维护工会安全视角下创新工会经审工作的思考

2011年4月8日，中华全国总工会正式颁发了《中国工会审计条例》，这给我们进一步结合工作实践，深入思考探索，加强和推进工会经审工作创新发展带来了新的契机。从目前情况来看，由于受各方面因素的制约，当前的工会经审工作仍在不同程度上存在着落实不到位的情况，与党和国家强化经济监督、工会加强经审监督的要求，与会员群众的期望还有不少差距。本文拟从维护工会安全的视角，运用审计“免疫系统”理论对当前制约工会经审工作发展诸要素加以分析，探求新的思路和理念。

一、审计“免疫系统”理论给工会经审带来新的启迪

审计“免疫系统”的观点是2008年3月刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出来的。目前，这一理论已为我国审计界所广泛认同并接受，国家审计署也把发挥审计“免疫系统"功能作为重要内容列入《2008至201 2年审计工作发展规划》。

审计“免疫系统”理论的提出，把审计上升到了国家安全的高度，明确审计的第一要务就是保障国家安全，维护国家利益，这给工会经审带来了新的启迪。如果说工会要有健康强壮的体魄，各项经济活动才能持续有序运行，那么，工会经审则应该是维护工会肌体健康、保障工会各项经济事务健康运行的“免疫系统”，而且这“免疫系统”为工会促进自身治理、保障自身健康、维护自身安全所不可或缺，是一种内生性的制度安排。

从工会经审的实际需要来说，它离不开国家审计的宏观指导。只有在国家审计的指导下，用更高的标准和要求来强化规范，才能更好地推进工会经审的建设和发展。也就是说，在新形势下，有必要深化对“免疫系统”的理论认识，把工会经审上升到维护工会安全的高度，明确工会经审的目标在于保障工会安全，维护工会利益。

二、当前工会经审工作存在着优势和不足

运用审计“免疫系统”理论来指导工会经审创新发展，必须对当前工会经审工作的优势和问题有着充分的认识。因为发挥工会审计“免疫系统”功能，并不是一劳永逸的，如同电脑防护软件一样，它需要不断地进行升级换代、补充完善，才能更好提高防毒、辨毒、查毒、杀毒的能力。只有既了解现有优势，又认识存在的不足，推进工会经审才能做到扬其长，避其短。

1、工会经审的优势。一是及时。作为工会内部一个常设机构，工会经审能够及时地了解情况、开展监督、审查问题、提出改进意见等。二是全面。工会经审组织既可审查工会各项经济活动，又可对内部控制的存在问题开展评价，便于事前、事中、事后的监督检查。三是代表性强。既代表工会对其所属的企事业单位、其他职能部门的经济活动进行监督，也代表广大职工群众对本级和下级工会的经济活动进行监督。四是群众基础好。经审会组成人员是通过一定民主程序，由工会会员或会员代表大会选举产生的，他们来自职工群众当中，情况熟悉，信息灵通，有着较好的群众基础。

2、当前工会经审的症结体现。一是缺乏独立性和权威性。目前工会经审部门的设置基本上与其他职能部门平行，有些基层工会组织甚至还没有独立的工会经审组织，再加上经审专职干部对工会组织存在着依赖性，使得工会经审容易停留于形式化，独立性和权威性难以保证。二是职能定位还不够明确。目前，多数经审职能主要定位在监督上，以财务会计审查为主，以查错纠弊和堵塞漏洞为目的，很少深入到其他领域，往往只是发现问题，就事论事，难以从制度或根本上分析查找原因，最终解决问题。三是经审结果不能得以及时推广与运用。经审结论既为领导决策提供参考依据，又是被审对象改进工作的重要依据。但在目前实际操作中，多数工会经审仍是检查发现问题多，解决问题少；要求整改多，落实处理少。

3、存在的现实问题。一是思想认识有偏差。一些工会干部认为，没有工会经审，工会经费和资产也能管好、用好，特别是当前许多基层的工会组织，经费少、业务少，有的甚至没有独立的银行账户，更谈不上工会经审。另一种情况是，个别工会领导对工会经费“重收、重用、不重审”，打着“没有经费，那来审查”的旗号，把经审的重点放在协助财务部门催收工会经费上。二是工作理念仍不科学。从职能上看，工会经审的内容多、涉及面广、政策性强，要有科学理念，才能统筹兼顾，保证重点。但目前，县(区)一级工会经审工作开展不很正常，基层工会经审难以打开局面，质量和效率偏低，科学审查监督理念欠缺。三是工作机制有待完善。有的地方工会对本级预决算、计拨工会经费审查和基层工会经费收支及管理情况审计没有形成制度化，工作随意性大，影响了经审任务的完成。四是工作手段有待创新。主要表现在利用计算机开展辅助经审步伐缓慢，很多地方仍用手工开展工会经审业务，效率低，质量差。五是经审人员素质有待提升。工会经审人员要从政治思想、政策理论、业务水平和技术能力上进一步提高素质，以适应新形势、新情况、新任务的需要。六是经审工作经费和条件有待进一步改善。部分地方特别是基层一级工会经审工作经费和条件相对欠缺，设备落后，人才缺乏，经审工作持续健康发展得不到保障。

三、推进工会经审工作创新发展的深层次思考

(一)构筑安全“免疫”环境的思考

在维护工会安全视角下，工会经审发挥“免疫”功能决不能也不应该是这样的：找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；发现了损失浪费，但资金已难以挽回；查出了腐败案件，但已时过境迁。

笔者认为，一个健全的免疫系统，不仅要及时地发现病毒，杀死病毒，更重要的是要有稳定、可靠、实时的预警。工会经审如何把握力度、掌握尺度、调整深度，不至于免疫亢进或免疫不足而导致免疫紊乱，关键是在于优化管理．健全功能，构筑一个良好的安全“免疫”环境：一是预防。当好“保健医生”，及时对苗头性、倾向性问题准确发出预警，采取预防控制措施，防微杜渐，消除风险。二是保护。当好“经济卫士”，推进经审监督制度的建设和完善，强化对违纪违规违法行为的威慑，提高工会“肌体"免疫力。三是清除。一方面要彻底“杀毒”，有病治病。通过查处案件，惩治腐败，推进廉政建设，维护工会安全。另一方面要抓好经审结果的公开，扩大影响，提高震摄力。四是修补。注重从完善机制、体制和制度层面分析问题，寻找方法，善于“补漏”，体现出建设性。

(二)对发展趋势的思考

从近几年来的发展趋势来看，工会经审的范围越来越广。随着工会财务“一改三策”(即工会经费管理体制改革和委托税务代收、财政统一拨划、收取建会筹备金三项政策措施)和工会新会计制度的逐步实施，经审的工作任务将越来越繁重，并且在构建和谐社会的大背景下将随着工会自身的建设、改革和发展的不断推进而不可避免地受到政府、社会各界、建会单位和广大职工会员的日益关注。为此，新形势下必须与时俱进，把经审工作作为工会自我约束机制的“重头戏”，纳入工会创新发展的总体布局，力促形成一套有效的内部控制体系，而当前的重点是要培养好如下几种意识：

1、“主动”意识。一是抓住各级工会大力推进“两个普遍”的有利时机，按照“三同时”原则，建立健全基层工会经审组织。二是进一步优化经审委员的专业结构，推动市、县(区)总工会设置经审委办事机构和配备专职经审干部，合理利用社会资源，解决经审力量不足问题。三是认真贯彻落实新颁布的《中国工会审计条例》，制定实施细则或办法，为工会经审工作的开展提供制度保障。

2、“调研”意识。鉴于新形势下工会经审的工作标准和要求越来越高，有必要强化调研意识，结合具体工作实践，研究工会经审环境、组织管理创新、技术方法创新以及政策体制、工作机制和管理制度等，用调研威果指导经审工作，不断推动经审工作理论创新、机制创新和工作创新。

3、“服务”意识。要树立“人性化经审”新理念，加强与被审计单位沟通协作，营造良好的整改氛围。通过沟通，实事求是地进行审计定性，同时帮助被审计单位查找问题、分析原因，共同探讨工作措施，有利于推进整改和规范，增强工作效果。

4、“开放”意识。一方面是加强与外部审计的交流合作，既弥补工会经审自身力量和业务知识的不足，也推进了工会经审的信息化和规范化。另一方面是强化对职工的开放。工会经费是“取之于职工、用之于职工”，服务工会事业的发展，引入职工因素有利于加强对工会经审的监督。

5、“绩效”意识。加强绩效审计是由审计“免疫系统"功能所决定的，也是审计发挥建设性作用的必然选择。随着职工民主法制意识的不断增强，职工群众要求工会经审要从开展单纯的财政财务收支向加强绩效审计转变，不仅要看过去，更要看未来；不仅要发现问题，更要立足于解决问题；不仅要正确判断，而且要提出好思路，促进完善政策和制度。

(三)定位思考

1、目标定位。目标定位得高，才能真正加以重视，才能做得更好。新的形势要求把工会经审放到工会工作全局去认识和把握，把目标定位到维护工会安全上。只有在这样视角下，才能解决好经审工作“可有可无”的问题，克服“怕得罪领导不敢审”的畏难情绪，增强自觉接受监督的意识，杜绝工会经审形式化。

2、性质定位。各级工会经审组织及其成员不是委派、任命的，而是由会员大会或会员代表大会民主选举产生的，工会经审的结论、意见、建议以及全部经审工作，要向会员(代表)大会报告，大会闭会期间向工会委员会报告，接受群众的监督。工会经审会及其机构人员在工作中必须保持的相对独立性，秉公进行审核检查，独立完成经审结论或决定。

3、职权定位。工会经审的基本职权是监督，就是通过审核检查，监督被审查单位按规定的政策范围和有关规章制度，开展正常的经济活动。主要包括评价、监证和建议三个方面。评价是指通过对工会组织或其所属企事业单位的会计记录等有关资料的审核检查，对它的经济决策、财务收支预算、决算的编制和执行，各项经济活动和内部控制制度等作出公正、客观的评判；鉴证是通过对工会或所属企事业单位的经济活动的审核、检查，鉴定其各项经费的收入、管理、使用和财产管理的凭证、账簿、报表及有关的会计资料是否真实、合法、合理，有无错误和舞弊行为；建议是指针对审查出来的问题，提出趋利避害，改善经营管理，挖掘潜力，提高经济效益，完善规章制度等方面的改进意见，从而达到实行监督的目的。

4、程序定位。程序规范是促进工会经审规范的关键环节。为使工会经审工作切实发挥作用，我们认为，需要着重强化审前、审中、审后三方面的工作程序。审前，强化经审委成员民主选举关、相关活动经费预算报告或方案充分协商关、相关责任人回避关。审中，主要是强化四个报告，即经济决策报告(决策开展了那些经济活动)；经费预算报告(打算怎样使用经费)；经费使用报告(具体活动经费的使用情况)；评价报告(经费使用过程是否真实、合法、合理，有无错漏，如何改进)。审后，强化经审结论的整理、公开、归档，，反馈意见建议，决议落实情况和工作考核奖惩制度等。

五、有关的对策和建议

笔者认为，工会利益和工会安全是工会存在和发展的根本。工会经审必须围绕维护工会安全、保障工会利益这个主题，在理念创新的基础上，积极探索方式方法的变革，使工会经审在“免疫系统论”的指导下，在更大的范围、更宽的领域、更高的层次上发挥更大的作用。

(一)应对的思路

工会经审作为保障工会自身免疫的重要形式，不同于国家审计，也不同于一般形式的内部审计，需要我们突破原有思维定势，大胆探索创新。今后的总体推进思路可明确为：以国家审计指导工会经审，以优化经审工作的环境条件、促进工会安全协调发展为工作目标，以结合实际、广泛建制、逐步规范、注重绩效为工作方针，突出工会经审在维护工会安全、保障工会利益发展的免疫作用，为进一步推进工会事业科学发展保驾护航。

当前，需要着力推进工会经审的建制工作，要本着不求全、先求有，先建制，后规范，先易后难的原则，推进各级工会经审组织的建立。一是要坚持工会工作开展到哪里，工会经审就延伸到哪里，工会经济活动运行到哪里，工会经审就监督到哪里；使工会的全部经费和资产置于有效的监管之中。二是切实做到重心下移，加大上级工会经审组织对下审计力度，支持帮助县级工会、基层工会进一步加强经审基础性工作。三是针对当前工会组建形式多元，更加注重在区域性、行业性工会组织建立经审组织，用公开、高效的审查更好地推进工会建设和发展。

(二)应该加强和改进的具体工作

1、加强学习和提高意识。重点是学习新颁布实施的《中国工会审计条例》，全面掌握其内容和精神实质，同时要深化对审计“免疫系统”理论的认识，树立创新意识，自觉承担起“免疫系统”责任，使工会经审更好地服务于工会事业的发展大局。在实际工作中力求做到：以整体性来关注工会发展全局的重大问题，以主动性来扩大发现问题的视野，以预防性来提前感受风险，以批判性来加强分析和判断，以建设性来提出意见和建议，以公开性来创造环境和氛围，不断提高工会经审的公信力和执行力。

2、关注体制机制问题，力促形成体现中国工会特色和适合自身实际的工会经审模式。尽管《中国工会审计条例》已颁布实施，但我们既难指望这一个条例能涵盖工会经审领域所有问题，也难保证这些法律条文得到有效的贯彻执行。因此，需要始终关注政策性问题，提出意见和建议，促进机制完善和体制健全。一是注重日常学习和积累，积极了解政策的最新动向和变化趋势，收集并解读好已出台的相关政策．及时总结归纳存在问题。二是善于借鉴经验，包括国外的先进经验、专家学者的意见、网络媒体的观点等，做到理性识别，合理应用。三是关注热点和前瞻性问题，大胆对一些尚未形成定论或者发展趋势不确定的问题进行思考并提出观点。

3、健全完善工会经审的制度体系。要防止制度成为摆设，最大限度发挥制度的制约和规范作用。及时修订完善现有制度，注重可行性和实效性，逐步解决与工作实际、与形势发展不适应的问题，真正做到靠制度管人、靠制度管事，切实推进工会经审制度化和规范化进程。

4、落实责任追究，建立问责机制，强化威慑力。目前，工会经审对于发现问题的处理处罚主要停留在对问题本身的整改。一些工会领导，明知问题存在却“睁一眼闭一眼”。造成了很多问题“履犯履改，履改履犯”，经审监督的长效性和威慑力大打折扣。因此，应该加大责任追究力度，将工会经审同领导的问责机制结合起来，将责任落实到个人，做到“谁决策，谁负责”，必要时追究上级主管部门的领导责任，以此来提高威慑力，保障整改成果。

5、探索开展异地交叉审计，维护工会经审的独立性和客观公正性。近年来，工会经审工作越来越受到国家和社会的重视和认可．但仍不可避免受到来自各方的阻力与压力，出现一些消极的现象。对工会经审而言，被审计单位往往是系统内同级或下级的工会财务部门、资产管理使用部门或企事业单位，碍于本乡本土和人情、面子等因素，经审工作往往难以深入展开，一旦查出问题，难免存在说情、顾及面子等现象．自然而然就影响经审结果的客观独立。基于上述原因，探索开展异地交叉审计无疑是促使工会经审保持独立性和客观性的有益尝试。它既能提供良好的工作平台，让经审人员排除干扰、放手工作；又能最大程度的保护经审人员，防范审计风险。

6、加强计算机技术的运用，提高经审的效率和质量。信息化、网络化是一种趋势。在工会经审中加强计算机技术的运用，一方面便于从微观上发现管理漏洞、弄虚作假等问题；另一方面可以在宏观上对工会经费的使用结构、支付风险等进行分析，揭示趋势性的问题。因此，推广使用计算机辅助审计，往往起到事半功倍的效果。为了提高工会经审的效率和质量，结合工会经审的特点、要求和现状，要力促计算机辅助经审在更大的范围内得到普及和优化，覆盖制定经审计划、建立经审项目、实施经审方案、出具经审报告等全过程，推进工会经审逐步实现信息化和网络化。