广州市劳动争议调解工作的现状存在问题及对策研究

劳动争议调解是人民调解制度在劳动纠纷处理过程中的具体运用，是处理劳动纠纷的一种重要形式。劳动争议调解，是指在企业成立的劳动争议调解委员会，依照法律法规和政策，对劳动争议的事项查明事实，分清责任，促使双方当事人通过协商，自愿达成协议，从而解决劳动纠纷的一种法律制度，是我国处理劳动争议的第一道防线。广州市各级工会组织自贯彻《劳动法》以来，共受理劳动纠纷案件2万多宗，其中，调解成功的近1万宗，有效地化解了劳动关系中的矛盾和纠纷，促进我市劳动关系的和谐与稳定。

一、广州市劳动争议调解工作的现状

据2005年度广州市总工会调查统计：全市已建立了劳动争议调解委员会的基层工会所在单位有11278个。调解组织由三方组成：职工代表、企业行政代表、企业工会代表，劳动争议调解委员会办事机构设在工会，工会负责本企业劳动争议调解的日常工作，企业劳动争议调解委员会的主任由企业工会代表担任。目前，全市各个区、县级市总工会均已建立了劳动争议调解指导委员会。各级劳动争议调解委员会在不断完善调解组织建设的同时，不断提

高调解员队伍的业务素质。自贯彻《劳动法》以来，市总工会联合市劳动和社会保障局举办了30多期“广州市企业劳动争议调解员岗位培训班”，来自各级基层单位的劳动争议调解员共6000多人参加了培训，并全部取得了《劳动争议调解员岗位培训合格证书》，区、县及基层单位组织的培训人员数尚未统计在内。

为加大我市劳动争议调解工作的力度，提高各级调解员的劳动争议处理能力，市总工会于2003年派员及组织部分区、县级市总工会，产业、直属单位的工会干部，参加国家劳动和社会保障部举办的“劳动关系与劳动争议处理培训班”，学习了“当前国企改革在劳动管理方面出现的突出问题”、“劳动争议仲裁委员会办案中遇到的疑难问题”等10项内容，参加培训学习的全部学员都取得了业务培训证书。我们注重加强业务学习和指导，交流工作经验，先后多次与劳动部门联合召开“广州市工会信访和劳动争议研讨会”，邀请省、市委信访局、市劳动和社会保障局、市总工会的领导为工会干部和劳资干部讲授法律法规和专业知识。来自各级基层的1000多名工会干部和劳资干部参加了研讨，通过组织培训和学习，不但使基层工会干部提高了劳动争议的处理水平，而且，劳动行政管理有关部门的同志也提高了对劳动争议调解工作的认识和重视程度，加大了合作的力度，从而大大地促进了我市劳动争议调解工作的开展。

广州市总工会依据《劳动法》、《工会法》和《企业劳动争议处理条例》等法律法规，建立了一整套工作机制：

1、贯彻调处劳动争议“预防为主，基层为主、调解为主”的“三为主”方针，尽量把纠纷解决在基层，解决在萌芽状态。

2、坚持了自愿调解、依法调解、及时调解、公平对待的基本原则，尊重劳动纠纷双方当事人的意愿，坚持实事求是，以事实为依据，以法律为准绳，对双方当事人适用法律一律平等的原则来调处劳动纠纷。

3、确立了明确的职责任务，规范了调解工作程序，根据《企业劳动争议处理条例》和《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》的规定，劳动争议调解委员会的主要职责任务是：

(1)调解本企业内发生的劳动争议，这是调解委员会的最主要职责，通过调解劳动争议，以消除彼此之间的矛盾，增进双方的团结；

(2)检查督促争议双方当事人履行调解协议，因为调解协议不具有强制力，而要靠当事人自觉履行，所以需要进行检查、督促，促使当事人自觉、及时履行达成的调解协议；

(3)对职工进行劳动法律、法规的宣传教育，做好劳动争议的预防工作，使广大职工知法、懂法、守法，增强劳动法制观念，使劳动关系在法制的轨道上顺利运行；

(4)不断完善自身的组织建设和制度建设，提高调解委员会成员的政策法律水平和业务能力，从而提高调解工作的质量和效率。

劳动争议调解委员会的调解工作一般按以下的程序进行：

(1)申请：当事人申请调解，应当自知道或应当知道其权利被侵害之日起30日内，向调解委员会提出申请；

(2)受理：调解委员会在接到申请后4日内作出受理或不受理申请的决定，对不受理的，应向申请人说明理由；

(3)做好调解前的准备工作：对调解申请书的内容进行审查，通知被申请人准备答辩书、提供有关证据材料等；

(4)调解：申请人陈述申请事项和理由及调解的请求，被申请人进行答辩，出示证据，提出调解建议；

(5)调解终结：调解委员会调解劳动争议，应当自当事人申请调解之日起30日内结束，到期未结束的，视为调解不成。

二、广州市劳动争议调解工作存在的问题

近年来，劳动争议调解工作出现了滑坡趋势，尤其是企业调解组织大量萎缩，职能作用有所削弱。据不完全统计，2000年至2(／03年，广州市各级劳动争议调解委员会受理劳动争议案件数分别为1725件、1930件、2130件和2329件，调解成功的案件数分别为1507件、1235件、873件和415件，调解成功率分别为87％、64％、41％和18％。从我市劳动争议案件的发展趋势来看：劳动争议案件的数量逐年增加，集体争议案件的比例逐年增大，处理争议案件的难度不断加大，而案件调解成功的比例在逐年下降，从90年代调解率高达的98％下降至2003年的18％。造成这一现状的原因，归纳起来主要有以下几个方面：

(一)劳动关系日趋复杂化、尖锐化、多样化。

1、国有企业劳动关系基本格局由原来长期的、固化的劳动关系逐渐向相对松散的劳动关系转变，使改制后的企业不再对员工承担无限责任；

2、就业形势日趋多样化，非全日制、小时制等就业人员大幅增加，雇主和劳动者双方只在提供劳务期限内存在简单的权利义务关系，导致动态的、不稳定的劳动关系比重明显上升；

3、劳动力流动频率加快，劳动关系短期化趋势明显，高素质劳动者供不应求，在优厚备件的吸引下频繁跳槽，低素质低技能劳动者供过于求，雇主与劳动者只签订短期劳动合同。

(二)社会利益多元化、矛盾冲突日趋突出。

1、由再就业困难的下岗职工、失业人员和外来工组成的相对弱势劳动关系群体初步形成，他们为了在竞争中获得一个普通的劳动岗位，通常不得不放弃自己的一些合法权益；

2、企业内部调整岗位、变更劳动合同的频率明显上升，由于市场竞争激烈，绝大多数企业都在调整产业和产品结构、深化改革、加强管理、重新配置生产要素和劳动力资源，部分职工被迫以离岗退养、下岗、经济性裁员等方式离开了工作岗位。

(三)劳动争议调解工作立法力度不足。

立法的滞后，是一个无可回避的主要原因。在现有的体制下，调解约束力较弱，调解协议书效力不高，执行难度较大，不具有国家强制执行力，一般依赖诚信原则，靠当事人自觉履行，因而缺乏权威性，相关政策不配套，案件处理难度大。

(四)调解组织机构与人员的缺失。

原本劳动争议调解组织比较健全的国有企业受到改制重组、破产等因素影响，劳动争议调解委员会不断减少，而大量非公企业又没有依法建立调解组织。

(五)有关部门重视不足，制约太多。

劳动争议调解组织是调解劳动争议的群众性自治组织，其机构还是一个非常设性机构，人员基本上没有编制，全部兼职，工作人员都是身兼数职，手头工作繁多，加上人员经常变动，也不利于业务水平的稳步提高。另外，体制上将劳动争议调解委员会置于企业内，作用发挥受制约因素太多，比如一些工会干部和调解人员怕得罪领导丢了饭碗，不敢大胆依法公正调解，工会作为劳动关系一方利益的代表，其在企业劳动争议调解中的主体身份受到质疑等。经费无固定来源，没有固定的办公场所，难以体现工作的独立性，把调解与工会维权、维稳混为一体，工会没有执法权，只有协调的权利，基层工会又受到劳动关系的约束，按计划经济时期的做法，已经不再适应市场经济的要求。

’三、加强劳动争议调解组织建设的几点建议

(一)各级领导要重视劳动争议调解工作。

劳动争议调解委员会是依法建立的专门机构，劳动争议调解在化解劳动纠纷工作中，具有手续简便、程序简单、方式灵活、成本低廉的特点。政府及其有关部门，要积极推动劳动争议调解组织的建立，要抓住机构改革，企业转制、重组的契机，不断健全和完善劳动争议调解组织，政府及其有关部门要对劳动争议调解机构给予实质性的支持，落实调解机构和工作人员，落实专项经费，以保持工作的连续性和稳定性。各级单位的工会和劳动人事部门要及时总结经验，加大对劳动争议调解工作的宣传力度和成效的经验推广工作，推进劳动争议调解机构的建立和完善。要全面加强劳动争议调解工作，以切实筑牢劳动争议处理的第一道防线。劳动争议调解作为一种非诉讼调解，不仅具有便捷、灵活、成本低廉等优点，而且可以有效避免劳动争议走上漫长的司法程序，有利于节省劳动仲裁和诉讼资源，有利于社会稳定。同时，从工会的视角出发，争议双方通过协商来解决问题，不会伤和气，可以有效防止劳动者“赢了官司、丢了饭碗”的现象发生，更有利于职工权益的维护。

(二)要完善劳动争议调解的立法工作。

建议国家在劳动争议调解工作中要以立法形式确立其法律地位，制定一个指导意见，以推动劳动争议调解组织的建立，完善劳动争议调解制度。

近年来，对劳动争议调解实行立法的呼声不断提高，而建立和谐的劳动关系、促进社会稳定的现实需求，则是催生这些呼声的最大动因。经济关系、劳动关系的多元化、复杂化，是我国建立社会主义市场经济体制以来发生的新变化，特别是企业化、市场化的劳动关系运行模式基本确立，而相关法律法规尚不尽完善，使得“强资本、弱劳动”问题日益凸显，一些企业特别是非公有制企业侵害职工利益的现象比较突出，劳动关系矛盾激化，劳动争议和纠纷呈现明显的上升趋势，在一些经济发达的沿海地区，劳动争议已成为影Ⅱ向社会稳定的主要矛盾。

劳动争议调解立法应明确规定的内容有：企业等用人单位设立由职工代表、工会代表和用人单位代表组成的劳动争议调解委员会，明确协商原则、程序、制度等，发生劳动争议后，争议双方应当协商解决，贯彻劳动关系三方原则，在市、区、县、乡镇、街道、开发区、社区和相关行业等建立劳动关系三方代表组成的区域性、行业性劳动争议调解组织，调解未建立工会组织的用人单位和跨区域、跨行业用人单位之间的劳动争议，以及协商不成的劳动争议；经调解达成的劳动争议调解书具有劳动合同效力，一方不履行的，另一方可依法申请仲裁或起诉等。

(三)为开展劳动争议调解工作提供有利条件。

调解委员会的办事机构设在本级工会内，各单位行政应当支持调解委员会的工作，包括人员、经费的落实，将调解纳入工作议程，并在物质上给予帮助，提供办公场所和办公设备，每年由行政向调解委员会拨交一定的经费。调解委员会应当按三方原则选派调解员，建立和健全必要的工作制度，做好调解登记、档案管理、工作汇报、调解监督、分析统计和调解结果通报等。村、镇、街以上的党政领导要过问调解工作，把调解工作纳入工作议程。

(作者单位：广州市总工会)