我省职工法律援助工作的现状及对策探析
法律援助是指国家对于那些因经济困难无力支付法律服务费用的公民给予免收费的法律帮助，是国家对公民的一项司法救济和保障措施。1999年省人大通过了全国第一个法律援助地方性法规——《广东省法律援助条例》，这标志着我省保障贫、弱、残等弱势群体平等实现其合法权益的司法救济制度的确立。我省各级工会在政府法律援助机构的关心和指导下，利用自身资源和优势，积极为需要法律援助的困难职工提供帮助和服务，有效地维护了职工的合法权益，大大缓解了困难群众打官司难问题，职工法律援助工作有了长足发展。
一、工会法律援助工作概况
(一)职工法律援助工作网络基本建立。2001年3月，广东省总工会成立广东省法律援助处工会职工权益部，之后，全省21个地级以上市总工会、大部分县(区)总工会和部分产业工会先后成立了相应机构。截至2005年底，全省各级工会共建立职工法律援助和法律服务机构134个，工作人员438人，其中专职122人，兼职316人，具有律师资格95人。
(二)职工法律援助工作格局不断完善和创新。一是把法律援助纳入“大帮扶”工作格局，以全省工会建立的困难职工帮扶中心为依托，从机构、人员、经费三个方面确保了职工法律援助工作的顺利开展；二是借助政府和社会的力量为职工提供法律援助，在工会缺乏法律专业人才的情况下，各地工会纷纷与当地社会律师事务所和高校法律诊所合作，借助社会律师和法律工作志愿者的力量为职工提供法律援助服务，或将接到的申请案件提交当地政府法律援助中心统一安排律师提供法律援助；三是推动建立工伤扶助制度，为工伤和患职业病的职工提供经济和法律上的援助；四是配合省法律援助中心，促成人民法院、劳动争议仲裁机构出台有关为困难职工减、缓、免诉讼费和仲裁费的规定，降低门槛，简化法律援助案件审查手续，为困难职工申请法律援助提供便利。
(三)职工法律援助申请渠道进一步拓宽。2004年，省总工会与省邮政局合作，利用已在社会为广大群众熟知熟用的“11185”服务平台，联合开通了“11185”工会维权热线，为职工提供24小时的劳动法律咨询和投诉服务。根据全国总工会的要求，省总工会还开通了全省统一的“12351”职工热线电话，全省各地职工在当地用市话拨打这两条热线，便能即时得到当地工会提供的法律援助服务。职工法律援助申请渠道不断拓宽，极大地满足了基层困难职工对法律援助的需求。
(四)职工法律援助深入到基层。全省各级工会深入开展以送法律法规、送法律知识、送法律服务为主要内容的“送法上门”系列活动，把法律援助深入到开发区、工业园区、企业、工地。针对违法拖欠克扣工资行为，省、市、县(区)三级工会联动，开展《广东省工资支付条例》大型宣传咨询活动，编印了《工会法》、《劳动法》、《广东省工资支付条例》等大批法律法规读本和扑克牌，免费派发给职工，让职工寓教于乐，促进广大职工形成学法、知法、守法、用法的良好氛围。
(五)职工法律援助社会效果日益显现。2002年至2005年，全省工会法律援助机构为职工提供咨询解答、法律援助和法律服务8万多件次，办理职工申请的法律援助诉讼案件278件，工会办案逐年增长。2006年，广东省总工会与广西、贵州、四川、湖南、青海等12个省(市、区)总工会签订了《泛珠三角·省际间工会维护农民工合法权益协议书》，较好地解决了异地实施法律援助、维护农民工合法权益中相互协作的问题，有效地维护了贫弱群体的合法权益。职工法律援助在实现社会公平与正义、维护社会稳定、构建和谐社会作用日益凸现。
二、职工法律援助工作存在的问题
我省职工法律援助工作取得了一些成绩，但仍有许多问题亟待解决，主要是：
(一)法律援助案件受理范围过窄。根据《广东省法律援助条例》的有关规定，在广东省申请法律援助的公民必须符合三个条件：1、有广东省常住户口或者暂住证的；2、有事实证明为保障自己的合法权益需要法律帮助的；3、因经济困难，无能力或者无完全能力支付法律服务费用的。经济困难的标准参照当地人民政府规定的最低生活保障标准执行。但是，法律援助经济困难标准同居民的最低生活保障待遇或者企业最低工资没有必然联系。最低生活保障的待遇仅仅是满足最基本的生存，这个标准普遍非常低，与法律服务市场的收费有非常大的差距，甚至不具有可比性。即使月收入高于最低生活保障线不少的公民，也很难从法律市场上购买到法律服务。这就导致，很多实际上根本无力从法律服务市场上获得法律帮助，又无从获得法律援助的公民，由于支付不了高昂的律师服务费、诉讼费等费用而放弃法律所赋予的权利，这有悖于“法律面前一律平等”的宪法原则，也不利于社会的发展和稳定。
(二)法律援助缺乏经费保障。目前，工会开展的法律援助活动纳入政府法律援助工作体系，其工作经费除了一部分来源于会员会费补助外，主要来源于政府法律援助机构的拨款。近年来，在省委、省政府的重视和关心下，全省法律援助经费增长较快，大大缓解了法律援助经费不足的困难，但与开展法律援助工作所需的经费总额相比，仍有较大缺口，满足不了法律援助的实际需求。一些经济欠发达地区受本地经济发展限制，本级财政对法律援助工作投入较少。截至2005年底止，我省21个地级市、124个县(市、区)中，有20个地级市和95个县(市、区)将法律援助经费纳入当地财政预算，尚有1个地级市和29个县(市、区)的法律援助经费没有列入财政预算。
(三)办案质量有待提高。经费的制约，在一定程度上阻滞了法律援助工作的开展，也直接影响到办案质量。法律援助办案补贴低于办案成本，影响了承办人员的积极性，一些业务水平稍高一些的律师，工作忙，案件多，没有时间来办理法律援助案件，而资历较浅的律师承办法律援助案件，由于自身的原因不能提供优质的服务。有些法律援助机构由于经费短缺，在承办法律援助案件中，不能进行必要的调查取证，一些办案成本较大的法律援助案件无法承办；有些法律援助机构缺乏必要的工作资料，这样使法律援助的服务质量总体上远远低于有偿服务的质量。
(四)法律援助工作人员配备不足。全省有低保(以最低生活保障线为标准)人口119万年人均纯收入在1500以下的贫困人口有411万多，另有2100多万外省务工人员，这还不包括收入在本地低保线、贫困线以上仅符合法律援助条件的低收人人群，他们都是法律援助的潜在需求人群。与需求相比，我省工会从事职工法律援助的人力投入仍有差距。主要表现在：一是法律援助机构没有编制。各级工会虽然成立了法律援助机构，但是，由于没有编制，工会职工法律援助日常工作由工会法律工作部门的人员担任，而各地工会法律工作部门人手普遍很紧，有的地级市甚至没有法律工作部门。由于人员配备不足，致使工会法律工作干部多头应付，很难集中精力把职工法律援助工作抓实抓好。二是工会法律人才缺乏。全省从事工会法律工作的122名专职干部中，获得律师工作执照的仅有25人，有法律专业学历的工会干部也为数不多，且分布不均衡，有的市法律人才较集中，有的市基本没有。由于工会法律专门人才短缺，致使全省职工法律援助工作开展不平衡，缺乏人才的地方，法律援助工作难以卓有成效的开展。
(五)申请减免有关法律援助办案费用手续较繁琐。困难群众打官司无力交纳诉讼费、调查取证或查档费用、鉴定费用一直是法律援助案件的“入门难”问题。实践中存在有不少被法律援助机构受理的案件，其当事人因无力支付仲裁、诉讼费或工商管理、医疗等部门的调
查取证、医疗鉴定费用而无法进入司法程序。即使上述部门能对费用收取提供减、免、缓，但审核的标准与法律援助机构的标准不相一致，容易产生就同一案件需要层层审批的现象，不利于维护困难群众的合法权益。
三、建议和对策
广东职工法律援助制度在实践中发挥了积极作用，取得了不少成效，但是也存在一些不足，有必要在实践中逐步加以规范和完善。
(一)拓宽法律援助的受援面。在制定法律援助经济困难标准时，要充分考虑本地经济和社会发展、法律援助的资源和需求以及公民支付法律服务费用的能力等因素，适当降低法律援助的门槛，拓宽援助范围，尽可能覆盖更多确实需要法律服务又无力购买的人群，从而使法律规定与法律援助的宗旨真正一致起来。
(二)完善经费保障机制。办案补贴偏低或未落实是影响法律服务人员办案积极性和法律援助案件质量的重要因素之一。因此，要多渠道筹集法律援助经费，建立和完善法律援助经费保障机制，保证法律援助经费独立核算，专款专用，推进法律援助办案补贴制度全面落实。对办案补贴的使用和发放，应有完善的制度，建立鼓励先进，鞭策后进的激励机制。要根据履行法律援助义务的方式、工作量大小的不同，区别对待，对工作量大的案件或超出义务量规定的案件，应在补贴方面有所体现。对于办案中超出补贴标准的支出部分，应由法律援助机构予以承担，以免因这一部分经费支出无着影响承办人调查取证工作的进行，进而影响到整个案件的服务水平。对于不同的个案可以由法律援助机构对工作量进行评估后再发放办案补贴，提高经费的使用效率。建立法律援助资金的募集机制和捐献制度，设立法律援助基金，充分聚集社会闲散资金，动员社会各方力量筹集资金(如企业赞助)，接受社会广泛捐助，充分发挥法律援助基金会的功能。
(三)建立跨地区法律援助案件协助机制。目前，由于律师主要集中在经济较发达的大中城市，客观上存在着基层和经济落后的贫困地区的法律服务人员反而比经济发达地方法律服务人员承担法律援助义务较重的现状。因此，各级法律援助机构应加强调查研究，尽快采取切实措施，平衡法律援助的人力资源和财力资源，使律师和基层法律服务工作者尽可能公平地履行法律援助义务，从而合理利用资源，提高法律援助资源使用效率。同时，针对跨地区法律援助案件办案成本高，指派难度大的情况，应建立跨地区及重大疑难案件协助机制，以提高资源的使用效率，并保证办案的质量。
(四)加强法律援助机构和队伍建设。高质量的法律援助服务需要强有力的法律援助机构和高素质的法律援助队伍作保障。工会要按照《工会公职律师管理办法》和《工会公职律师试点工作制度》的有关规定，积极与司法行政机关和律师协会协调沟通，做好工会公职律师执业证书的办理工作；要明确职工法律援助机构的职能，落实机构编制，加快职工法律援助队伍建设；要通过举办各种法律援助培训班，改善职工法律援助工作人员的知识结构，使他们更多地理解、掌握法律援助的各种规则和方法，以便更好地为广大职工提供法律服务。
(五)提高法律援助服务水平。法律援助工作是一项系统工程，涉及社会方方面面的群众利益。职工法律援助的服务水平关系到政府和工会在人民心目中的形象和地位。要着重从律师职业道德、执业纪律教育和责任意识、服务意识教育等方面，培养律师良好的素质和职业道德，使律师队伍真正成为维护社会正义的力量。推行法律援助巡访制度，法律援助人员定期或不定期到指定的服务区巡访，主动调查，主动发掘案件，保证受援职工最大限度地获得最优质的法律援助服务。建立持续教育、业绩考察、顾客反馈、质量评估等主要内容的法律援助质量监控体系。
(六)贯彻落实国务院有关解决困难职工打官司难问题的意见。2004年，国家司法部、民政部、财政部等九部门下发了《关于贯彻落实(法律援助条例)切实解决困难群众打官司难问题的意见》，就法律援助案件办理中相关部门减免收费作出了规定。各地要进一步加大宣
传和协调工作力度，争取有关部门理解支持法律援助工作，达成共识，推动国务院九部门文件在本地的贯彻落实，为法律援助工作顺利开展提供良好的外部条件和政策环境。
社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，法律援助工作与构建和谐社会关系密切。通过为社会贫弱者提供法律援助，可以有效解决利益纷争，促进社会安定有序，维护困难群众的合法权益，使全体公民各尽其能、各得其所、和谐相处。某种意义上说，法律援助制度本身就是和谐社会的重要内容，充分有效地发挥法律援助的职能作用对于构建和谐社会意义重大。我们相信，随着我国《法律援助条例》颁布与施行，随着经济社会的发展、民主法治的进步，广东职工法律援助工作必将日臻完善，跨上新台阶。
(作者单位：广东省总工会)