职工法律援助实践与探索

1997年8月，上海市总工会成立了全国工会系统第一家职工法律援助机构——上海市职工法律援助中心。2001年3月，广东省总工会成立广东省法律援助处工会职工权益部，之后，全省21个地以上市总工会、大部分县(区)总工会和部分产业工会先后成立了相应机构，有效开展了运作。至2002年底，全国已设立了2411个职工法律援助机构，共有7600多名职工法律援助工作人员。职工法律援助，已成为工会履行维护职能，帮助职工解困，维护职工权益的重要内容，受到越来越多职工的欢迎。与此同时，职工法律援助也面临越来越多的问题，亟待研究和探索。

一、职工法律援助的特点及与政府法律援助的区别

(一)职工法律援助有突出的特点

1、援助对象涉及三个群体

法律援助的对象，从市场经济国家看一般为经济困难的自然人，职工法律援助机构在援助对象上根据工会的性质和特点进行了拓展。第一是职工。根据我国法律规定，工会的主要职责是维护职工的合法权益，援助的对象当然首先包括困难职工。第二是工会工作者。由于体制、机制等因素，基层工会干部劳动关系建立在企业，按规定工资由企业支付，由此在一些外商、私营企业，工会干部(大多为兼职)，存在拿老板工资看老板脸色现象，有的不敢理直气壮地开展工作，有的依法维护职工利益，自己利益却受影响。近几年，上海已发生数起工会干部履行职责，在工作和报酬上受到打击报复的事件。为保护工会干部，调动他们的工作积极性，故将他们列为受援助对象。第三是工会组织。考虑劳动关系协调机制向国际惯例的集体协商集体合同制度方向发展，在今后诸多群体利益矛盾中，工会将成为职工一方的代表，同时兼顾目前工会体制、基层工会维权的难度和局限，故我们将其列入援助对象。

2、援助内容围绕劳动关系   

工会作为职工权益的代表者和维护者，主要维护职工以劳动权利为中心的合法权益。具体有：(1)维护职工就业权。目前在劳动力市场或企业改革中，部分经营者随着决定职工下岗，擅自变更、中止、解决合同或以“试用工”“临时工”为名不与职工签订劳动合同的现象并不少见；(2)维护职工劳动报酬及福利权。不平等的就业竞争还可能导致劳动条件与待遇的降低，部分企业故意克扣或拖欠职工工资；(3)维护职工社会保障权。(4)维护职工劳动保护、休息和职业培训等其他权利，以及由劳动权涉及的人身权、民主权、财产权等权利。

3、着重非诉讼调解

根据劳动关系的特殊性，职工法律援助机构把“协调”作为法律援助的“主旋律”。这既满足了大部分不愿对簿公堂仍愿维持劳动关系的企业和职工的心理，一定程度避免了劳动争议中，职工“公堂上赢，公堂下输”(回企业工作可能受刁难)的局面，也为一些处于转轨变型期、确实有困难的企业提供了解决问题的“缓冲”契机。注重协调，尽可能以温和的方式解决激烈的劳资争端，这种方式在兼顾劳资双方利益的同时，可避免争议双方的矛盾激化，尤其有利于继续想与企业维持劳动关系的职工一方，维护职工的就业权。

(二)职工法律援助与政府法律援助确明显的区别

职工法律援助作为社团法律援助与政府法律援助相比，有着明显的区别。

第一，两者性质不同。政府法律援助是一种国家责任，已被世界各国共认。它是政府对社会贫弱公民的一项义务，是贫弱公民的一项权利。政府通过制定法律，设立专门机构，拨付经费，履行自己的职责，向贫弱公民提供法律援助。它体现的是国家意志，具备稳定性、规范性、国家力量保障的特点。社会团体是社会某一类别群体或阶层人员的自愿结合的群众性组织。社团法律援助是社团根据法律或团体的章程为所属成员提供法律上的帮助，维护他们的合法权益。它是社团运用自己的力量进行援助，不具有国家性，体现的是团体成员互助的关系，具有民间自发性的特点。所以社团法律援助与政府法律援助不具有性质等同性。

第二，两者援助的标准不同。政府法律援助是以社会贫弱公民和特殊案件的当事人为对象，一般以当地政府最低生活保障线为标准。经济标准是决定政府法律援助对象范围的必要条件，不符合经济标准的对象一般不在政府援助范围之内。政府法律援助的标准具有确定性和统一性。而社团法律援助在援助对象标准确定上具有多重性。社团以整个团体成员为援助对象，经济条件并不是主要依据标准。经济困难的团体成员只是重点之一，而且这一经济困难标准不一定等同政府规定的标准，一般往往高于政府的经济标准。事实上，社团一般以反映社团自身行业性质和特点的法律事务为援助重点。如《工会法》第6条规定，职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。工会法律援助以协调劳动关系、调处劳动争议为重点，又以合法权益受到侵犯的困难职工、工会工作者和基层工会组织为服务对象，通过法律援助手段维护其合法权益。

第三，两者具有不可替代性。按照上述将社团法律援助纳入政府法律援助体系的观点，执行政府统一标准，事实上就形成了社团法律援助等同于政府法律援助。社团成员获得社团法律援助就不能获得政府法律援助，获得政府法律援助就不可获得社团法律援助。这显然混淆了这两个性质不同的援助的关系。社团成员作为一个公民，在其具备获得法律援助的条件时，其有权要求政府提供援助，政府有义务保障其获得法律援助，而不论其所在社团是否给予法律帮助。政府不能因为其已获得社团法律帮助而拒绝提供援助，因为这是政府的职责，社团法律援助不能替代政府法律援助。反之，社团对获得政府法律援助的成员视其情况可决定给予或不给予法律帮助。而且随着我国政治体制改革和社会主义市场经济的不断发展，大量的行业社团组织的不断出现，社团组织已不仅仅局限于妇联、工会、残联这几个准政府机构。如果都将这种行业组织对团体成员的法律帮助纳入政府法律援助体系，显然是不符合现实的。

上述比较说明，职工法律援助与政府法律援助具有相同之处，但两者的差别也是非常明显的。如果混淆了两类不同性质援助的关系，违背了法律援助的国家责任原则，无论在理论上和实践中都容易产生不必要的混同误解。

二、职工法律援助的主要做法

各地工会职工法律援助有很多做法，有共同之处，也有各自特点。广东的基本做法是：

1、强化机构建设，建立和完善职工法律援助网络。

2001年3月29日，在省司法厅的协调下，省总工会率先成立省级工会的职工法律援助机构——“广东省法律援助处工会职工权益部”。同时，省总要求全省各地市工会要抓住机遇，创造条件，加快建立职工法律援助机构的步伐，并要求职工法律援助机构向产业、向县(区)延伸。目前全省21个地以上市总工会全部建立了职工法律援助机构，大部分县(区)和部分产业工会也相应建立了职工法律援助机构，至2003年底，全省各级工会共建立职工法律援助和法律服务机构184个，专兼职工作人员585人，建立和完善了各种工作制度，如接访制度、接案办案制度、案件审查制度、经费运作制度等等，形成了自上而下、运作规范、制度健全的职工法律援助网络。去年各地工会法律援助机构为职工提供咨询解答、法律援助和法律服务2万多件次，办理了一批典型的法律援助案件，有效维护了困难职工的合法权益。

2、筑大帮扶格局，把法律援助纳入工会帮扶困难的重要工作内容。

倾听职工呼声，反映职工疾苦，帮助职工解困，是工会的重要工作。近两年来，工会初步形成了以送温暖为品牌，以解决困难职工“四难”问题为主要内容的大帮扶格局，全省21个地级以上市和85个县(区)成立了困难职工帮扶中心，筹集帮扶资金5205万元。职工的困难中，“打官司难”是突出问题。职工的法律问题，通常是与企业之问的劳动争议，涉及的是工伤索赔、经济补偿、劳动合同履行等问题，由于职工本身的“弱者”地位，决定了职工在提请仲裁、提起诉讼、参加审理、申请执行等过程中，将遇到时间、金钱、人力、物力乃至决心、胆量等一系列的困难。为此，工会始终把法律援助作为帮扶困难的重要内容，筹备法律援助专项资金，一方面为“打官司难”的职工提供生活帮助，另一方面聘请社会律师为“打官司难”的职工提供法律支持。据统计，近两年各级工会帮扶职工18．15万人次，解决了一大批困难职工的“四难”包括“打官司难”的问题。

3、开设全省统一的职工热线电话，拓宽法律援助平台。

为贯彻落实省委省政府提出的十项民心工程，维护外来员工合法权益，省总工会与省邮政局合作，利用已在社会为广大群众熟知熟用“11185服务平台，联合开通了“11185”工会维权热线，为职工提供24小时的劳动法律咨询和投诉服务。根据全国总工会的要求，省总工会还开通了全省统一的“12351”职工热线电话。全省各地职工，均可在当地用市话拨打这两条热线，进一步拓宽了职工法律援助的渠道。近两年，工会系统每年解答、处理职工咨询、投诉6万多件次，其中约80％属于劳动法律方面的问题。

4、开展“送法上门”活动，把法律援助深入基层。

从去年开始，全省各级工会深入开展以法律法规、送法律知识、送法律服务为主要内容的“送法上门”系列活动，把法律援助深入到开发区、工业园区、企业、工地。省总工会编印了《工会法》、《劳动法》等法律法规100多万册，设计印制了劳动法、劳动安全卫生知识扑克牌三十万副，免费派发给职工，让职工寓教于乐。工会将法律法规送到外来员工手中的同时，还让法律援助主动贴近职工，现场接受职工法律援助咨询、申请，受到各级工会和广大职工热烈欢迎和拥护。

5、参与地方立法，从源头上宏观上整体上为职工提供法律援助。

我们认为，法律援助作为一种制度，应该是广义的援助，不仅表现为为困难群体提供法律诉讼的援助，还应该是为困难群体提供法律意见的援助，法律事务的援助，法律谈判的援助，而最大的援助，是在法律制定时，为困难群体提供援助。这几年，省总工会注重参与地方立法，先后参与制定了《广东省企业集体合同条例》、《广东省工会劳动法律监督条例》、《广东省厂务公开条例》、《广东省实施(工会法)办法》等地方法规，参与修改了《广东省劳动合同管理规定》，最近又积极推动《广东省工资支付条例》的出台，从源头上宏观上整体上较好地表达和维护了处于相对“弱者”地位的职工的利益。

三、职工法律援助存在的主要问题

职工法律援助工作尚处于起步阶段，仍有许多问题亟待解决，主要是：

部分工会干部认识还不到位。一些工会干部认为，《法律援助条例》有明确规定，“法律援助是政府的责任”，而忽视了《工会法》、《广东省实施(工会法)办法》以及《法律援助条例》对工会、对社团法律援助的要求，对职工法律援助工作的重要性和紧迫性缺乏足够的认识，未将法律援助工作提到重要议事日程，对该项工作的关心和支持不够，一些产业工会包括省级产业工会至今还未建立机构，还未开展此项工作。

部分机构作用还未发挥。一些县(区)工会虽然成立了法律援助机构，但形同虚设，基本上没开展什么工作。究其原因，一是人手紧，常一人身兼数职。二是经费少，基本没有法律援助专项经费。三是法律知识欠缺，整个总工会没有一人学过法律专业。因此，有些机构虽然建立了，但工作难以正常开展，作用发挥不大。

工会法律人才缺乏。全省从事工会法律工作的干部中，仅有9人取得律师资格，而9人中，仅有2人在当地法律援助机构取得律师工作执照。有法律专业学历的工会干部也为数不多，且分布不均衡，有的市法律人才较集中，有的市基本没有。由于工会法律专门人才短缺，致使全省职工法律援助工作开展不平衡，缺乏人才的地方，法律援助工作难以卓有成效的开展。

人员配备不足。法律援助机构没有编制，其日常工作由工会法律工作部门的人员担任，而全省除广州、深圳、珠海、汕头外，各地工会法律工作部门人手都很紧，有的地级市甚至没有法律工作部门。由于人员配备不足，致使工会法律工作干部多头应付，很难集中精力把职工法律援助工作抓实抓好。

六、加强职工法律援助工作的设想与思考

1、提高工会干部素质，提升工会干部能力。

干部的素质影响对工作认识，干部的能力又关系工作的成败。提高对职工法律援助工作的认识，使此项工作更具主动性和创造性，关键是提高工会干部素质，提升工会干部能力。目前，省总工会已在全省铺开工会干部的培训工作，其中一项重要内容是法律知识培训。工会将加大法律人才的培训，培养工会队伍的法律援助专家。

2、突出工作重点，确保职工法律援助运作。

编制少人员紧是普遍存在的问题，在人员编制不可能增加的情况下，各级工会法律工作部门必须突出维护职能，突出职工法律援助重点，每年应确定职工法律援助的目标任务，并进行合理安排部署，做到有布置，有检查，有落实，有效果。对有重大影响的职工法律援助个案，要集中精力抓全过程抓，树立职工法律援助形象，增强职工法律援助影响。 ’

3、借助社会力量，拓展职工法律援助资源和提高职工法律援助质量。

职工法律援助立足于工会，但又不能封闭于工会。工会必须准确认识自身资源，扬长避短，积极拓展。鉴于工会法律人才不足，工会根据案件的性质、影响等不同情况出钱聘请社会律师，利用社会律师为职工提供法律援助，不失为一种好的做法。这种做法，可以突破经济条件的限制，使职工受惠法律援助的面更宽；可以有选择地委托律师，使职工法律援助的质量更高，更具吸引力。目前珠海、佛山、中山、东莞等十多个市总工会就聘请社会律师充实职工法律援助机构，效果很好。

4、加大工会维权力度，加强工会劳动法律监督和劳动争议调解，减少侵权案件发生。

职工法律援助也有个“综合治理”问题，需要通盘考虑。工会必须建立健全维权机制，如劳动关系三方协调机制，平等协商、集体合同机制等，加大维权力度。要根据《工会法》、《劳动法》、《广东省工会劳动法律监督条例》等规定，配合劳动行政部门，加强劳动法律监督，督促用人单位遵守劳动法律法规。同时，建立区域性行业性劳动争议调解组织，加强对劳动争议调解的指导，充分发挥调解作用，化解矛盾，减少劳动争议案件发生。

    (作者单位：广东省总工会)