国际劳工组织和《2006年海事劳工公约》介绍

一、国际劳工组织简介

国际劳工组织(英文简称“ILO”)成立于1919年，最初是国际联盟下的一个自治机构。1946年，该组织成为联合国的第一个专门机构，其宗旨是保护基本人权、倡导社会正义、促进就业和改善劳动者的工作生活条件。国际劳工组织现有178个成员国。

该组织在组织原则上坚持“三方性”，即该组织的各种会议均由成员国组成政府代表、雇主代表(海事部门为“船东代表”)和工人代表(海事部门为“海员代表”)参加。三方代表都有独立平等的发言权和表决权，不受国家的约束。

国际劳工组织的组织构架主要包括：

1．国际劳工大会：国际劳工大会是国际劳工组织的最高权利机关。按照惯例，大会在每年的六月份召开，由每个成员国派代表团(包括两位政府代表、工人和雇主代表各一名，每一代表均可有若干顾问)出席。大会的主要任务是：听取并审议劳工局长的报告；通过国际劳工公约和建议书，并审议这些公约和建议书在各国的执行情况；批准理事会提交的经费预算和对某些重大问题做出决议。今年刚刚开完第95届国际劳工大会。

2．国际劳工局理事会：劳工局理事会是国际劳工组织的执行机关，在大会闭会期间决定该组织的各项重要问题，每年召开两次会议。理事会的主要任务是确定国际劳工大会的议程；为将要在大会上通过的公约和建议书做必要的准备；任命国际劳工局长；制订年度经费预算；决定劳工组织召开的各种会议。

3．国际劳工局：国际劳工局是国际劳工组织的常设秘书处，同时也是大会、理事会的秘书处，对理事会负责。劳工局的主要工作是：准备国际劳工大会和理事会的议程，提出局长报告，并执行大会和理事会的决议；收集和散发有关公约和劳工状况的资料；草拟提交国际劳工大会讨论的公约和建议书；促进公约和建议书的有效实施；应成员国政府请求，协助各国进行劳动立法；实施援助计划和技术指导；编辑出版有关劳工问题的书刊资料等。

国际劳工局设局长一名，副局长、助理局长若干。其下设十几个工作部门，包括国际劳工标准司、促进平等司、就业与发展司、职业培训司、劳动关系司、工作条件和环境司、社会保障司、部门活动司以及其他一些行政辅助部门。

国际劳工组织最主要的任务是制订国际劳工公约和建议书并促进其在各国的有效实施，以切实保护全球劳动者的根本权益。国际劳工组织的公约具有法律约束力，批准公约的政府须定期向劳工组织提交公约实施情况的报告，接受专家委员会的审查。建议书则仅供各国政府在履行公约时作为参考。此前，该组织共制订了185项公约和195项建议书，这些国际劳工标准对规范全球劳动保护法律法规和保障劳动者的社会权利发挥了重要的作用。

二、国际劳工组织在海事部门的工作

国际劳工组织成立伊始，就特别关注海员及其所处的工作和生活条件。该组织最早通过的一份法律文件《1920年国家海员守则建议书》(第9号)旨在改善海员的工作条件。建议书预见了制订国际海员标准，规定与海运业相关的权利和义务的重要性。

鉴于海员社会保护问题对全球海运业的健康发展具有至关重要的意义，国际劳工组织通常召开专门的海事大会来处理海员生活和工作条件等事宜。一般由其特设的一个处理海员问题的专门机构I联合海事委员会(由20个船东代表、20个海员代表和一个政府主席组成)约每五年召开一次会议，就海事问题，特别是针对提交给海事大会的议题，向本组织理事会提出建议。1920年以来，国际劳工组织共召开了10次专门涉及商船海员的海事大会，通过了40项公约、1项议定书和30项建议书。覆盖了有关海员工作和生活条件各个方面，其中特别包括确保海员“体面工作”的关键问题，如上船工作的最小年龄、工作时问、职业安全和健康保护、舱室和膳食标准、医疗、遣返、劳工监察和社会保障等。这些公约和建议书对世界海运业的发展产生了重要影响。

三、2006年国际海事劳工公约

(一)背景

“全球化”趋势的深入发展对国际劳工组织的标准制订和监督活动提出了新的挑战，为确保国际劳工标准得以广泛接受并获得有效实施，国际劳工组织开始审议其多年来制订的众多劳工标准，作为审议工作的内容之一，国际劳工组织于1998年着手审议其海事劳工公约和建议书。在2001年召开的第29届联合海事委员会上，船东和海员共同表达了一种愿望，要探求一种新的方式，一方面能够全面有效地保证海员“体面工作”的权利；同时为政府和船东提供一个公平竞争的平台。为此，船东和海员就制订海事劳工标准的优化方法和可行方式达成了八点共识，提出了整合现有国际劳工标准的想法。后来这些共识被通称为“日内瓦协议”。考虑到影响海运业发展的很多因素发生了重要的变化，理事会接受了“日内瓦协议”，并同意，为更好地满足为海运业制订统一的国际劳工标准的需要，国际劳工组织将立即对现有海事劳工公约和建议书进行全面审议。

尽管国际劳工组织为保护海员的根本权益而制订了一系列的国际公约和建议书，但大部分的法律文件都是在多年前通过的，随着海运业的不断发展和行业结构的深刻变化，许多劳工标准未能得到及时更新，已无法满足为现代海员提供社会保护的新要求。同时，全球海员的自由流动所建立起来的连接船东、船舶经理人、海员经理人、劳动力提供和培训机构的全球网络以及船舶登记的日益国际化也对统一有效的国际海事劳工标准提出了要求。此外，国际劳工组织通过的很多重要的海事劳工公约的批准率普遍较低，而公约中烦琐的细节规定又给执行和监察带来了麻烦。

鉴于上述种种原因，国际劳工组织理事会于2001年决定制订一部新的综合海事劳工公约，为国际海事劳工保护制订统一的国际标准，同时确保新公约能获得广泛批准和有效实是。

(二)公约的制订过程

按照理事会的指示，国际劳工组织在过去的5年多时问里，召开了多次高级三方工作组会、专家组会和工作组会，在对旧公约和建议书进行全面分析和整理的基础上，完成了对现行海事劳工公约的整合，形成了综合海事劳工公约草案，期问有近百个国家参与了公约的起草和审议。2004年9月召开的海事技术预备会议全面审议了高级三方工作组提交的新公约文本草案，确定了公约的框架和绝大部分公约草案文本。2005年4月国际劳工组织又召开了一次会间会议，集中解决了技术预备会议的遗留问题，进一步完善了公约草案。今年2月份，在欧盟的资助下，国际劳工组织召开了第94届国际劳工(海事)大会，对公约草案进行了最后讨论、磋商和完善，就公约草案文本达成了广泛一致。大会最后以314票赞成、O票反对、4票(两个国家：委内瑞拉和黎巴嫩)弃权的结果正式通过了《2006年海事劳工公约》。公约的顺利通过是国际劳工组织和与会各方共同努力的成果，也表达了各国政府、船东和海员的共同愿望。许多代表团都在会上表明了回国后将尽快启动批准程序的态度。

新公约整合了国际劳工组织自成立以来所制订的38份海事劳工公约和30份建议书，

清除了现行海事劳工标准中存在的大部分矛盾的和过时的条款，同时为使新公约更具有生命力并确保其得到一致实施，公约还借鉴了国际海事组织公约的特点，采纳了对不给非缔约国更优惠待遇、默认修正程序、检验和发证、港口国检查等新要素，是一部结构合理，内容全面的综合海事劳工公约。   

(三)中国在公约形成过程中发挥的作用

在国际劳工局理事会成立的负责公约整合工作的高级三方工作组中，我国是12个政府成员之一，也是该工作组下设小组会议的13名政府成员之一。从2001年开始，我国派政府代表团参与了全部四次高级三方工作组会议、两次小组会议、海事劳工标准技术预备会议和会问工作组会议以及今年的第94届国际劳工(海事)大会，并在《2006年海事劳工公约》形成过程中发挥了重要作用。

在参与会议过程中，我国从保护保护海员的根本利益出发，本着积极和务实的态度与各国政府、船东和海员代表进行广泛交流和深入磋商，通过对一些重要原则问题和大量具体技术条款表达自己的观点和意见，客观地维护了公约在其标准的严格性和广泛接受性以及履行的全球统一性和主管机关操作的灵活性之问的平衡。我国在整个过程中的参与水平和发挥的积极作用给国际劳工局和各国三方代表留下了深刻印象，大会主席和国际劳工局长对我国做出的重要贡献给予了高度评价和充分肯定。

(四)公约的框架、内容和主要特点

《2006年海事劳工公约》在结构上分为三个层次，第一层为公约的正文条款，包括公约的一般原则、定义、适用范围、生效条件和修正程序等条款；第二层为规则，为公约的实质性内容和原则要求；第三层为守则，分为两部分，A部分为强制性标准，包括了较为具体的技术性规定；B部分为实施A部分各项标准的建议性导则。

在内容编排上，第二层规则和第三层技术守则按公约所涉及的领域被分配到了五个标题下。

标题一为“海员上船工作的最低要求”，包括了最低年龄、体检证书、培训和资格、招募与安置等方面的内容。根据本标题的规定，海员在上船之前必须具备的条件是高于最低年龄，持有体检证书、身份证件和职业资格证书，并通过管理规范的招募和安置机构才能获得海上就业，从而确保了符合上船工作条件的船员均能通过规范和高效的招募机构获得就业机会，维护了海员获得充分就业机会的权利；

标题二为“就业条件”，包括就业协议、工资、工作和休息时间、年休假、遣返、船舶失事后对海员的赔偿、安全配员、海员职业和技能培训及就业机会等方面的内容。本标题对海员的就业协议，工资水平，应享有的休息和应获得的职业培训机会等作出了详细规定，保障了海员在上船工作后的各项基本权利；

标题三为“船上居住、娱乐设施、食品和膳食”，包括居住舱室和娱乐设施、食品和膳食等方面的内容；标题四为“健康保护、医疗、福利和社会保护”，包括船上和岸上医疗、健康保护和安：全及防止事故、使用岸上福利没施、社会保障和船东的责任等方面的内容。标题三、四主要针对海员在船上就业时应享有的工作、居住环境，娱乐、饮食条件以及健康和社会福利保障等作出了具体的技术性要求，从各个面尽可能保证了海员在船上能够获得体面就业，同时又享有合理的社会福利保障；

标题五为“符合与执行”，包括船旗国的责任、港口国的责任和劳工提供国责任等方面的内容。本标题中的规则明确了成员国充分实施和执行公约正文所规定之原则以及标题一、二、三和四所规定之具体义务的责任，具有敦促各成员国切实履行公约的重要作用，也是新公约将来得以统一有效实施的根本保证。

(五)综合来看，整部公约具有以下几个鲜明特点：

1、通过整合现行海事劳工法律文件中的核心标准和引入现有国际海事公约中的新因素，新公约为现代海运业量身订制了一套统一的海事劳工国际标准，为全球海运业搭建了一个公平竞争的平台，将能够更好地满足日益全球化的海运业的发展和海员社会保护的新要求；

2、新公约中强制性标准和建议性导则相结合的方式及等效符合原则的引用，在确保海员能够充分享有各项权利的同时，使成员国在国家层面上采取确切行动时具有相当程度的灵活性，避免给愿意提供体面工作条件的船东和政府加上过重的负担，从而保证了公约能够获得广泛批准；

3、新公约中建立了有效的检验和发证体系，对成员国履行公约的各项措施做出了具体要求，将能确保公约在全球范围内的有效实施和持续符合。

(六)公约的通过对我国航运业的影响

公约的出台将有效统一全球海员劳动和社会保护国际标准，成为继《海上人命安全国际公约》、《防止船舶造成海洋环境污染国际公约》和《海员培训、发证和值班标准国际公约》之后的国际海运法律法规的第四大支柱，将对保护全球海员根本权益和促进国际海运业的健康持续发展产生积极而深远的影响。

由于受到计划经济体制的制约，我国有很长一段时问海员保护的具体作法与国际劳工公约的要求不相匹配，因此不具备批准海事劳工公约的条件。改革开放以后，我国的许多作法逐渐与国际接轨，但由于海事劳工公约自身存在的问题，如条款过时、缺乏有效监督机制等问题，我国批准有关公约的工作一直未能提到议事日程上来。不仅如此，目前我国尚无专门针对海员劳动和保护方面的法律法规。而且基本上不存在对船上工作生活条件等方面进行检查和监督的正式机制。公约出台后，我国相关部门可以在充分研究公约的基础上，全而审视国内现有的海员劳动保护的具体实践，逐步完善我国海员劳动立法，同时着手建立有效的劳工监察机制，形成一整套的海员劳动和社会保护法律法规体系，坚持以人为本，切实保护我国海员的合法权益，保障海运业持续健康发展。

作为一个航运大国和人口大国，我国有丰富的人力资源，而且拥有世界上公认的一流航海教育水平，但是，我国海员外派的规模和数量与我国航运大国实力和航海教育水平还很不相称。我国现阶段的经济发展水平还比较低，就业压力也比较大，因此，如何抓住当前国际市场大量需要发展中国家海员的机遇，推进海员外派事业的发展，是摆在我们面前的一个重要课题，公约的出台为加快我国海员外派业的发展，扩大就业提供了一个难得的契机。应通过研究和批准《2006年海事劳工公约》，使我国海员保护和管理的具体实践进一步与国际接轨，适应全球的同步发展，提高我国外派海员的竞争力，全方位推动我国的海员走向国际市场。