东莞市工人文化宫举办的舞蹈公益培训 / 资料图片

2018年10月29日，习近平总书记在同全总新一届领导班子成员集体谈话并发表重要讲话时强调“要坚持以社会主义核心价值观引领职工，打造健康文明、昂扬向上、全员参与的职工文化”。工人文化宫是国家公共文化服务体系的有机组成部分，是工会组织维护职工精神文化权益的重要载体，也是落实习总书记讲话精神，弘扬社会主义先进文化、打造职工文化的重要阵地。根据全总宣教部《关于开展职工文化建设调研工作的通知》，广东省总在全省范围内开展工人文化宫建设运营情况调研，赴广州、珠海、汕头、惠州、韶关、梅州、佛山、东莞、汕尾、江门、湛江、茂名、肇庆、清远等14个地市和下属42个县区工会进行为期四个月的实地研究，召开调研座谈会18场，发放882份问卷，其中地市工会21份，县区级工会122份，乡镇级工会739份。通过问卷分析、召开座谈会、个别访谈、查阅文献等方式完成本调查报告，检视近年来我省各级工会工人文化宫建设运营的具体情况和存在问题，科学谋划发展对策，做优做强职工文化的工会阵地。

一、广东省各级工人文化宫建设情况

（一）基本情况

1、数量分布和机构类型情况

截至2020年3月，广东省各级工会共有工人文化宫93家，其中公益性事业单位列入全总清理整改范围的84家，属于民办非企业单位、企业或与其他单位合署办公没有独立机构编制的9家。市级工人文化宫24家，县区级66家，2家街镇级和1家省级工人文化宫无机构编制，其中79.4%的县级工人文化宫分布在较为贫困的粤东西北地区，分布在相对富裕的珠三角地区的县镇级工人文化宫仅占20.6%；编制内公益一类事业单位17家，公益二类33家，公益三类32家，暂缓分类2家。始建于上世纪50-60年代的59家，占比63.4%，上世纪70-90年代的13家，占比14%，20世纪后建成20家，占比21.5%。全省21个地级市中有3个地市文化宫场地正在兴建或立项，122个建制县区中，仍有66个县区未建设工人文化宫。

按全总关于加强和规范工人文化宫、工人疗休养院管理系列文件和通知精神，需要清理整改的工人文化宫有37家，“无场地、无人员、无活动”（以下称“三无”）情况的13家（皆属县区级），存在出租行为的24家，出租承包面积共10.7万平方米。目前，我省工人文化宫清理整改任务已基本完成。

2、人员和经费来源情况

全省事业单位编制的工人文化宫编制人数1156人，在职在编人数753人，已享受财政核拨工资在职在编人数199人，占比17.2%，未享受财政核拨工资在职在编人数554人，离退休职工人数1184人。其中专职人员777人，占比67.3%，平均年龄为40.5岁，本科以上学历309人。财政全额拨款文化宫12个，差额拨款22个，自收自支59个。仅有广州、佛山、江门、东莞等地市级工人文化宫基本落实在职在编人员或退休人员财政供养问题。

（二）新建和新修缮工人文化宫情况

1、政策支持，制度配套

2016年以来，广东省总从政策、资金、建设上明确工人文化宫扶持机制，与省发改委、省财厅、省住建厅联合印发《关于加强基层工人文化宫建设的通知》，明确工人文化宫的地位和工作重要性，先后印发《关于工人文化宫建设改造经费补助暂行办法》《关于加强和规范工人文化宫管理的意见（试行）》《关于加强新建县级工人文化宫建设的意见（试行）》《县级工人文化宫设计导则》等，根据建筑面积规模对全省新建的工人文化宫给予800-1600万元的经费补助，修缮改造的给予200-600万元的经费补助，进一步加强和规范我省工人文化宫建设，加大对工人文化宫的建设改造资金扶持力度，明确工人文化宫建设补助经费申报流程和补助额度，补助经费向粤东西北贫困地区倾斜。

2016-2020年年初，在各级党委政府的高度重视和大力支持下，东莞、江门、佛山、惠州、河源、揭阳等6市，肇庆市广宁、惠州市龙门、湛江市遂溪、清远市英德、清远连州、韶关市乳源自治县、韶关新丰、梅州大埔、东莞大岭山镇、东坑镇、东莞市二宫等11县区工人文化宫相继投入建设；茂名市、湛江市、江门市新会区的工人文化宫进行了修缮改造。广东省总充分利用政府与工会联席会议机制和公共文化服务体系协调机制，推动政府落实已建制的公益二类以上工人文化宫等工会事业单位编内人员财政供养问题，并争取将公益二类的退休人员纳入财政全额拨款供养序列，使这些单位摆脱人员负担困境，真正意义上回归公益性和社会性。

2、选址合理、经费扶持

工人文化宫的建设和改造均以政府为主体，17家新建工人文化宫占地面积22.12万平方米，建筑面积18.87万平方米，平均每家建筑面积1.11万平方米，3家改造的工人文化宫占地面积6.6万平方米，建筑面积5.08万平方米，平均每家1.69万平方米。建设总投资5.66亿元，其中财政拨款1.94亿元，政府拨让土地作价11.3亿元，各级工会用于文化宫建设资金共计达3.37亿元。省总工会本级经费对上述工人文化宫的建设改造累计投入达1.32亿元。

据实地考察，新建和改造的19家文化宫中，有12家工人文化宫选址在属地经济中心区，周边众多商业和居住区环绕，区位环境优越，时代前瞻性强。有5家工人文化宫（含改造的3家）选址在老城区，目前周边老居民楼和商业集中，但发展后劲对城市规划发展依赖大。2家文化宫选址在距离市中心较远的新区，占地面积都较大，短期内周边服务人群较少，按目前粤东西北城市发展速度，1-3年内难以吸引大批职工群众自主前往。

（三）阵地作用发挥情况

1、围绕中心、服务大局

近来来，我省各级工人文化宫通过职工群众喜闻乐见的文化活动，加强职工思想政治工作，积极传播和弘扬社会主义先进文化，强化意识形态引领，大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，积极打造健康文明、昂扬向上、全员参与的职工文化阵地。如佛山市工人文化宫，2018年5月复建开放至今，共开展文体类活动197场，各种培训、讲座、会议629场次，场馆预定40000多场次，开展送电影下基层公益活动1200场，服务职工近50万人次。东莞市工人文化宫开业两年来，举办免费公益培训748个班次，读书分享会、职工素质提升分享会、新书发布会、文艺演出和书画展览300多场次，接待服务职工群众超过62万人次，近24万名职工群众参加了各类文化体育活动，各类公益惠民活动得到社会好评，彰显了工会的影响和地位。

2、立足基层、面向职工

各级工人文化宫通过教育培训、文化创意、文艺创作、体育健身、网络视听和移动多媒体等领域工作，形成健全的文化服务网络。根据基层和职工需求，推出文化服务菜单，采取“订单”服务方式，实现供需有效对接，增强服务的匹配度和职工的满意度。服务时间错峰运行，增强便捷性。例如东莞市工人文化宫的陶笛、点心DIY，佛山工人文化宫的手机PS、抖音视频制作、机器人无人机操控等多样化的新兴课程，都是依据职工微信问卷调查票选而来，都是职工们心中所喜的差异化定制。每期公益培训一经推出，抢报名额均在短时间内被“秒杀”。东莞工人文化宫在场馆稳健运营基础上，将工作重心下沉到企业一线，以全市141家企业工人先锋号服务中心为阵地，通过“莞工社”项目（东莞工会职工服务社团）向大型、重点企业投放特色服务项目，孵化培育企业工会积极分子服务队伍，2019年在60家企业开展了瑜伽、乒乓球、网球、插花、书画、太极等交流活动逾60场，服务职工数达4万多人，并逐步在全市32家3000人以上企业中培育工会文化服务队伍，在相应镇街成立“莞工社”分社，以职工文体活动为抓手，集中最优势资源深入一线，团结引导广大职工听党话跟党走。

3、多元趋势、创新开展

注重培育发展优势突出的文化产业项目，重点培育高质量的文化精品，打造文化服务品牌，满足社会多元化、个性化的文化消费需求，提高工人文化宫的市场竞争力。东莞工人文化宫提出“五个一”建设思路：“建设一个吸纳社会资源服务职工的网上募集平台，建设一个工会服务职工的项目库，建设一张工会积极分子服务网，建设一套职工服务项目投放管理的运营架构，建设一个职工服务的绩效评估体系”，通过运营改革，最大限度地让社会机构和个人便捷地进入文化宫获得职工服务，利用项目库专用资金优势，吸引驱动广大社会组织和机构参与职工服务工作，通过绩效评估进行优胜劣汰，充分发挥社会力量的智慧和作用，保障文化宫服务基层的项目健康持续发展。佛山市工人文化宫整合共享全市公共文化服务资源，实现与市图书馆、市文化馆、市青少宫、市儿童活动中心等单位服务互通、信息共享、人才共育，形成一体化的职工文化服务格局，建立师资储备库，为基层工会提供不同种类100多种课程，“工人文化宫微信服务号”开通线上场地预约、视频乐学、数字悦读、活动预告、职工福利等多项功能。

二、广东省工人文化宫建设运营存在的问题

（一）编制机构和经费保障缺失

全省93个工人文化宫中，公益一类事业单位仅占18.1%，公益二类事业单位占比35.5%，公益三类单位占比36.6%，还有9.7%的文化宫无落实机构，无独立法人，场地产权，只有使用权。能落实财政全额拨款的占全省总数的12.9%，差额拨款占比23.7%，自收自支占比63.4%。地方工会与党政部门沟通不足，推动工人文化宫落实公益二类以上编制进展缓慢，工人文化宫建设、运营没有纳入地方公共服务事业统一规划保障。多数公益性事业单位在职和退休人员没有落实财政供养，有些单位仅靠主管工会的补助勉强维持。例如韶关、湛江等地工人文化宫，场地年久失修，清理整改后没有租金收入，难以承担在职和退休人员工资福利。

（二）作用发挥与职工的期盼需求相距甚远

除部分珠三角地区外，粤东西北县区大部分工人文化宫年均开展职工服务项目寥寥无几，服务人次远远低于我省庞大的职工队伍总数。场地设施老旧，服务项目单一，对职工群众吸引力小。主管工会对于如何协调政府政策支持、建立工会购买服务机制、盘活庞大的文化宫阵地资产，没列入议事日程，没有具体措施，工作人员也没有相关思考，对全总和省总相关政策知之甚少，对阵地投入不足、管理不善、服务质量不高的问题仍不同程度存在。

（三）文化宫运营发展存在瓶颈

全省超过2/3的工人文化宫老化落后、经费紧张，很大部分还是上世纪50、60年代的老建筑，附近街道狭小、交通不便，无法满足当前职工文体服务的需求。要恢复这些阵地的服务功能，必然需要投入大额资金进行维修改造，依靠工人文化宫自身和主管工会解决的难度很大。地方政府和主管工会对于工人文化宫的重要性，对于如何落实《公共文化服务保障法》及相关文件，协调各方政策支持服务阵地，没有足够的认识。

（四）出租收回物业如何盘活发展缺少规划

目前我省工人文化宫清理整改工作已经初步完成，下一步工作任务是如何围绕工会主责主业，使资产阵地恢复服务职工功能。但目前除了广州、深圳市工人文化宫已有初步规划外，其他各地对出租收回物业都还没有明确发展方向和设计。不断收回的出租物业其改革发展存在众多问题，后续安排跟不上，缺乏统筹考虑，没有具体措施，很多收回的物业处于闲置状态。按初步摸查估算，全省24家存在出租行为的工人文化宫，若对收回物业进行维修改造，所需资金超过4500万元，县区工会尤其是粤东西北贫困地区工会组织无力安排相关资金。如何盘活收回的资产，还有待于上级政策并基层摸索，合理安排、创新突破，逐步回归主业，更好地服务职工。

（五）个别新建项目规划超过实际需要

个别地方工会积极争取党政支持划拨新建工人文化宫用地，但对新建项目的规划发展欠缺长远考虑，规划建筑物面积超出实际需要，后续运营成本超过自身承受范围，可能出现“新建一个项目，多一个负担”的情况。

（六）管理水平与新时代社会经济发展脱节

根据调研，我省大部分工人文化宫仍存在功能定位不清，体制机制僵化，资源闲置浪费，人才流失严重，自身缺乏活力等情况。超过3/4的地市工人文化宫、90%的县区文化宫与工会机关混编交叉使用，文化宫的工作人员大部分由老弱人员、聘用人员或社会化工会工作者担任，年纪大人员无掌握现代办公和新时代职工文化工作的基本技能，年轻化人员流失率大。文化阵地管理层僵化，缺乏专职人员，对职工文体和服务帮扶等业务不甚了了。市场竞争力和风险防范意识不强，造成运营效率不高，发展后劲不足，严重制约了工人文化宫发展，无法适应新形势新时代的需求，迫切需要通过改革创新解决现有问题。

三、对策和建议

（一）提高认识，落实政策

1、加强对工人文化宫服务阵地重要性的认识。各级工会要按《中华全国总工会关于加强和规范工人文化宫管理的意见（试行）》，充分认识到工人文化宫是国家公共文化服务体系的有机组成部分，是弘扬社会主义先进文化的重要阵地，是工会组织维护职工精神文化权益的重要载体，是职工群众学习知识、培养才干、进行文化活动的重要场所。工人文化宫要坚持立足基层和职工需求、适应社会多元化发展，坚持公益性定位，依托优势、突出特色，统筹规划、分类推进，充分履行公益性服务的职能，使工人文化宫真正成为职工的学校和乐园，实现社会效益和经济效益的统一。

2、推动纳入公共文化服务体系。2017年颁布实施的《公共文化服务保障法》已明确把工人文化宫和职工书屋列入公共文化服务范畴。省总工会要牵头推动人大相关司委和省文旅部门尽早按地方性下位法服从上位法的原则，修订《广东省公共文化服务体系建设规划（2011-2020）》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《广东省基本公共文化服务实施标准（2015-2020年）》，把工人文化宫、职工书屋建设列入规划范畴。各级工会要加强与当地党委政府积极协调，依法把工人文化宫建设纳入公共文化服务体系，并作为重点民生建设项目列入议事日程，在文化用地划拨、城市规划、项目审批和经费保障中给予大力支持。推动工人文化宫专项经费保障，把工人文化宫建设、维修、管理、运营资金纳入同级政府投资项目基本建设计划和财政预算，推动工人文化宫享受公益性文化单位的公用服务价格优惠政策。

3、争取事业单位分类改革各项政策。各级工会要按《中华全国总工会关于做好工会事业单位分类改革工作的指导意见》（总工发〔2012〕65号），落实事业单位分类改革政策，推动当地政府将工人文化宫划入公益二类事业单位，有条件的划入公益一类事业单位，并推动落实相应的财政保障政策和税收优惠政策。针对目前广东某些地区相继提出撤并工人俱乐部、职工学校、工人文化宫等事业单位机构的做法，几地工会分别提出了用撤并2-3个公益二、三类事业单位换得1个公益一类工人文化宫的做法，属地人大副主任、工会主席亲自与组织人事部门解读政策，力保已纳入公共文化体系的职工文体服务阵地，可学可鉴。

4、解决编内人员财政供养问题。推动政府相关部门落实公益二类以上事业单位编内人员财政供养问题，使阵地发展摆脱自收自支的人员供养困境，真正意义上回归公益性和社会性。因工人文化宫历史悠久，退休人员众多，薪酬包袱很大，在具体操作中，落实该项的难度非常大，部分地市工会探索着提出，由财政先行解决编制内在职或退休人员的核拨供养，循序渐进、逐年消化，也是值得借鉴的一种方法。如广州市总工会，市财政每年补助3000万元用于事业编制内老同志退休工资差额，市总工会再投入1500万元进行差额补足。

（二）加大扶持，强化队伍

1、建立政府财政资金支持为主的多渠道资金保障机制。必须明确工人文化宫建设经费主要应由当地财政负担，各级地方工会根据工会经费实际情况进行适当投入，运营上积极争取财政保障和社会力量通过服务购买及捐赠方式支持，形成党政支持、工会运作、社会参与的可持续发展机制，落实参与区域文化共建共享。各级工会要以文化宫为阵地抓手，积极参与文旅、体育、文联等部门的政府购买服务和基层企事业单位工会的文体服务购买，争取项目补贴、定向资助等方式，主管工会优先以单一来源采购方式购买工人文化宫服务。对于粤东西北等经济欠发达地区，因财政经费紧张，需要接受社会资金资助文化宫建设的问题，按《关于<工会行政事业性资产管理办法>执行中有关问题的通知》（工资发[2018]39号），“新建工会行政事业性资产事项，建设资金必须有明确保证，并避免社会资本参与”。具体操作中，如清远市连州工人文化宫确定为当地代建部门“交钥匙”工程，建设验收完毕后移交给属地工会使用。当地财政接受了企业的相关捐赠资助款，拨付当地代建部门，进行工人文化宫建设，连州工会账户无接受该笔捐赠，但充实了工人文化宫的建设资金，可借鉴。

地方工会要积极推动工人文化宫建设作为重点民生和重大基础设施项目，列入议事日程并积极推进。充分利用现有场馆和设施，改造整合现有资源，可以独立兴建，也可以与政府公共文化服务项目整体规划一并兴建。省总将继续加大工会经费对工人文化宫建设的投入力度，按照《广东省总工会关于工人文化宫建设改造经费补助暂行办法》，对新建、重建工人文化宫进行经费补助，并带动市级工会对县级文化宫建设进行适当补助。

2、加强业务指导和队伍建设。主管工会要选好配强工人文化宫领导班子，通过人事制度改革、加大培训力度、鼓励自学成才等措施，提高工作人员的思想政治素质和新形势下做好文化服务工作的能力。采取多种措施吸引优秀人才，逐步提高工人文化宫专业人才比例，为工人文化宫发挥应有作用提供人才支持和智力保障。省总将继续每年开展工人文化宫业务培训和现场经验交流会，各级工会也要加强工人文化宫人才教育培训工作，制定培训年度计划，解读文化宫建设运营的最新政策，交流经验。

（三）健全机制，创新模式      

1、理顺管理体制。主管工会要进一步明确工人文化宫的管理机构和管理职责，宣教部门负责指导工人文化宫的布局规划、业务开展及协调服务工作，资产监管部门负责工人文化宫的建设运营、资产监管及改革发展工作。推动工人文化宫管办分离，探索建立以决策层和管理层为基本架构的法人治理结构，切实提高工人文化宫管理水平和服务效能。主管工会要把工人文化宫的工作纳入全局工作总体部署，要把筹办的职工活动优先交由工人文化宫承办，要指定分管领导、联系部门统筹制定工人文化宫整体发展规划，解决“谁都管、谁都不负责”弊端。如广州市总工会主要领导亲自梳理5家工人文化宫的历史遗留问题、资产确权工作，明确整改部门，列出时间表、路线图，党组督办，形成合力。市总机关部门承担的日常业务大量导入工人文化宫，提高工人文化宫服务基层的能力。

2、加强建设管理。坚持“鼓励恢复重建，倡导维修改建，规范控制新建”工作方针，严格审批程序、加强现有阵地保护、新建和改造项目必须与地方实际相适应，量力而行，根据地区人口数、职工总数、会员总数合理确定建设规模和功能分区，综合前瞻性、兼容性、延伸性，不搞一刀切，不盲目求全求大。不得在项目资金不落实、配套资金不到位的情况下安排建设项目。

3、探索资产模式。根据各地党政对职工文化事业支持情况和工会经费结余情况，探索建立适合本地工人文化宫发展的资产投入和管理模式。如东莞市工人文化宫被市委市政府列入市属重点工程项目，建设资金全额由市财政承担，目前资产由市财政局监管，业绩考核也由市财政局负责，运营经费中工会经费部分纳入市总财务预决算管理。

4、探索长效运营。按照“回归公益、聚焦主业、自主经营、依法监管”的要求，打造具有鲜明特色和社会影响力的服务项目，扩大工人文化宫的影响力，建立公益性导向与市场化运作方式相结合的运营机制。落实全总有关工会经费向基层、向职工倾斜的政策，制定工会购买服务制度，以工人文化宫承接服务项目等形式，支持阵地做优做强主业，充分激发其发展活力和创造力。如东莞市工人文化宫启用“自主运营，财政保障，专业管理，工会支持”的运营方式，即文化宫自主经营，市财政给予经费保障，通过项目化方式委托专业机构管理，工会通过项目托管方式支持文化宫开展职工服务工作。佛山工人文化宫每年争取800万财政资金用于开展职工普惠性文化服务。广州市总工会给予为期3年、共2800万元的临时性补助，用于工人文化宫等事宜单位落实清理整改工作建立至今和政策保障。

5、强化绩效考核。研究制定文化宫高质量发展的制度体系，努力打造产权清晰、特色鲜明、管理规范、效益良好的工会文化服务阵地。强化文化宫指标考核导向，把文化阵地服务工作与工会其他工作同部署、同实施、同考核，实现高质量发展。

□ 作者单位：广东省总工会