企业民主管理是基层民主政治建设不可或缺的重要内容，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的应有之义和必然要求。随着社会主义市场经济的建立和改革开放形势的变化，企业民主管理面临着法制化、规范化的挑战，处于改革开放前沿、作为建设“经济强省”主力军的广东企业更应走在时代前列。为此，立足于全省经济社会发展的大环境．以全局性、前瞻性、战略性思维来审视企业民主管理这一战略性课题，实行企业民主管理立法，推动企业民主管理法制化、规范化。成为企业民主管理制度建设的现实需求。

一、企业民主管理的定义与内涵

(一)企业民主管理的定义。我国理论界普遍认为，企业民主管理是企业依照法律法规和政策规定，组织职工通过职工代表大会或其他形式，对企业经济生活、政治生活、文化生活以及其它事务实行民主决策、民主参与、民主监督的管理制度和管理方式。上述定义强调、确立了一个极其重要的主体概念：企业与职工双方同为实行民主管理的主体——基于这一理解，笔者认为．企业民主管理无论是定位于民主政治范畴亦或是管理学范畴，其本质上其实是一种体现一定文化管理特征的制度化、人性化管理，追求的是“既有利于维护职工合法权益、也有利于企业经营发展，最终达到职工与企业‘双赢’”的共同价值目标。

(二)企业民主管理的内涵。上述定义大体涵盖并反映了企业民主管理的基本职能和表现形式：

三项职能：一是共同参与企业决策和管理，行使职工民主权利；二是依法维护企业经营管理秩序及职工合法权益，建立稳定和谐劳动关系；三是调动企业经营管理者和职工群众的积极性和创造性，促进企业科学发展。

四种形式：职工代表大会制度、厂务公开制度、职工董事和职工监事制度、集体协商和集体合同制度。

二、企业民主管理的立法背景与时间

(一)企业民主管理立法是落实党的十七大会议精神、我省争当实践科学发展观排头兵的客观要求。党的十七大报告在“坚定不移地发展社会主义民主政治"的论述中明确要求：“全心全意依靠工人阶级．完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益。”中共广东省委十届三次全会《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》强调：“人民群众是实践科学发展观的主体和受益者，只有发展社会主义民主政治，保障人民群众在经济社会发展中的民主权利，加快制定促进科学发展的法规，才能最大限度地保护和调动人民群众推动科学发展的积极性、主动性和创造性。”随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我省企业民主管理的内容、形式随着企业产权制度和用工制度的改革发生了深刻变化，企业民主管理探索与实践围绕着社会主义市场经济和现代企业制度相适应的目标取得了重要进展。为此，根据我省的经济社会发展状况和企业民主管理的实践需要，通过地方立法来规范企业民主管理工作，维护职工合法权益，协调劳动关系．促进企业科学发展，十分必要。

(二)企业民主管理立法是顺应企业科学发展和保障职工权益的现实需要。改革开放以来特别是上世纪九十代，全国人大着力加强了基层民主建设和职工权益保障方面的立法工作，相继出台的《工会法》、《公司法》、《劳动法》分别对企业民主管理作出了一些原则性的规定。我省也先后制定了实施《<工会法>》办法、《厂务公开条例》、《集体合同条例》、《工资支付条例》、《社会养老保险条例》等地方性法规，实现了与国家有关职工权益保护法律法规的良好衔接。但是，散见于上述法律法规有关民主管理的原则性规定，难以满足我省企业发展和职工权益保障的现实需要。因此，结合我省企业民主管理工作的实际，制定与其相配套、衔接的民主管理条例，有利于更好地保障职工合法权益、协调劳动关系、促进企业科学发展。

(三)企业民主管理立法是促进现代企业制度建立与发展的应有之义。建立现代企业制度，完善具有中国特色的企业法人治理结构，不仅要厘清资产所有者与经营者的关系，还要规范企业所有者、经营者与劳动者的关系。企业是资产所有者、经营者、劳动者共同构成的经济组织，企业资产只有通过广大职工的劳动才能增值．不注重调动、激发广大职工的能动积极性和劳动创造性，企业就很难有长久的效益和发展，在这一问题上无论是公有制还是私有制企业概莫能外。同时，企业管理包括专业管理，也包括企业民主管理．是两种管理的有机统一。建立现代企业制度如果只注重专业管理而不实行民主管理。这样的现代企业制度显然是不健全的；而企业民主管理也只有与专业管理相结合，体现在各项专业管理(生产管理、财务管理、质量管理、安全管理等)之中，渗透和体现到企业管理的各个环节或领域，才能切实发挥作用。实行企业民主管理立法，有利于激发职工积极性和创造性，有利于推动企业民主管理与专业管理相融合。并为现代企业制度的建立与完善构建规范、有序的法治环境。

(四)企业民主管理立法是我省企业民主管理实践的经验总结。从1992年中央确定社会主义市场经济发展方向开始，随着经济体制改革进程和建立现代企业制度实践的不断深入，我省企业民主管理探索与实践取得了突破性进展，基本建立与社会主义市场经济相适应、与现代企业制度相配套的企业民主管理制度体系，逐步形成以职工代表大会为基本形式，厂务公开、集体协商和集体合同、职工董事会和监事会等多种形式相互补充的企业民主管理制度框架。企业民主管理覆盖面也从过去单纯的国有和集体企业扩展到包括国有及国有控股、集体及集体控股、外商投资、民营和其他各类非公有制企业在内的各种所有制企业。目前，全省绝大多数的国有及国有控股企业、集体及集体控股企业的民主管理实践不断深化，非公有制企业民主管理工作也有很大发展。现实情况表明，企业民主管理探索与实践中所积累、总结的经验，为地方立法奠定了坚实的基础。

三、企业民主管理立法的体例结构与条文设计

2008年3月，广东省人大常委会将《广东省企业职工民主管理条例》列入2008年立法计划。2008年7月，省人大内务司法委员会将《广东省企业民主管理条例(草案)》提交省十一届人大常委会第四次会议第一次审议，迈出了我省以立法来推动企业民主管理的实质性一步。笔者认为，在现有的条例草案中，作为核心内容的职工代表大会制度以及企业民主管理主体、体例结构安排、适用范围等重大问题，起着关键性、主导性作用，理所当然成为立法者必须充分论证、审慎把握、合理设计的重点所在：

(一)科学界定企业民主管理的主体。在社会主义市场经济体制不断发展、完善的今天，企业民主管理如果仍然仅仅从职工民主权利的角度出发来考虑企业民主管理，显然很难满足现代企业参与竞争、谋求发展的需要。基于企业民主管理的定义以及目的、主体、性质、形式，从企业民主管理立法“既有利于维护职工合法权益、也有利于企业经营发展”的原则和目标出发．把民主管理的主体定位于“企业与职工”而非“企业职工”更为确切：“企业职工民主管理”规定的仅仅是职工参与企业民主管理的行为，有一定片面性、局限性；而“企业民主管理”强调企业与职工双方同为实行民主管理的主体，企业民主管理条例调整的对象是企业以及职工共同参与民主管理的行为。为此，《广东省企业民主管理条例》不能视同法规名称的简单调整，而是通过对企业民主管理主体的科学界定以实现企业民主管理的准确定位。

(二)合理安排法规的体例结构。根据企业民主管理的基本职能与表现形式，结合我省现有的基本实践和企业民主管理的实际需要，对照现有法律法规的规定．有关企业民主管理的职工代表大会、厂务公开、集体协商、职工董事和职工监事等形式在条例草案中均有其一席之地．并分别明确其应有的法律地位。为此，条例草案以职工(代表)大会为核心，以厂务公开、集体协商、职工董事和职工监事为重点构筑基本体例框架，分设总则职工(代表)大会制度、厂务公开制度、集体协商制度、职工董事和职工监事制度、法律责任、附则七个章节。同时．针对企业产权结构和治理结构的不同、企业民主管理发展不尽平衡的实际，采取“统一标准、分类指导”的办法、一般规定和特殊规定相结合的形式，就普遍适用于各类所有制企业的“职工(代表)大会的职权”和“厂务公开的内容”等问题作出一般规定，再根据国有、集体及其控股企业和非公有制企业的不同要求分别作出特殊规定。

(三)准确匡定企业民主管理适用范围。在立法调研过程中发现，不同层面、不同领域对企业民主管理制度的全面覆盖问题颇有争议。为此，立法者以审慎的态度加以把握：

企业实行民主管理于法有据。从法律依据上来看．《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理”；第三十三条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项签订集体合同，集体合同草案应交职工代表大会或全体职工讨论通过”。《工会法》第三十八条规定：“企业研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加”……由上可见，企业发展和职工权益的许多问题，都需要依靠企业民主管理这个平台来解决或实现。为此，企业有必要且应当建立民主管理制度。

企业实行民主管理于实相称。从全国和全省的实践来看，企业实行民主管理是大势所趋、是必由之路，须以前瞻性思维来认识企业建立民主管理制度的问题。目前，全省绝大多数的国有及国有控股企业、集体及集体控股企业已经建立了民主管理制度．非公有制企业民主管理工作也有了很大发展。截至2007年1 2月，全省共有1 7万多家企事业单位建立了职代会制度，其中国有及其控股企业、集体及其控股企业建制率分别达99.9％、97％，非公有制企业建制率达2006年已建工会企业的61％：23万多家企事业单位推行了厂务公开制度，其中国有及其控股企业、集体及其控股企业的公开率分别达99．9％、99％．非公有制企业公开率达2006年已建工会企业85．67％：5万多家企事业单位建立职工董事制度、5万多家企事业单位建立职工监事制度：12万多家企业建立了集体协商制度。

企业实行民主管理有情可原。近几年来，由于人民币汇率变动、税率政策调整、原材料价格上涨、劳动力成本提高和能源供应不足等困难，企业生产经营成本大幅上升，多数企业正处于全球经济疲软所引发的“调整期”。但是，我省部分企业目前所面临的上述困难与企业实行民主管理并不矛盾——调研情况表明，规范、有序的企业民主管理活动有效地增强了企业的凝聚力、创造力，促进了和谐劳动关系构建、企业科学发展、职工合法权益保障，推动了企业与职工的“双赢”。换而言之，我省部分企业摆脱、克服当前特殊时期所面临的困难现状并进一步发展壮大，更有赖于企业实行民主管理这个机制平台，同舟共济、群策群力、共渡难关。

企业实行民主管理有治可鉴。随着全球经济一体化对我国经济建设的影响日益深刻，西方发达国家企业管理的科学理念与成熟经验也给予我国企业启发与思考。例如，欧美国家“以行为科学、全员管理、相关利益者、经济民主论、利益共同体等理论为基础”构成的企业民主管理模式，得到了国际社会的普遍认可并为许多国家借鉴——其重视劳动者的利益和作用，建立稳定和谐的劳资关系，致力推进企业管理的民主化、法治化：企业依法推选职工代表进入公司董事会和监事会，共同参与企业管理；鼓励职工通过持有企业股份参与企业管理；企业普遍就职工工资及其他涉及职工合法权益的问题与职工代表(或工会)开展集体协商、集体谈判、签订集体合同。欧盟许多企业特别是德国企业依照欧盟有关法律文件规定，广泛实行企业委员会制度，有效保障了企业职工的知情权与参与权。

因此，条例草案有关“本省行政区域内企业的民主管理活动，适用本条例”的规定，要求民主管理制度全面覆盖我省不同所有制类型的全部企业，有其明确的法律依据，切合企业的发展规律，顺应国际社会企业管理潮流，符合企业民主管理的实践需要。

(四)着力推进职工代表大会制度。职工代表大会是惟一在《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《企业法》、《公司法》、《劳动合同法》等法律法规中都有明确规定的职工参与民主管理的制度形式。其中，《公司法》第十八条规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理；公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见．并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”；《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会，职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”，等等。与此同时，从《劳动法》、《劳动合同法》的其它规定之中，则不难推导出所有企业均应建立职工代表大会的立法依据——从《劳动法》第三十三条“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”，以及《劳动合同法》第四条“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”的规定来分析，企业“通过职代会或全体职工讨论通过集体合同，以及讨论、协商确定涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项”是法定要求。换言之，如果企业未建立职工代表大会或职工大会制度，则“讨论通过集体合同和协商确定涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项"则没有相应的操作平台或实现载体，其维护职工权益的目标势成空谈。统计数据表明，截至2007年12月，我省共有17万多家企事业单位建立职代会制度，其中非公有制企业建制率达2006年已建工会企业的6 1％。

为此，笔者认为，不同所有制类型的企业均应建立职工代表大会制度显然毋庸置疑，有关规定必要而且可行。草案就职工代表大会问题设立专章并作出具体规定，有关职工代表大会职权、职工代表大会代表和组织制度的篇幅和内容达1 8条之巨．亦足见职工代表大会制度在条例中的核心地位。条例草案有关“企业应当依照法律规定建立职工代表大会或者职工大会制度”的规定，实为我省企业民主管理立法与《劳动法》、《劳动合同法》的有机衔接。

(五)强化对中小企业的民主管理渗透，推动建立区域、行业职工代表大会制度。区域(行业)职工代表大会作为职工代表大会制度在企业民主管理实践中的延伸与发展，已成为我省小企业开展民主管理的基本形式，有效地解决了小企业难以开展民主管理工作的问题．这也是我省企业民主管理实践中的经验亮点之一。区域性、行业性职代会制度把若干非公小型企业工会难以承担的参与监督、管理企业事务和维护职工合法权益的职责，提升到上一级工会即由区域性、行业性工会联合会来完成，引导企业职工以规范有序、理性合法的方式表达利益诉求、解决利益矛盾，对区域内、行业内经济发展、企业改革和职工切身利益的共性问题实行共商共议、共谋共赢。目前，全省建立了区域性、行业性职工代表大会制度1463个，共覆盖了1 0221 3多家小企业。为进一步推动镇、街道、村、社区、开发区、工业园区、商业大厦等小企业的民主管理活动，条例草案就区域、行业建立职工代表大会问题进行了规范．分别对区域、行业职工代表大会及其职权、代表产生等问题作出具体规定。

从企业民主管理的理论研究和法律法规的规定中足以看出，职工代表大会与厂务公开、集体协商、职工董事和职工监事是互为载体、互为补充、互相影响的关系。以上几个重要问题的立法解决，将为企业民主管理的制度建设打下坚实的基础，企业推行厂务公开制度、集体协商制度、职工董事和职工监事制度及以其他民主管理形式便顺理成章、水到渠成。

   口作者梁灿盛系省人大常委会内务司法委员会主任委员