救助的社会救济制度。广州市于1995年开始实施城镇居民最低生活保障制度，是全国最先实施城镇居民最低生活保障制度的城市之一。保障标准由最初的人均200元，提高到现在的．330元，“三无”人员提高到396元。保障范围从“三无”对象扩大到无业人员、失业人员、退休人员供养家庭，及市(区)属、驻穗中央、省属单位困难职工家庭。政府对低保人员除了实施生活费差额补贴外，还提供基本医疗救助和重大疾病医疗资助，为困难群众的基本生活筑起最后一道安全网。

为了进一步完善我市最低生活保障制度，市总工会于今年上半年对我市城镇居民(重点是职工和退休人员)最低生活保障情况进行一次调查研究，先后到市、区、街道民政部门以及有低保职工的企业开展调查，了解我市目前城镇低保人员的基本情况，并针对存在问题提出改善建议。

一、我市城镇居民最低生活保障制度的基本情况

(一)低保人员的构成

城镇低保人员主要由以下四类人员构成：

一是“三无”人员。即(1)无劳动能力、(2)无生活来源、(3)无法定赡养人、抚养人或者法定赡养人、抚养人没有赡养、抚养能力的人员；

二是失业人员。即领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于我市最低生活保障标准的居民；

三是在职人员。即在职和下(待)岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费以及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于我市最低生活保障标准的居民；

四是无业人员。即家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民。

2005年底，我市城镇低保对象共有19324户，46277人。其中“三无”人员有2294户，2479人；失业人员有1380户，3858人；在职人员有3534户，10334人；无业人员有12116户，29606人。

(二)低保人员的待遇

1、基本医疗保障制度。低保人员(不含参加城镇职工医疗保险、享受劳保医疗及公费医疗的人员)每人每月由民政部门按当地保障标准14％的额度给予报销药费，即每月46．2元；“三无”人员每月55．44元。

2、重大疾病医疗资助制度。低保人员(不含参加城镇职工医疗保险、享受劳保医疗及公费医疗的人员)患重大疾病可以申请医疗资助金，资助金每人每年累计最高限额不超过2万元。

3、消费性减免优惠政策。低保人员、低收入困难家庭(目前认定标准是人均月收入：390元以下)凭《广州市低收入困难家庭证》，享受廉租房、卫生清洁费、治安联防费、污水处理费、自来水表和电表安装费、煤气管理维修费、城市垃圾处理费等七项消费性开支的减免。前段时间，针对自来水费和液化石油气提价问题，市财政又拨出专款补贴低保户和低收入困难家庭。

4、义务教育阶段免收书杂费。2003年，教育部门出台了《广州市扶助义务教育阶段“持证”家庭学生就读实施方案》，建立和健全了市、区(县级市)两级扶贫助学机制，对持有《社会救济证》、《广州市工会特困职工证》的特困家庭子女在义务教育阶段全部免收书杂费，解决了特困家庭子女入学难的问题。

5、慈善门诊和慈善超市，从1995年开始在全市8个老城区发放慈善门诊证900多个，开设慈善门诊点19间，困难群众可就近免费就诊．，首家慈善超市2003年在原东山区创办，目前老城区都已开办了慈善超市，困难群众凭票可以在慈善超市领取自己所需的生活用品。

(三)低保资金的来源

城镇低保资金的分担办法是：城镇“三无”对象、失业人员、退休人员由所在区(县级市)财政负担；市、区属在职、下岗职工由市、区(县级市)财政按4：6分担；驻穗中央、省属单位在职、下岗职工由省、市财政分担。2005年全市共发放低保救济金11741．45万元，其中城镇低保救济金8195．93万元。

(四)低保人员的管理和服务

我市各级政府十分重视城镇低保人员的管理工作，建立、健全了低保对象申请、调查、审批、发证、公示等办事程序，建立了低保人员每周不少于10．5小时参加公益劳动的制度。实现了低保工作信息化和社会化管理，城市居民最低生活保障金全部通过银行按月发放，确保了低保金及时、足额、安全地发放到低保对象手中。街道社区工作人员经常上门走访低保户，及时了解他们的生活状况，帮助他们解决实际问题。在推行居家养老服务试点中，为低保孤老或与残疾子女同住的老人免费安装“星光平安钟”，让他们“老有所依”。

(五)广州市总工会特困职工档案情况

广州市总工会于1995年建立特困职工档案，制定了《广州市工会特困职工档案建立和管理办法》。特困档案登记的范围限于有工会组织的市属企事业单位和机关团体，特困职工认定标准与低保线一致，但把城农户也纳入范围，可以说是低保制度的一个补充。特困职工档案实行动态管理，每年登记调整一次，并依据档案核发《广州市工会特困职工证》，享受相应的解困优惠待遇。目前在册的特困职工共有1464户，4416人，涉及全市71个系统单位。市总工会通过市职工济难基金会每季度向包括特困职工在内的困难职工发放生活补助金和紧急救助金。，每年春节，市政府通过市总：[会向全部在册特困职工发放每户300元的慰问金，帮助特困职工度过“年关”。

在扶助困难职工方面，我市各级工会采取多渠道多形式为他们解决生活、就业、医疗、子女读书等问题。如广州摩托集团每月向在册特困职工发放300元的补助金；机电集团为因改革转制、关闭破产而离开企业的特困职工给予每人一次性600—1200元的补助金；海珠区总工会发动所属机关、事业单位、企业、街道与全部特困职工结对子，实行“一帮一”的扶助。近两年，各级工会还开展“金秋助学”活动，资助困难职工子女读大学学费。仅去年，广州市总工会就帮助180多名特困职工子女圆了大学梦．资助款近20万元。广州市总工会于1999年和2001年先后推出“广州市女职工安康互助保障计划”和“广州市职工特种重病互助医疗保障计划”。截至2005年12月，两项互助保障计划累计补助2690人，补助金额3633．58万元，缓解了困难职工看病难的问题。

二、我市城镇居民最低生活保障制度存在的主要问题

虽然我市是全国最早实施城镇居民最低生活保障制度的城市之一，低保标准和低保配套待遇在全国城市也是名列前茅，但是，调查发现，目前的低保制度仍然存在以下几个迫切需要解决的问题。

(一)低保标准“一刀切”，社会救济未能惠及所有困难人群

目前城镇低保的准入门槛是家庭人均月收入330元，低收入困难家庭认定标准是人均月收入390元。超过这个标准就得不到救济，也享受不到附带的优惠待遇。这种“一刀切”的低保制度，衍生了不少问题。一是一些达不到低保线却由于家庭成员患重病或小孩读书而导致困难的家庭，其境况有时比普通低保户更加艰难。据基层工会反映，申请困难补助的往往不是低保户，而是那些有家庭成员患重病或遭遇天灾人祸的特困职工。二是退休金计算为家庭收入，一旦家庭总收入高于低保标准，这种家庭就无法享受低保。退休金是老人年轻时候为社会作贡献的回报，是晚年生活依赖之本，用退休金供养因患残疾或重病丧失劳动能力的子女甚至孙辈，必然降低退休老人最基本的生活质量，既不合情也不合理。三是一些有劳动能力的低保户不愿脱保。这些人担心就业后有了收入就不能享受低保，以及连带的廉租房、子女读书、医疗等一系列优惠待遇，宁愿领救济也不想出外干活，使低保制度产生负面效果。

(二)基层低保工作人力明显不足，人员素质有待提高

低保工作政策性强，覆盖面大，日常工作需要实行动态管理，从接受申请到调查、审核、建档及跟踪，要投入相当的人力。但从调查的情况来看，区、街、居委各级从事低保工作的专职人员明显不足，影响了工作的质量，尤其是对“人户分离”的低保对象，更是管理难以到位。目前，区级民政局福利和救济科最多的4人，最少的只有1人，他们要承担低保审核审批、救济救灾、福利企业、居家养老、殡葬管理、捐助救助、民间组织等大量的民政工作。街道社会事务管理科从事低保工作的专职人员只有一个，这一个人往往还要兼顾其他工作。越秀区低保户200户以上的就有珠江、大塘、大东、北京、人民、大新等6条街；荔湾区200户以上的有逢源、华林、西村、龙津、金花、岭南等6条街；海珠区仅龙凤街就有低保对象549户，低收入困难家庭128户，让一个人去负责难免顾此失彼，在对低保户的调查、核实、管理等方面难以做到深入细致。

低保工作人员的严重不足，使“人户分离”监管难的问题更加突出。2005年底荔湾区共有低保家庭3968户，其中“空挂户”家庭有1073户，占该区全部低保户的27％。这些“空挂户”的就业、收人情况很难掌握。工作人员上门一户就要花去半天甚至一天时间，由于居住地的社区对申请人情况不大了解，要调查核实申请人的真实收入非常困难，难免出现有个别不符合条件的人领取救济的情况。

而在另一方面，由于个别基层低保工作人员素质不高，政策不熟，在实际操作中存在偏差，使一些具备条件的居民未能顺利申请低保救济。如有工作人员把申请低保的有单位的职工拒之门外；有的因为辖区内特困户太多而只给部分符合条件的人办理；有的认为有家庭成员劳教就不能申请。这些做法都有违“应保尽保”政策。

(三)低保政策不够明确细化，隐性收入难以核定

由于目前一些低保政策法规不够明确细化，特别是对家庭收入缺乏一套操作性强的评估核算办法，给实际工作带来较大困难。据基层低保工作人员反映，目前在低保工作中最棘手的是难以准确核定家庭收人，隐性就业、隐性收入普遍存在。有的申请人不如实申报家庭的经济收入，特别是灵活就业、房屋出租等隐性收入；也有一些与子女分户的老年人，按照规定，子女赡养费计算为其收入，但申请人往往以子女无经济能力赡养或不赡养为借口不如实申报，使工作人员难以准确地测算其家庭总收入。

目前政策对骗保和提供虚假证明的处罚也相对滞后，对骗保只做“停保”、“退保”处理，没有处罚措施，客观上助长了“不要白不要”的心理，这无疑给低保制度留下了破绽或隐患，使有限的低保资金不能全部用在最困难、最需要的人身上。

三、进一步完善我市城镇居民最低生活保障制度的建议

(一)尽快实施“分类救助”，让城镇贫困居民都能够得到政府的救助

目前“一刀切”的救济标准，欠缺科学合理和公平，使大量边缘困难群体得不到政府的救助。困难群体的情况是多种多样的，应该按照特困人员的家庭结构、致贫原因、困难程度、劳动能力、自救能力等不同情况，科学合理地确定多层次的保障标准，实行分类救助，使救助政策向老、幼、病、残这类特殊困难群体倾斜，改变以往认定标准“一刀切”的局面，最大限度地发挥救助资金的效益。我们建议：

1、对用退休金供养的家庭，在计算其家庭收入时，合理扣除退休人员的正常生活开支，符合低保条件的纳入低保给给予救济。

2、对低保户中的孤寡老人、孤儿以及单亲家庭读书子女可以考虑适当提高救济标准10%—20%。

3、对已经成年的没有劳动能力的残疾人，尤其是法定监护人已达退休年龄的，应该实行单独立户全额救济。

4、对低保户中有劳动能力且参加劳动就业培训的人实行就业扶持。要设计出就业比不就业收入高的政策办法，鼓励低保人员通过就业脱困。这部分人找到工作以后，也可以给予3—6个月的缓冲期，待其收入稳定后，再退出低保的行列。

5、对其他有特殊困难或发生意外灾害的群众，给予临时生活困难救助。

6、进一步解决低保户、低收入困难家庭户看病难、看病贵的问题。目前贫困群体吃饭和吃药的矛盾十分突出，就医难的问题不解决，许多人就难以摆脱贫困的状态。

据悉，民政等有关部门目前正在研究制定“分类救助”的实施方案，我们期望该方案能够早日出台。

(二)加大资金投入，增加人员编制，加强对低保工作人员的培训

建议政府进一步加大资金及人员的投入，确保低保工作正常运转。可以借鉴北京、上海的经验，在街道、镇建立社会救助事务管理所，按照社区低保户数的多少合理设置编制，切实解决民政人手少，工作难度大，矛盾集中的问题。下一步如果实施“分类救助”，由以往的按户分类变为按人分类，由一个救助标准变为多个救助标准，无疑会增加工作量和工作难度，目前的基层低保工作人手必将更难应付。

同时，应不断加强低保工作队伍的素质建设，进一步提高低保工作的质量和服务的水平。低保工作是一项政策性和规范性都很强的工作，要求工作人员不仅要掌握政策，还要耐心细致，熟识民情，贴近民心。应切实加强低保工作定期业务培训，组织安排区民政局，街道居委会不同层次人员进行业务培训，重点加强新上岗人员的培训，全面提高专职人员的业务素质，以确保低保制度的落实，实现动态管理下的应保尽保。

(三)建立适时调整低保救济金的机制，确保城镇贫困居民能够共享社会发展成果

虽然广州目前低保线的水平在全国大城市中排行第二，但广州生活水平高，消费指数高，以家庭人均收入330元的低保标准，仅能维持最基本的生活需要，如果家庭中有危重病人或子女接受非义务教育，支出就会大大增加，使家庭生活雪上加霜。而低保特困家庭中，家庭成员患重病的占了相当高的比例。广州市工会特困职工档案在册的1464户家庭中，家庭成员患有长重病、残疾、精神病的占了85％；子女接受高中、大专以上非义务教育的家庭占了39％。广州经济近年来快速发展，国民生产总值每年都以两位数增长，为提高社会保障标准奠定了物质基础。广州职工平均工资逐年增长，1995年市职工平均工资是10166元，2005年市职工平均工资是33839元，10年间增长了233％；1995年到2005年，10年间广州市居民消费价格指数上升了9．2％；低保标准1995年是200元，2005年是330元，10年间增长了65％。从以上数据可见，虽然低保标准与国民生产总值、社平工资、消费价格指数都是同比增长，但低保标准增长幅度较少，低保对象的生活依然十分艰难，与广州的经济发展和生活水平不相适应，由此可见适时调整低保救济金标准仍然做得不够。因此，建议政府根据经济发展水平、社会平均工资、消费价格指数等因素，更加科学、更加合理地完善“水涨船高”的联动机制，确保城镇贫困居民能够共享社会发展成果。

(作者单位：广州市总工会)