基层工会体制实行双轨制之探讨
我国工会的组织体系和运行机制是在长期的计划经济条件下形成和发展起来的C社会主义市场经济体制的逐步建立和改革的逐步深入，使工会工作面临新的变化和要求。适时推进工会的自身改革和建设，巳是工会理论和实践的重大课题。当前，基层工会体制实行双轨制是比较现实的选择。
一、基层工会工作存在的主要问题
现行的工会体制和运行机制在计划经济的条件下曾经起过积极作用。但是，它忽视了工会是工人阶级群众组织的特点，在一定程度上，工会变成了党政的一个部门，脱离了工人群众。随着改革的不断深入，工会工作的问题也日益显露，特别是基层工会这一层次普遍存在责多权少办事难，身不由己说话难，得罪党政生存难等问题。
首先是工会的基本职能没有切实履行。从最近各地《劳动法》执法大检查情况来看，一些企业不签订劳动合同、收取押金、削减劳保待遇、强制加班加点、实施劳动合同制过程中损害固定职工权益等违法现象比较常见。产生这些问题的主耍责任当然在经营者一方，但与工会维护不力有很大关系。尽管全总十二届二次执委会明确提出，工会的基本职能是维护，工会服务于党的中心任务的主耍手段是维护，但是一些基层和系统工会仍然没有找准自己的位置，对自己的身份认识桃椅j'不把维权当作一项头等重要的工作，又缺乏维护职工权益的有效手段。在制定改革措施时，不能做到源头参与、华先维护；江职工权益遭受损害时，难以给予帮助，妥善协调劳动关系。另一方面，由于工会维权工作难度较大，有些工会干部缺乏责任感，不敢埋直气壮地维护职工合法权益，而是竭力回避现实矛盾，在行政与职工的夹缝巾圆滑处串,力求两不得罪。有的工会干部甚至不管自己的职责，成为职工群众的对立面。瞥如由全民企业改组的浙江宝安橡胶制品有限公司和中银（宁波）电池有限公司工会主席代表公司行政，为合同终止补偿金和医疗保险引起的劳动争议，在市劳动争议仲裁庭与职工对簿公堂，结果都是行政方败诉。据了解，今年以来宁波市类似的情况已有7起，且没有一起职工败诉。工会干部对企业行政严重侵犯职工权益的行为，不但不去交涉，反而代表行政与职工打官司，这虽然是少妏，但从一个侧面反映了晶层工会工作的偏差，广大职工群众对此强烈不满。
其次是工会干部的合法权益得不到保护。目前，工会维权工作还缺乏坚强的保护措施，不仅难以维护职工利益，而且难以纽护工会自身权益．工会干部替工人说话，无人能有力地替工会干部说话。许多企业工会干部有后顾之忧，在企业损害职工利益时，不能勇于维护职工利益，怕得罪党政领导。有些工会干部坚持原则，敢于维护职工合法权益，往往没有好的结果。企业行政刁难报复工会干部中件，宁波市最近两年发生多起，其中宁波东海人造板厂借故辞退厂工会负责人，后经劳动争议仲裁才得以纠正。
一方面，许多基层工会不能很好地代表和维护分动者阳合法权益，偏离了为会员群众服务的方向；另一方面，地方工会难以切实保护下属工会干部的权益，使工会的形象受到影响，工会的系统领导软弱无力，地方工会的工作重点难以贯彻实施。当上级工会与同级党政的主张产生差异时，该级工会往往迁就同级党政。由于工会脱离群众，职工有靠往往也不找工会，今年以来，宁波市发生4起数百名职工上访市政府请愿事件，市总工会都是事后才知道。
二、工会工作偏差的主要原因
当前工会依法代表和维护职工利益工作难度较大．主要原因在于工会体制改革滞后，工会难以依法独立自主地开展活动。
计划经济下，强调国家、企业和职工利益的一致性，企业行为实际上是政府职能的延伸，在这种条件下，工会体制和运行机制是与之相适应内。十多年来，我国的经济体制进行了重大改革，利益格局重新调整和明确，客观上要求工会代表和维护职工群众的合法权益。但是工会工作的宽点没有及时调整。当企业改革不断深化，一系列改革措施均涉及职工切身利益忙时候，相当一郘分工会组织仍然沿袭老一套工作思络的活动方式，花主要惰力搞十万、百万职工技术大比武，到处拉赞助办大型灯会；仍然没有摆脱工作无边、配合无底，缺乏特色相重点的被动局面，没有发挥工会应有的作用。
企业工会和系统工会难以转变职能的关键问题是工会干部身不由己。目前企业工会以同级党委领导为主，系统工会多数作为地方工会的派出机构设置在党政部门，实际上是所在部门的一个科室。长期以来，工会干部实行党委主管，工会协管的制度，但这一制度在相当多企业和系统成为党委独管，工会难管。上级工会对下属工会领导人选确定往往没有发言权。宁波市二轻工业局工会原来设有专职工会正副主任，该局转企后，工会主席、副主席分别由党委副书记和政治处主任兼任，市总工会多次提出反对意见，同级党委不接受。系统工会是地方工会的派出机构，干部编制属地方工会，工资由地方工会支付。即使如此，上级工会也作不了主，企业工会领导人选的确定更不用说了。许多企业工会和系统工会干部既不是由上级工会协商确定、也不是由职工群众选举产生，使管人和管牢脱节。代表和被代表脱节。另外，这些工会干部的芳动关系和福利待遇也紧紧依附于行政。
由于工会干部依附于同级党政，使这一层次的工会缺乏独立性，不能依注独立自主地开展工作，往往过多考虑基层党政的意图，忽视职工群众的愿望和要求。而基层党政存自己的本位利益，在具体工作中不一定都能处理好改革发展稳定的关系。当基层党政的一些做法不符合职工利益时．工会作为被领导者难以发挥监督作用，维护职工权益。这是当前工会工作偏差的根源所在。因此，改革工会体制，增强工会的独立性，加强和完善工会协管干部工作．转变工会的运行机制和活动方式势在必行。
三、改革工会体制的主要依据
加快工会自身改革和建设是建立社会主义市场经济的客观要求。社会主义市场经济的建立，使国家、企业和职工三者之间的利益关系趋向明确化。改革中，变化贷大的，对职工影响最直接的，莫过于劳动关系的深刻变化，劳动者由国家职工变为企业员工，固定职工变为合同制职工。企业与职工之间既有根本利益的一致性，又存在具体利益的差异和矛盾，而且劳动关系双方的利益和利益差别，将会加强和扩大。因此，工会作为职工利益代表者的身份更加明确，代表职工调解劳动关系，维护职工合法权益的任务也更加突出。这种利益恪局的调整就要求工会转变运行机制，突出基本职能。
工会体制改革也是适应企业转机建制和政府转变职能的需要。企业的领导体制从党委一元化领导到党委领导下的厂长负责制，再到厂长（经理）负责制，目前在许多中小全业又普遍实行党政一肩担。企业党组织的地位和作用发生变化．全民和集体企业党组织的主耍职能梵保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，领导企业的思想政治工作，外商投资企业党组织仅仅在中方员工中发挥政治核心作用，它在协调企业矛盾中的力度减弱。而企业工会体制一成不变，它从企业党组织得到的领导和支持越来越少。再从经济成份上看，以公有制为主休、多种经济成份共同发展格局逐步形成，在一些地区和行业，非公古割经济占有很大的比重，出现了大批无党组织企业。在这些新经济组织中坚持工会以同级党委领导为主的体制，恐怕很难正常运转。另外，政府的工业局成机制转为经济实体，目前还保留部分政府职能，但调控能力和协调矛盾的客观公正性巳今非昔比，依附在这些系统的工会的身份和职责变得模糊，迫切需要工会体制也作相应转变。
工会体制改革是政治体制改革的重要组成部分，工会体制改革有利于加强和改善党的领导。地方工会接受地方党委的领导，保证了党和国家的方针4政策和有关群众工作的指示哿以贯彻落实。实现党的领导，应当通过工会内党组织的活动和共产党员的模范作用，使党的主张经过工会的民主程序和切实工作，变成广大职工的自觉行动。党组织不够健全和无党组织的基层工会由上级工会领导为主或由上级工会领导，可以减少领导环节和人为因素，这对于加强和改善党的领导十分有利。转变工会职能也符合马克思主义工会理论，列宁说过， “工会的主要任务是维护劳动群众最直接、晟切身的利益"'工会应该“真正从各个方面保隙工人群众的利益”，并强调“这是衡量工会工作是否正确有效的一种极重要、极精确的尺度”。
四、基层和系统工会体制双轨制设想对于工会体制改革，一方面要解放思想，借鉴一切人类文明的成果，积极推进；另一方面要从本单位实际和职工群众的要求出发，稳步实施。
党委健全的大中型企业，一般党的工作比较正常，政治核心作用发挥较好．劳动关系比较稳定协泥，企业工会应坚待同级党委和上级工会双重领导，以同级党委为主。但上级工会要加强垂直领导力度，根据工会工作方针，结合企业实际，布置、检查、总结工作；落实干部协管制度，认真考察企业工会负责人的情况，及时提出工会干部任免、调动、奖惩方面的建设，督促企业真正实现工会主席的民主选择，严格履行审批手续，工会领导人任期未满，不得随意任免和调动。同时要保障工会机构和人员，保证工会工作基本条件。
无党组织的单位多数是外商投资企业和私营企业，这些新经济组织的工会与企业行政是劳动者的社会团休与用人单位之间的一种集体劳动关系，也是两个性质不同的法人组织之间的权利义务关系。两者在组织上相互独立，在政治、经济和法律关系上相互平等都应依法行使权力，承担义务。因此这些工会组织不可能在本企业找到领导者，只能由上级工会来领导。在组织建设上畸上级工会要派员直接到企业依法发展工会组织，指导和组织会员群众推荐工会负责人，在适度征求行政意见的基础上实现工会主席的民主选举，根据民主选举结果审批委任企业工会负责人，平时根据考评结果直接给予奖惩。工会领导机关要依法强化工会内部的保障机制，切实保护基层工会和工会干部的权益，工会干部在任职期间和任期满后的若干年内，企业不得解除劳动关系或作出不利于其工作岗位的诮呴。在工会业务上要突出重点，注重实效，依法规范和协调劳动关系，保护和渭动职工积极性，从而促进企业的发展。
党政一麻挑的企业，党组织负责人一般都专心于生产经营活动，对党务工作和工会工作往往无暇管及，而且其立场观点和工作方法很难跳出经营者的圈子。外商投资企业党组织按照国际惯例和有关政策，参与企业管理有一定难度。因此，这两类企业工会应由上级工会领导为主，同时接受同级党组织领导，明确企业工地的身份，依注独立自主地开展工作，这样更有利于保证党和国家的方针政策在企业得到贯彻实施，使企业健康发展。
地市一级系统（局）工会也应根据实际情况进行相应改革。系统比较大的政府职能部门，相应的工会组织挂靠其那里，比较贴近党政的中心工作，便于开展一些活动，有一定的合理性，但要切实转变职能，突出工作重点，依法独立自主地开展工作。设在已经转为经济实体的原企业主管部门的工会组织．其代表的身份变得模糊．而且往往只有一二个工会干部，难以应付日常工作。因此要改变在每一个主管局设工会派出机构的传统做注，把相近行业的系统工会合并起来，精减机构，集中力量，成立由地方工会直管的产业工会。这样改了以后，虽然工会与企业主管部门的关系相对要疏离一些，但是比较容易独立自主地开展活动，履行工会的基本职能。
总之，工会休割改革是一项复杂的系统工程，工会内部要统一认识，在充分调查研究的基础上，挽出切实可行的改革方案，同时要争取党政和社会各界的理解和支持，积极稳妥地推进工会体制改革。
（作者单位：宁波市总工会）