关于建立和完善劳动争议调解机制的思考

学习实践科学发展观，要突出实践性要求这个根本，按照市委的要求坚持实践第一、质量第一、群众满意第一，进一步做好工会维权工作。科学发展观的核心是以人为本，要始终把实现好、维护好、发展好职工的根本利益作为工会工作的出发点和落脚点，牢固树立维护职工合法权益是工会的基本职责，服务职工、帮扶职工是工会题中之义的思想。履行好工会基本职责，要着力工会在协调劳动关系中发挥其他部门不可替代的作用，着力构建和谐稳定的劳动关系。和谐劳动关系是和谐社会的重要组成部分，劳动争议调解机制是和谐劳动关系的重要组成部分，也是社会主义和谐社会的必然要求。

在国际金融危机的影响下，我市劳资纠纷呈现高升态势。工会如何立足于把矛盾消除在萌芽状态、化解在基层，积极做好矛盾纠纷排查调处工作，解决重大的劳资纠纷，特别是要防止因经济问题引发大规模群体性事件和影响恶劣的政治事件，必须充分发挥调解这一功能，建立健全劳动争议调解机制。实践证明，劳动争议调解不是解决劳动争议的必经程序，却是解决劳动争议的有效方式，是我国劳动争议处理制度的重要组成部分。但随着市场经济体制改革的不断深化，其本身存在的缺陷阻碍了其预防作用的发挥。因此，劳动争议调解机制的建立和完善已成为必然。

一、我市劳动争议调解的现状

《劳动争议调解仲裁法》第五条规定，发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者和解反悔的，可以向调解组织申请调解。何谓劳动争议调解是指依法设立的调解组织受理劳动争议案件后，按照相关法律法规，以中间人的身份进行斡旋，促使争议当事人双方相互谅解，达成合意的一种争议解决方式。目前我市工会劳动争议调解组织包括企业劳动争议调解委员会、人民调解组织、镇（街）劳动争议调解中心。我市劳动争议调解的现状：

（一）企业劳动争议调解组织的数量呈下降趋势。健全的劳动争议调解组织是通过调解解决争议的组织基础。在我市已成立调解组织的企业仅910家企业，而且主要集中在国有企业，随着劳动争议快速增加，企业的劳动争议调解委员的数量随着国企业改革和改制处于下降的趋势，不仅没有相应增加，反而萎缩。即使已存在的一些调解委员会，也因组成成员发生变动，不及时调整补充，造成人员流失，队伍萎缩，少部分甚至名存实亡。而非公企业成立工会且困难重重，建立调解组织难度更大。

（二）企业和职工自愿申请劳动争议意愿不高。在劳动争议逐年快速增加的同时，不仅劳动争议调解组织在萎缩，而且企业和职工自愿申请劳动争议调解的意愿也不断下降。据不完全统计，目前我市企业和职工自愿申请企业劳动争议调解的不到30%，并且劳动争议调解成功率仅28.57%。由于调解是劳动争议处理的非必经程序，调解成功率低则必然影响争议当事人调解的信心。可以预见，选择通过调解解决争议的当事人比例将因此而进一步下降，长期下去，将使劳动争议调解组织处于形同虚设的境地。

（三）劳动争议仲裁和诉讼压力增大。随着劳动争议调解组织萎缩，基层调解功能弱化，仲裁和诉讼的压力不断增大。这主要表现为仲裁和法院受理案件数量快速增长，人数少、案件多、排期长是目前仲裁机构和法院面临的突出问题。从我市劳动争议案件递增情况来看，2008年全市劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件3978件，是2007年的343.82%；人民法院受理劳动争议案件也比去年同期增长了165.59%，案件呈大幅度递增趋势。

（四）农民工维权道路艰辛。截至2009年1月底，我市职工总数为61.52万人，其中市外务工人员44.02万人。在我市务工的外省农民工主要来自湖南、四川、湖北、广西、江西和重庆地区，且无职称、无技能、无专业特长者居多，占67％。由于金融危机的影响，劳资纠纷呈上升趋势，虽然《劳动争议调解仲裁法》等规定了一些一裁终局的情况，但总的来说通过诉讼程序解决劳资纠纷仍然是周期长、成本高，职工特别是农民工在金钱和时间上都耗不起。且由于农民工的文化水平相对也比较低，在艰辛的维权路上如果没有得到社会的关心则易导致其偏激的想法，加剧矛盾，易产生群体性劳动争议事件。

二、产生问题的原因

（一）轻视调解的作用，企业调解组织的发展处于停滞不前

《劳动法》第八十条规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会”，这是一种典型的任意性规范，是否设立调解委员会完全由企业自主决定，有些企业（特别是中小企业）出于经济及人力资源成本的考虑，以种种理由不设立企业劳动争议调解委员会。在《劳动争议调解仲裁法》出台前，社会上对取消企业劳动争议调解组织的议论较多，甚至有的专家学者提出或仲裁或诉讼的劳动争议案件的处理机制，虽然《劳动争议调解仲裁法》最终仍保留企业劳动争议调解委员会的法律地位，但在该法第五条规定“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者和解反悔的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁”。依照该法第五条的规定，企业和职工也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，给一些当事人觉得调解太慢，还不如直接申请劳动仲裁，从而增长了一些人轻视劳动争议调解的理念，误解了调解在处理劳动争议案件中的作用。企业劳动争议调解组织法律的任意性规范，社会上对调解组织设立的必要性的非议，企业对其作用的轻视，企业劳动争议调解组织并没有随着我市经济的快速发展而发展壮大，处于停滞不前的状态，使其在劳动争议解决的制度建设上没有发挥应有作用。

（二）企业劳动争议调解组织建设不完善

我市各级工会依照国家劳动法律法规的规定，在全市各类企业大力推行企业劳动争议调解组织的建立，建立行之有效、规范有序的调解组织必须在人、财、物的配置上符合必备的条件。在现实中，企业的调解委员会基本上设立在工会内部，有的仅仅是在工会门口挂个牌子，部分调解组织处于“三无”的状态（即五场地、无人员、无资金）。有的企业工会甚至连办公场地都是与其他部门合用，工会组织不能保障办公场地，更不用提调解机构的办公场地，以这种条件显然无法适应市场经济条件下劳动关系出现的多样化、复杂化的形势，无法满足职工的需要。

（三）企业劳动争议调解机构不能完全体现中立性特征

企业劳动争议调解委员会真正发挥作用是必须具备一定的中立性，只有在调解劳动争议过程中保持中立，才能体现其公正性，才能取信于企业行政、职工，才能树立调解严肃性和权威性。企业调解组织是基于通过职工代表、企业代表和工会三方架构来公正解决劳动争议，然而，企业劳动争议调解组织，往往受到企业行政的干涉，致使其难以保持相对的中立，并且企业调解组织的人员配置、办公场地、经费来源也受制于企业行政，因此调解委员会的工作难免带有用人单位行政色彩。有的企业虽然设立了调解组织，但制度建设不完善和不规范，一些调解人员素质难以保证，不但无法有效发挥调解功能，而且可能导致问题激化。这些问题的存在，让职工感觉本单位的劳动争议调解机构难以保护其自身的合法权益，一旦与企业发生劳动争议，往往选择劳动仲裁，导致劳动争议案件大量涌向仲裁和诉讼。

（四）劳动争议调解机构的人员业务素质不高

虽然我市已建立了部分企业劳动争议调解委员会和镇（街）劳动争议调解组织，但是并没有组织专门的培训，因此有些调解人员缺乏必要的培训，法律知识和业务水平偏低，难以胜任工作需要；有的劳动争议调解人员，怕得罪企业领导，不敢依法公正调解使工作处于被动局面。

三、建议和对策

（一）高标准、高起点建立健全企业劳动争议调解机制

各级工会组织要充分发挥市、区协调劳动关系三方的作用，以协调劳动关系的名义，按照《劳动争议调解仲裁法》施行之契机，紧紧围绕“有牌子、有章子、有人员、有机构、有场地”的“五有”要求，高标准、高起点、严要求在我市各类企业建立健全劳动争议调解机构。市、区协调劳动关系三方应明确各自责任，劳动保障部门牵头，会同工会和资方代表深入企业开展检查工作，督促企业依法设立劳动争议调解机构；各级工会组织要将工会组建与劳动争议调解机构建立同步进行，纳入组建考核范围；资方代表要加大培训力度，提高企业行政的法律意识和水平，自觉建立健全企业劳动争议调解机构。同时，市、区协调劳动关系三方应当建立监督考核机制，力争用二年的时间，使已建立工会组织的企业、事业单位和民办非企业单位劳动争议调解委员会组建率达到80％以上。规模较大、人数较多的企业，应当配备专职调解人员。区级以上劳动保障和工会要加强工作指导，不断提高调解实效，树立调解权威，最大限度把劳动争议解决在基层。

（二）依法推进区域性（行业性）劳动争议调解组织建设

在建立健全企业劳动争议调解机构的同时，我们要不断加强和推进“第三方”调解机构的建设，即在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的镇（街道）、村（社区），依法推进区域性（行业性）劳动争议调解组织建设，不断扩大调解工作覆盖面，形成一般、简单、小型的劳动争议能够在企业层面解决；复杂、群体、难度较大的劳动争议在“第三方”调解机构解决，真正使劳动争议解决在基层、在萌芽状态。根据我市的实际，重点抓好 “镇（街道）劳动争议调解中心”的建立，然后在部分企业较多的村（社区）推行，村（社区）统一以“村（社区）劳动争议调解工作站”的名义建立。在推行过程中，争取同级党政的支持，对镇（街道）、村（社区）劳动争议调解组织的人员、经费、场地予以保障，同时，进一步完善镇（街道）、村（社区）劳动争议调解组织接访制度、调解规则等制度，确保“第三方”调解工作依法、公正、及时开展。

（三）适应形势发展需要，加强与有关部门的配合

各级工会组织要加强与人民法院、劳动和社会保障、司法行政等部门的协调配合，资源共享，形成合力，建立企业调解、仲裁调解、诉讼调解和第三方调解相衔接制度。市总工会在已建立劳动争议调解室的基础上，进一步完善调解机制，各区总工会应当依法建立工会劳动争议调解中心（室），充分发挥工会在协调劳动关系的作用，构建社会化“大调解”格局，提高工会调解的效力，形成全方位、多层次、广覆盖的劳动争议调解网络，切实发挥调解在劳动争议处理中“第一道防线”的作用。

（四）建立调解员资格认证制度

劳动争议能否通过调解得到有效解决，虽然与争议双方矛盾冲突的强度有关，但调解员的工作水平也会产生不可忽视的影响。由于劳动争议具有专业性较强的特点，所有必须加强对劳动争议调解员的培训。市总工会拟建立统一的劳动争议调解员资格认证制度，联合劳动保障部门组织培训考试，提高劳动争议调解员的专业素质和工作能力，实现劳动争议调解员持证上岗。每年对劳动争议调解员定期进行培训，学习新的法律法规和政策文件以及调解的技巧，更好的开展工作。

各级工会要按照科学发展观的要求，开拓创新，与时俱进，以建立健全社会化“大调解”格局为目标，努力以建设企业劳动争议调解、“第三方”调解和工会组织调解为重点，形成企业劳动争议调解、“第三方“调解、工会组织调解、仲裁调解和诉讼调解的格局。在开展劳动争议调解工作中要以事实为依据，遵循合法、公正、及时的原则，有所为，有所不为，全力打造工会劳动争议调解品牌。劳动争议调解组织只有做到让企业和职工放心、满意和信赖，才能体现调解的权威性和严肃性，只有这样工会组织才有凝聚力和向心力，工会在维权的道路上才会越走越宽。

   □撰稿人：温宝琼  叶文国  罗芳君